國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋遺傳資源管理瓶頸及展望

鄒磊磊,郝智建

(1.上海海洋大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院,上海 201306;2.上海海洋大學(xué) 海洋文化與法律學(xué)院,上海 201306)

引 言

2015年,聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)第69/292號(hào)決議,明確根據(jù)《海洋法公約》規(guī)定就國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性(Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction,以下簡(jiǎn)稱BBNJ)擬訂一份具有法律約束力的國(guó)際文書(以下簡(jiǎn)稱BBNJ協(xié)定)。為此,國(guó)際社會(huì)已經(jīng)召開了數(shù)次籌備委員會(huì)會(huì)議和政府間會(huì)議進(jìn)行商議。

海洋遺傳資源(Marine Genetic Resources,以下簡(jiǎn)稱MGR)是BBNJ談判的重要內(nèi)容之一?，F(xiàn)有的與遺傳資源相關(guān)的國(guó)際條約包括《生物多樣性公約》、《波恩準(zhǔn)則》、《名古屋議定書》和《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國(guó)際條約》等,然而,除了《生物多樣性公約》第4(b)款規(guī)定其適用國(guó)家管轄區(qū)域內(nèi)外的活動(dòng),其他國(guó)際條約主要針對(duì)國(guó)家主權(quán)管轄區(qū)域內(nèi)的活動(dòng),對(duì)于ABNJ的MGR管理適用性有限。因此,有必要對(duì)ABNJ現(xiàn)有的管理體系進(jìn)行梳理,尋求可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1 ABNJ的MGR管理瓶頸

在BBNJ談判進(jìn)程中,各方就MGR管理達(dá)成了一些共識(shí):首先,第四次籌備委員會(huì)通過(guò)了籌備委員會(huì)報(bào)告(A/AC.287/2017/PC.4/2)(1)《大會(huì)關(guān)于根據(jù)〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂一份具有法律約束力的國(guó)際文書的第69/292號(hào)決議所設(shè)籌備委員會(huì)的報(bào)告》,文件獲取網(wǎng)址:https://undocs.org/ch/A/AC.287/2017/PC.4/2。,對(duì)MGR問題要點(diǎn)進(jìn)行匯總以供政府間會(huì)議審議,包括MGR管理范圍、法律地位、獲取、惠益分享和監(jiān)測(cè)等;之后,會(huì)議主席在協(xié)助文件(A/CONF.232/2018/3)(2)《主席對(duì)討論的協(xié)助》,文件獲取網(wǎng)址:https://undocs.org/zh/A/CONF.232/2018/3。中增加MGR問題的事項(xiàng)和備選方案,并在會(huì)議主席協(xié)助談判文件(A/CONF.232/2019/1)(3)《主席協(xié)助談判文件》,文件獲取網(wǎng)址:https://undocs.org/ch/A/CONF.232/2019/1。中,將討論產(chǎn)生的提議轉(zhuǎn)變成條約案文,明確了BBNJ協(xié)定中MGR管理的框架;之后,在《BBNJ協(xié)定案文草案》(A/CONF.232/2019/6)(4)《根據(jù)〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂的協(xié)定案文草案》,文件獲取網(wǎng)址:https://undocs.org/ch/A/CONF.232/2019/6。(5)《根據(jù)〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂的協(xié)定案文草案》,文件獲取網(wǎng)址:https://undocs.org/ch/A/CONF.232/2019/6。和《BBNJ協(xié)定案文草案修改稿》(A/CONF.232/2020/3)(6)《根據(jù)〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂的協(xié)定案文草案修改稿》,文件獲取網(wǎng)址:https://undocs.org/zh/a/conf.232/2020/3。(7)《根據(jù)〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂的協(xié)定案文草案修改稿》,文件獲取網(wǎng)址:https://undocs.org/zh/a/conf.232/2020/3。中對(duì)案文進(jìn)行精簡(jiǎn),包括合并及取消備選案文及條款等。在BBNJ談判過(guò)程中,MGR問題逐漸聚焦,明晰了MGR管理存在的瓶頸,主要包括:

1.1 管理范圍未明確

BBNJ協(xié)定的管理范圍包括地理范圍和適用對(duì)象兩個(gè)要素。根據(jù)《海洋法公約》規(guī)定,ABNJ包括公海和國(guó)際海底區(qū)域(以下簡(jiǎn)稱“區(qū)域”)?！皡^(qū)域”MGR在黑暗、高壓等極端環(huán)境下形成了特殊的遺傳結(jié)構(gòu)、代謝機(jī)制和生物活性物質(zhì),在醫(yī)療、制藥等領(lǐng)域的價(jià)值遠(yuǎn)比公海MGR更為突出[1]。因此,有學(xué)者建議BBNJ協(xié)定應(yīng)將關(guān)注點(diǎn)聚焦于“區(qū)域”MGR。但是,鑒于MGR既存在于公海又存在于“區(qū)域”,BBNJ協(xié)定仍需考慮地理范圍視角下的區(qū)別性管理。

BBNJ協(xié)定在明確適用對(duì)象時(shí)面臨的第一個(gè)問題是明晰MGR與魚類的關(guān)系。魚類是MGR的重要載體,管理MGR也必然會(huì)影響到現(xiàn)有的漁業(yè)管理機(jī)制?，F(xiàn)有國(guó)際漁業(yè)組織的管理已經(jīng)基本覆蓋全球的主要漁業(yè)活動(dòng)[2],因此,如果將魚類納入適用范圍,需要明確BBNJ協(xié)定與現(xiàn)有國(guó)際漁業(yè)組織的職責(zé),避免重復(fù)。在BBNJ談判中,印度尼西亞建議BBNJ協(xié)定中MGR條款應(yīng)適用于魚類,肯尼亞建議協(xié)定中增加“生物多樣性”定義從而將魚類納入管理,而以色列、冰島、歐盟、菲律賓、韓國(guó)等建議將魚類排除在MGR管理之外(8)參見各代表團(tuán)提交的文本建議“Textual proposals submitted by delegations by 20 February 2020, for consideration at the fourth session of the Intergovernmental conference on an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction (the Conference), in response to the invitation by the President of the Conference in her Note of 18 November 2019 (A/CONF.232/2020/3)”,文件獲取網(wǎng)址:https://www.un.org/bbnj/sites/www.un.org.bbnj/files/textual_proposals_compilation_article-by-article_-_15_april_2020.pdf。。(9)參見各代表團(tuán)提交的文本建議“Textual proposals submitted by delegations by 20 February 2020, for consideration at the fourth session of the Intergovernmental conference on an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction (the Conference), in response to the invitation by the President of the Conference in her Note of 18 November 2019 (A/CONF.232/2020/3)”,文件獲取網(wǎng)址:https://www.un.org/bbnj/sites/www.un.org.bbnj/files/textual_proposals_compilation_article-by-article_-_15_april_2020.pdf。在適用對(duì)象方面需要解決的第二個(gè)問題是明確MGR概念是否包含衍生物。通過(guò)借鑒與遺傳資源管理相關(guān)的《生物多樣性公約》、《波恩準(zhǔn)則》和《名古屋議定書》,可以將MGR描述為“來(lái)自海洋的動(dòng)植物、微生物及其他任何含有遺傳功能單位的具有實(shí)際或者潛在價(jià)值的遺傳物質(zhì)”。但是現(xiàn)代科技對(duì)于MGR的利用并不僅限于MGR本身,更多的是對(duì)其衍生物的利用,對(duì)此,《名古屋議定書》增加了“衍生物”(derivative)概念,是否將MGR“衍生物”納入BBNJ協(xié)定適用對(duì)象也是值得思考的問題。在BBNJ談判中,印度尼西亞、菲律賓、國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟等支持協(xié)定適用MGR衍生物,以色列主張僅適用于商業(yè)衍生物,而美國(guó)、歐盟、韓國(guó)等則主張不適用于衍生物(10)參見各代表團(tuán)提交的文本建議,同上。。(11)參見各代表團(tuán)提交的文本建議,同上。

1.2 管理主體未確定

BBNJ協(xié)定的一個(gè)重要問題就是確定管理主體。目前關(guān)注度比較高的管理主體模式有四種:新設(shè)國(guó)際組織模式、締約國(guó)大會(huì)模式、現(xiàn)有機(jī)構(gòu)聯(lián)合模式和國(guó)際海底管理局(International Seabed Authority,以下簡(jiǎn)稱ISA)職權(quán)擴(kuò)張模式。新設(shè)國(guó)際組織模式無(wú)疑是最直接的解決方法,能夠更專業(yè)、更靈活、更針對(duì)性地應(yīng)對(duì)生物多樣性問題,但會(huì)給已然重重障礙的BBNJ談判增加更大困難。締約國(guó)大會(huì)模式和現(xiàn)有機(jī)構(gòu)聯(lián)合模式更容易實(shí)現(xiàn),但存在效率低問題。國(guó)際海底管理局職權(quán)擴(kuò)張模式作為一種折中方法具有較高的可實(shí)施性[3]。由于“區(qū)域”MGR與礦物資源同處“區(qū)域”生態(tài)系統(tǒng),勘探和開發(fā)其中一種必然會(huì)對(duì)另一種產(chǎn)生影響。如果由ISA對(duì)它們進(jìn)行統(tǒng)一管理,不僅實(shí)現(xiàn)“區(qū)域”資源的合理利用和養(yǎng)護(hù),還避免管理過(guò)程中的重復(fù)與沖突。但是,如果BBNJ協(xié)定將公海納入管轄范圍,ISA作為ABNJ的MGR管理主體的優(yōu)勢(shì)并不明顯,ISA沒有管理公海的任何經(jīng)驗(yàn)。

1.3 法律地位未界定

《海洋法公約》提出了“公海自由”和“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”兩種原則。受限于當(dāng)時(shí)的認(rèn)知水平,《海洋法公約》通過(guò)之初并未對(duì)MGR法律地位進(jìn)行規(guī)定。如今,針對(duì)ABNJ的MGR法律地位各方觀點(diǎn)各異,77國(guó)集團(tuán)、非洲集團(tuán)、小島嶼國(guó)家聯(lián)盟、太平洋島國(guó)、加勒比共同體等“惠益共享派”主張ABNJ的MGR應(yīng)像“區(qū)域”礦產(chǎn)資源一樣定性為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”,所有國(guó)際法主體可共同分享。而美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)持認(rèn)為《海洋法公約》明確規(guī)定“區(qū)域”制度僅適用于礦產(chǎn)資源,不適用MGR,強(qiáng)調(diào)BBNJ協(xié)定不能影響《海洋法公約》規(guī)定的六項(xiàng)自由。還有建議BBNJ協(xié)定以一般原則方式規(guī)定MGR的法律地位,參照《海洋法公約》科學(xué)研究制度規(guī)制ABNJ的MGR獲取與惠益分享,該建議在《BBNJ協(xié)定案文草案修改稿》(A/CONF.232/2020/3)第5條⑧(12)⑧第5條一般[原則][和][辦法]:“為實(shí)現(xiàn)本協(xié)定的宗旨,締約國(guó)應(yīng)遵循下列各項(xiàng):……[(c)人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)原則;]……?！敝杏兴w現(xiàn)。拉丁美洲集團(tuán)、以色列、南非等對(duì)此表示支持,而美國(guó)、歐盟、摩納哥、韓國(guó)等反對(duì)⑨。(13)⑨參見各代表團(tuán)提交的文本建議,同上。

1.4 獲取問題未解決

獲取MGR存在獲取來(lái)源和獲取目的兩個(gè)問題。除了原地獲取(insitu)外,還包括異地獲取(exsitu)和計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)獲取(insilico)。原地獲取指在MGR自然生境中獲取,目的在于得到提取目標(biāo)分子所需的生物材料;異地獲取指將MGR從自然生境中移動(dòng)到另一個(gè)位置(如基因庫(kù)或培養(yǎng)保藏中心),然后通過(guò)研究人員得到MGR,屬于對(duì)提取目標(biāo)分子的生物材料的受控培養(yǎng)和繁殖;計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)獲取指基于計(jì)算機(jī)對(duì)原地獲取的MGR樣品進(jìn)行模擬分析,收集有用的資源、信息,并進(jìn)行篩選,需要通過(guò)電子數(shù)據(jù)交換或數(shù)據(jù)庫(kù)訪問信息[4-5]?！矮@取”是啟動(dòng)MGR價(jià)值鏈的關(guān)鍵行為[6],沒有獲取就無(wú)法進(jìn)行后續(xù)的利用及商業(yè)活動(dòng)。原地獲取會(huì)直接接觸MGR原生境,而異地獲取和計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)獲取是在原地獲取的基礎(chǔ)上開展活動(dòng),不會(huì)對(duì)MGR原生境產(chǎn)生影響,因此,對(duì)三種不同獲取來(lái)源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定顯然不合理,BBNJ協(xié)定應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同獲取來(lái)源進(jìn)行不同制度安排。BBNJ談判中,印度尼西亞、以色列、菲律賓等支持區(qū)分獲取來(lái)源,歐盟和國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟建議不區(qū)分,美國(guó)主張刪除“獲取”的定義并建議BBNJ協(xié)定僅適用原地獲取⑩。(14)⑩參見各代表團(tuán)提交的文本建議,同上。

獲取MGR的目的可以分為兩類:非商業(yè)性質(zhì)的科學(xué)研究和商業(yè)性質(zhì)的生物勘探。然而,現(xiàn)實(shí)中兩者難以區(qū)別。在ABNJ,原地獲取MGR的主要目的是科學(xué)研究[7],科學(xué)研究自由是《海洋法公約》規(guī)定的六項(xiàng)自由之一。然而,由于在ABNJ進(jìn)行科學(xué)研究的高成本和高風(fēng)險(xiǎn),研究機(jī)構(gòu)通常會(huì)和生物技術(shù)公司組建團(tuán)隊(duì)[8],而且在新技術(shù)的推動(dòng)下,海洋科學(xué)研究在地點(diǎn)、方法及實(shí)驗(yàn)者方面發(fā)生了巨大變化,科學(xué)研究和生物勘探之間的界限變得模糊[9]。一般來(lái)說(shuō),如果是由公共部門資助的科學(xué)研究,研究結(jié)果會(huì)在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中公布,但是,由私營(yíng)部門資助的科學(xué)研究,其結(jié)果通常是保密的,在專利申請(qǐng)?zhí)峤恢蟛艜?huì)公開[10]。因此,BBNJ需要平衡公開透明的科學(xué)研究與保密性質(zhì)的生物勘探之間的關(guān)系。在BBNJ談判中,印度尼西亞建議BBNJ協(xié)定中MGR部分應(yīng)適用科學(xué)研究,而以色列、韓國(guó)主張不適用,其中,以色列還建議適用商業(yè)應(yīng)用,而美國(guó)建議將案文條款修改為適用“促進(jìn)科學(xué)研究”。(15)參見各代表團(tuán)提交的文本建議,同上。

1.5 惠益分享問題未解決

公平公正地分享MGR利用所產(chǎn)生的惠益是BBNJ談判的重中之重,這不僅需考慮MGR利用所產(chǎn)生的不同惠益類型,還需考慮MGR利用的不同階段。

MGR利用所產(chǎn)生的惠益主要分為非貨幣和貨幣利益?？茖W(xué)研究是MGR產(chǎn)生惠益的重要過(guò)程,尤其是非貨幣利益[11],如通過(guò)發(fā)布和分享知識(shí)、數(shù)據(jù),促進(jìn)國(guó)際科學(xué)合作、能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。從最初的MGR收集到產(chǎn)品商業(yè)化的整個(gè)過(guò)程都可以產(chǎn)生非貨幣利益[12]。而MGR貨幣利益至少體現(xiàn)在醫(yī)藥、礦業(yè)和環(huán)境保護(hù)等方面,專利申請(qǐng)也是產(chǎn)生貨幣利益的重要手段[13]。然而,世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織《知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》并沒有規(guī)定公開物種來(lái)源的義務(wù),導(dǎo)致無(wú)法區(qū)分目前登記的專利成果中哪些是通過(guò)ABNJ的MGR利用所產(chǎn)生的;未來(lái),如果該協(xié)議不增加公開物種來(lái)源的義務(wù),會(huì)影響MGR利用的貨幣利益分享。所以,針對(duì)貨幣利益分享,BBNJ協(xié)定需考慮與《知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》相協(xié)調(diào)。

BBNJ協(xié)定還需明確履行惠益分享義務(wù)的起始時(shí)間。目前,一些國(guó)家已對(duì)ABNJ的MGR進(jìn)行了收集和保藏,這些資源尚未得到很好的開發(fā)利用,但不排除它們?cè)贐BNJ協(xié)定生效后得到開發(fā)利用。如果以獲取MGR的時(shí)間為履行惠益分享義務(wù)的起點(diǎn),那么這部分MGR利用所產(chǎn)生的惠益需分享;而如果以開發(fā)利用MGR的時(shí)間為履行惠益分享義務(wù)的起點(diǎn),則不需分享該惠益。在BBNJ談判中,歐盟主張BBNJ協(xié)定應(yīng)適用BBNJ協(xié)定生效后獲取的MGR,印度尼西亞、以色列、菲律賓等則主張適用協(xié)定生效后獲取和利用的MGR以及生效前原地獲取但在生效后才進(jìn)行其他利用活動(dòng)(包括異地獲取、計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)獲取、數(shù)字序列信息和基因序列信息利用等行為)的MGR,韓國(guó)建議刪除該項(xiàng)規(guī)定,美國(guó)則建議將該項(xiàng)規(guī)定細(xì)化為“適用于BBNJ協(xié)定對(duì)締約國(guó)生效后為研究目的利用締約國(guó)資金進(jìn)行的原地獲取的MGR”(16)參見各代表團(tuán)提交的文本建議,同上。

2 ABNJ漁業(yè)資源和礦產(chǎn)資源管理現(xiàn)狀與特點(diǎn)

ABNJ包括公海和“區(qū)域”。公海面積占地表面積的49%[14],約占世界海洋面積的三分之二,提供了90%的生物可用棲息地[15],具有很高的生物多樣性[16]。魚類是MGR的重要承載體,公海MGR管理必須理清與公海漁業(yè)管理之間的職責(zé)。

“區(qū)域”面積約為2.517億km2,蘊(yùn)藏著約3萬(wàn)億t多金屬結(jié)核資源[17]以及其他稀有能源型資源[18]。承載“區(qū)域”MGR的生物體與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源密切相關(guān),礦產(chǎn)資源可作為生物體的食物來(lái)源,而生物體可催化礦產(chǎn)資源的礦化過(guò)程,借助生物體的中間媒介,“區(qū)域”礦產(chǎn)資源為“區(qū)域”MGR提供賴以生存的基礎(chǔ)環(huán)境[19]。對(duì)一種資源的勘探和開發(fā)必然會(huì)影響另一種資源,開采“區(qū)域”礦產(chǎn)資源時(shí),會(huì)影響海洋環(huán)境,也會(huì)影響生存在“區(qū)域”的MGR[20]。因此,在管理“區(qū)域”MGR時(shí)必須協(xié)調(diào)與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源管理之間的關(guān)系。

本文將梳理分析ABNJ漁業(yè)資源和礦產(chǎn)資源管理的現(xiàn)狀及特點(diǎn),通過(guò)借鑒其管理經(jīng)驗(yàn)探索ABNJ的MGR管理。

2.1 管理范圍

目前,各國(guó)主要通過(guò)簽署國(guó)際文書開展對(duì)公海漁業(yè)資源和“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的管理。公海漁業(yè)資源的管理主要體現(xiàn)在對(duì)捕撈行為的限制,不僅制定了全球性、面向所有魚類種群的國(guó)際條約,還包括針對(duì)特定魚類種群的區(qū)域性條約;不僅包括“硬法”,還包括“軟法”。

管理“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的國(guó)際文書主要是《海洋法公約》以及國(guó)際海底管理局制定的規(guī)章。根據(jù)《海洋法公約》,ISA代表全人類行使對(duì)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的管理(《海洋法公約》第137條),ISA針對(duì)礦產(chǎn)資源分別制定了《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》、《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》和《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》。2017年,ISA審議并公布《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開采規(guī)章草案》,為“區(qū)域”開發(fā)活動(dòng)的監(jiān)管建立一套更為簡(jiǎn)潔、綜合和結(jié)構(gòu)化的管理框架,也規(guī)避多項(xiàng)規(guī)章可能造成的重復(fù)和矛盾[21]。

在管理公海漁業(yè)資源的國(guó)際條約中,雖然各有明確的管理范圍,但存在管理重疊問題。例如,為了公海金槍魚資源管理,美洲間熱帶金槍魚委員會(huì)和中西太平洋高度洄游魚類種群養(yǎng)護(hù)和管理委員會(huì)通過(guò)相應(yīng)公約明確了各自的管理范圍,但兩者卻有重疊[22]。相比之下,“區(qū)域”作為一個(gè)整體由ISA進(jìn)行管理,其制定的各個(gè)規(guī)章管理三種不同的礦物,但管理的地理范圍一致,避免了管理重復(fù)與沖突。

2.2 管理主體

公海漁業(yè)資源的管理主體主要是區(qū)域漁業(yè)管理組織(Regional Fishery Management Organizations,以下簡(jiǎn)稱RFMOs)。RFMOs大致分為三類:科學(xué)研究組織、區(qū)域協(xié)調(diào)和發(fā)展組織以及區(qū)域漁業(yè)管理組織?？茖W(xué)研究組織一般通過(guò)參與或協(xié)調(diào)科學(xué)研究提供科學(xué)的數(shù)據(jù)和建議,例如國(guó)際海洋勘探理事會(huì);區(qū)域協(xié)調(diào)和發(fā)展組織主要協(xié)調(diào)各成員之間的漁業(yè)發(fā)展以及漁業(yè)政策制定,例如南太論壇漁業(yè)局;區(qū)域漁業(yè)管理組織是通過(guò)收集科學(xué)信息以及制定管理措施實(shí)現(xiàn)對(duì)漁業(yè)資源的管理,例如東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)[23]。

“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的管理主體是ISA,是根據(jù)《海洋法公約》第十一部分的規(guī)定而設(shè)立的國(guó)際機(jī)構(gòu),其被授權(quán)通過(guò)規(guī)則、條例和程序管理和控制ABNJ海底礦物的勘探開發(fā)活動(dòng)。ISA具有國(guó)際法律人格以及為執(zhí)行其職務(wù)和實(shí)現(xiàn)其宗旨所必要的法律行為能力(《海洋法公約》第176條),并具有《海洋法公約》明確授予的為行使管理區(qū)域內(nèi)活動(dòng)的權(quán)力和職務(wù)所包含的和必要的符合《海洋法公約》的各項(xiàng)附帶權(quán)力(《海洋法公約》第157條第2款)。

公海和“區(qū)域”其實(shí)采取的是完全不同的管理方式。公海RFMOs是分散的,其分散的特點(diǎn)不僅體現(xiàn)在分區(qū)域的管理上,還體現(xiàn)在不同魚類種群的管理上。RFMOs可以管理跨洋或某一特定海域的漁業(yè)[24],也可以管理金槍魚、狹鱈、鯨類和溯河性魚類等不同的漁業(yè)資源。從糧農(nóng)組織區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)地理位置分布圖[25]可以看出,全球各個(gè)海域幾乎都設(shè)立了承擔(dān)不同魚類種群管理的RFMOs。RFMOs為特定的國(guó)家群體提供公平開發(fā)機(jī)會(huì)的同時(shí),也造成管理“碎片化”[26]。而“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的管理主體是唯一的,即ISA,相比于分散管理的“碎片化”,該模式更能從全人類的共同利益出發(fā),同時(shí)避免效率低下和管理重疊等問題。

2.3 法律地位

《海洋法公約》規(guī)定“公海自由”原則(第87條),也規(guī)定“區(qū)域”及其資源是人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)(第136條),遵循“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則。

需要注意的是,從格勞秀斯提出“海洋自由論”至今,完全的“公海自由”早已不復(fù)存在,如今,所有公海捕撈國(guó)必須承擔(dān)相關(guān)國(guó)際協(xié)定規(guī)定的基本義務(wù)[27]。而人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則更強(qiáng)調(diào)不得單獨(dú)占有、和平使用、共同管理、共同獲益和可持續(xù)發(fā)展等原則[28-29]。

2.4 獲取方面

在獲取公海漁業(yè)資源和“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的規(guī)定上,除了由管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行額度分配外,還凸顯出另外兩個(gè)特點(diǎn):一是更加注重應(yīng)用預(yù)防性措施,謹(jǐn)慎對(duì)待資源的獲取,二是對(duì)非締約方進(jìn)行強(qiáng)制約束,避免非締約方在獲取資源的同時(shí)規(guī)避承擔(dān)義務(wù)。

針對(duì)公海漁業(yè)管理,《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》規(guī)定應(yīng)采取預(yù)防性措施?！秷?zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)與管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱《魚類種群協(xié)定》)規(guī)定各國(guó)應(yīng)在跨界和高度洄游魚類種群的管理中采取預(yù)防性措施。區(qū)域性漁業(yè)組織的公約中也廣泛規(guī)定預(yù)防性措施,如《中西部太平洋養(yǎng)護(hù)和管理高度洄游魚類公約》、《南印度洋漁業(yè)協(xié)定》、《安提瓜公約》、《南太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》等。在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源管理中,《海洋法公約》第145條規(guī)定,ISA應(yīng)制定適當(dāng)?shù)囊?guī)則、規(guī)章和程序,以確保海洋環(huán)境免受“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)造成或可能造成的有害影響。ISA制定的探礦和勘探規(guī)章都明確規(guī)定,實(shí)質(zhì)證據(jù)顯示可能對(duì)海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害時(shí),不得進(jìn)行探礦(17)參見《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第2條、《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》第2條和《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》第2條。,需采取預(yù)防性措施保護(hù)海洋環(huán)境(18)參見《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第31條、《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》第2條、第33條和《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》第2條、第5條。。同時(shí),ISA還要求“區(qū)域”采礦的承包者、擔(dān)保國(guó)和其他有關(guān)國(guó)家或?qū)嶓w應(yīng)制定并實(shí)施監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)海洋生態(tài)影響的方案(19)參見《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第31條、《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》第33條和《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》第33條。?！丁皡^(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》和《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》甚至將預(yù)防原則的應(yīng)用范圍擴(kuò)大到“探礦”階段,要求承包者在勘探的初始階段就應(yīng)設(shè)立“影響參照區(qū)”和“保全參照區(qū)”,并增加環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)定。

在公海漁業(yè)管理中,“不合作就不得捕撈”,例如《魚類種群協(xié)定》規(guī)定只有區(qū)域漁業(yè)管理組織成員,或同意適用該組織規(guī)章的第三方,才可以開展捕撈(20)參見《魚類種群協(xié)定》第8條第4款。;《南太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》規(guī)定,成員應(yīng)遏制非締約方漁船在公約區(qū)域內(nèi)開展違反養(yǎng)護(hù)和管理措施的活動(dòng)(21)參見《養(yǎng)護(hù)和管理南太平洋公海漁業(yè)資源公約》第32條第1款。。在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)中,《海洋法公約》采用了“平行開發(fā)制度”,由ISA企業(yè)部獨(dú)立進(jìn)行開發(fā),或“由締約國(guó)的國(guó)營(yíng)企業(yè)、……,與管理局以協(xié)作方式進(jìn)行”(22)參見《海洋法公約》第153條。。嚴(yán)格而言,非締約方?jīng)]有權(quán)力開發(fā)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源。同時(shí),開發(fā)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源必須有ISA的參與,締約方或其擔(dān)保下的自然人或法人不允許單獨(dú)進(jìn)行開發(fā)活動(dòng)。

2.5 惠益分享

公海漁業(yè)資源和“區(qū)域”礦產(chǎn)資源所產(chǎn)生的惠益包括貨幣利益與非貨幣利益,非貨幣利益分享主要體現(xiàn)在促進(jìn)科學(xué)研究與海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓,而利用公海漁業(yè)資源所產(chǎn)生的惠益也會(huì)以貨幣的形式提供給RFMOs作為日常開支。以金槍魚國(guó)際組織為例,各成員承擔(dān)的攤派款包括兩部分,即成員資格費(fèi)以及與漁獲量關(guān)聯(lián)的資源利用費(fèi),《南方藍(lán)鰭金槍魚養(yǎng)護(hù)公約》規(guī)定30%的預(yù)算款由各締約方均攤,剩余的70%按照各締約方漁獲量進(jìn)行分?jǐn)俒22]。利用“區(qū)域”礦產(chǎn)資源所產(chǎn)生的惠益分享存在兩個(gè)層級(jí)的安排:一是由ISA企業(yè)部與承包者對(duì)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源進(jìn)行共同開發(fā)利用所產(chǎn)生的初次分配關(guān)系,二是ISA通過(guò)財(cái)務(wù)政策與承包者、締約國(guó)之間建立的再分配關(guān)系[30]。前者包括《海洋法公約》附件3第13條明確規(guī)定繳納的申請(qǐng)費(fèi)、固定年費(fèi)、生產(chǎn)費(fèi)、收益凈額份額(23)在1994年《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》第8節(jié)中申請(qǐng)費(fèi)、固定年費(fèi)概念仍予保留,生產(chǎn)費(fèi)和收益凈額份額則分別被特許權(quán)使用費(fèi)和盈利分享所取代。。后者則追求普惠,包括對(duì)那些出口收益或經(jīng)濟(jì)因“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開采而遭受嚴(yán)重不良影響的發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助。(24)參見1994年《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》第7節(jié)。

3 對(duì)MGR管理的展望

3.1 管理范圍宜細(xì)化

對(duì)于國(guó)際法律文書而言,明確管理范圍可以避免在實(shí)踐中與其他國(guó)際文書產(chǎn)生重疊和沖突。《海洋法公約》確立了現(xiàn)代海洋法的基本框架和主要內(nèi)容[31],BBNJ談判必須符合《海洋法公約》的目的、宗旨、原則和精神,不損害《海洋法公約》的完整性和微妙平衡[32],亦不減損其賦予各方的權(quán)利和義務(wù)(25)參見第69/292號(hào)決議“確認(rèn)談判進(jìn)程不應(yīng)損害現(xiàn)有有關(guān)法律文件和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu);參加談判和談判結(jié)果都不可影響《海洋法公約》或任何其他相關(guān)協(xié)議的非締約國(guó)對(duì)于這些文書的法律地位,也不可影響《海洋法公約》或任何其他相關(guān)協(xié)議的締約國(guó)對(duì)于這些文書的法律地位。”。因此,BBNJ協(xié)定應(yīng)協(xié)調(diào)與現(xiàn)有管理ABNJ的國(guó)際條約之間的關(guān)系,BBNJ協(xié)定的執(zhí)行機(jī)構(gòu)也應(yīng)協(xié)調(diào)與現(xiàn)有管理ABNJ的國(guó)際機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

作為未來(lái)管理ABNJ的MGR的具有法律約束力的國(guó)際文書,BBNJ協(xié)定應(yīng)細(xì)化地理范圍和適用對(duì)象。與公海MGR相比,“區(qū)域”環(huán)境的特殊性使得“區(qū)域”MGR具有獨(dú)特的利用價(jià)值,目前MGR開采也主要集中在“區(qū)域”。若將公海MGR納入BBNJ協(xié)定的管理范圍,本質(zhì)上是通過(guò)對(duì)魚類這一MGR載體的管理達(dá)到對(duì)MGR的合理安排,但目前,現(xiàn)有的區(qū)域漁業(yè)組織已經(jīng)對(duì)屬于生物資源的魚類進(jìn)行了有效管理,漁獲物是為了食用,并不涉及MGR價(jià)值的開發(fā)[13]。因此,BBNJ協(xié)定更應(yīng)該將管理重點(diǎn)放在“區(qū)域”MGR,將魚類排除在BBNJ管理之外。當(dāng)然,BBNJ協(xié)定也需對(duì)既存在于公海又存在于“區(qū)域”的同一種MGR進(jìn)行區(qū)分。另外,《名古屋議定書》對(duì)于“衍生物”概念的增加可以看出國(guó)際社會(huì)對(duì)其重要性已達(dá)成共識(shí),作為海洋管理領(lǐng)域的新進(jìn)展,同時(shí)出于法律體系的一致性,BBNJ協(xié)定應(yīng)將“衍生物”納入管理范疇。

3.2 管理主體宜由全球機(jī)構(gòu)擔(dān)任

無(wú)論是公海漁業(yè)資源管理,還是“區(qū)域”礦產(chǎn)資源管理無(wú)不體現(xiàn)國(guó)家之間的合作,國(guó)際組織本身就是國(guó)家間進(jìn)行多邊合作而達(dá)成的一種法律形態(tài)[33]。由于ABNJ沒有國(guó)家主權(quán)管轄,各個(gè)國(guó)家都有權(quán)利對(duì)ABNJ的MGR進(jìn)行開發(fā)利用,而且海洋系統(tǒng)本身具有流動(dòng)性和復(fù)雜性,因此國(guó)家之間的合作對(duì)MGR管理至關(guān)重要。

公海漁業(yè)資源的碎片化管理在推動(dòng)海洋管理精細(xì)化和參與主體多元化的同時(shí),也造成國(guó)際海洋規(guī)則之間的沖突,國(guó)際機(jī)構(gòu)管轄權(quán)重疊或規(guī)制盲區(qū)等問題[34]。相比之下,在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源管理中,ISA是唯一的管理機(jī)構(gòu),在維護(hù)人類整體利益、提高管理效率、避免重復(fù)管理等方面具有巨大優(yōu)勢(shì),同時(shí),ISA本身可以通過(guò)精細(xì)化管理,鼓勵(lì)更多國(guó)際組織、國(guó)家甚至民間私人組織和團(tuán)體參與到“區(qū)域”礦產(chǎn)資源管理。因此,BBNJ談判應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家之間的合作,建立統(tǒng)一的MGR管理機(jī)構(gòu)。

3.3 法律地位宜確定為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”

《海洋法公約》第133條明確規(guī)定“區(qū)域”資源針對(duì)的是礦物資源,根據(jù)條約法“明示其一即排除其他”的解釋原則,《海洋法公約》第十一部分確立的“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則不適用MGR。在BBNJ協(xié)定明確MGR法律地位之前,這種解釋可以為“公海自由”原則適用MGR提供支持。但是,這并不影響ABNJ的MGR被確定為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”,正如《海洋法公約》生效前,“區(qū)域”礦產(chǎn)資源同樣面臨著“無(wú)管理無(wú)秩序”的狀態(tài)和“先到先得”觀點(diǎn)的威脅,但最終《海洋法公約》確立了“區(qū)域”礦產(chǎn)資源“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的法律地位。

如果僅從對(duì)MGR的獲取規(guī)制看,如今的“公海自由”并不是絕對(duì)的,在該原則下也要遵守相關(guān)國(guó)際協(xié)定規(guī)定的義務(wù),通過(guò)合理安排BBNJ協(xié)定條款內(nèi)容也可以達(dá)到管理MGR的目的。但是,與“公海自由”原則相比,“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”更注重公平公正地分享惠益。目前,在注冊(cè)與MGR序列相關(guān)專利的實(shí)體單位中,位于或總部設(shè)在德國(guó)、美國(guó)和日本的實(shí)體單位擁有近74%的專利,位于或總部設(shè)在德國(guó)、美國(guó)、日本、以色列、英國(guó)、挪威、法國(guó)、丹麥、加拿大和荷蘭的實(shí)體單位擁有98%以上的專利[35]。由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)水平不足,發(fā)展中國(guó)家無(wú)法與發(fā)達(dá)國(guó)家在平等條件下開發(fā)MGR。從維護(hù)全人類利益的目的出發(fā),考慮到發(fā)展中國(guó)家和后代人的利益,顯然“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”比“公海自由”原則更切合。

3.4 獲取規(guī)制宜體現(xiàn)預(yù)防性和強(qiáng)制性特點(diǎn)

預(yù)防性措施的概念在《海洋法公約》通過(guò)時(shí)還未形成,但20世紀(jì)80年代以來(lái)被廣泛應(yīng)用在保護(hù)環(huán)境的法律文書中。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》中指出“為了保護(hù)環(huán)境,……,廣泛適用預(yù)防措施?！??！?26)1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》:“為了保護(hù)環(huán)境,各國(guó)應(yīng)根據(jù)本國(guó)的能力,廣泛適用預(yù)防措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí),不得以缺乏科學(xué)充分的證據(jù)為理由,延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化”。如果人類對(duì)MGR進(jìn)行過(guò)度勘探和開發(fā),將對(duì)MGR產(chǎn)生滅絕式的負(fù)面影響,尤其是在生物多樣性富集區(qū)域,造成的破壞往往是不可逆的[36]。因此,BBNJ協(xié)定也需要采取預(yù)防性措施。

BBNJ協(xié)定也需要考慮是否將規(guī)定進(jìn)行強(qiáng)制化,例如增加不允許對(duì)ABNJ的MGR進(jìn)行勘探和開發(fā)的相關(guān)條款及違反規(guī)定的懲罰條款。尤其在異地獲取和計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)獲取方式上,更需要明確條款的強(qiáng)制性,因?yàn)檫@兩種獲取方式不僅涉及對(duì)MGR使用行為的追溯,還涉及其后惠益分享?xiàng)l款的執(zhí)行。

3.5 惠益分享類型宜多樣化

公海漁業(yè)資源和“區(qū)域”礦產(chǎn)資源所具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是可預(yù)見的,而MGR的潛在價(jià)值是不確定的。盡管從獲取MGR到最終產(chǎn)生商業(yè)產(chǎn)品的過(guò)程中,由于科研活動(dòng)本身的屬性,可以保證MGR的非貨幣利益,然而貨幣利益具有不確定性。因此,可以考慮根據(jù)MGR利用的不同階段規(guī)定不同的惠益類型,區(qū)分MGR利用所產(chǎn)生的短、中和長(zhǎng)期惠益;同時(shí),結(jié)合MGR在獲取、保存、研究、商業(yè)化等不同環(huán)節(jié)的特點(diǎn),兼顧發(fā)展中國(guó)家的利益,設(shè)置合理的、可操作的、靈活的惠益分享內(nèi)容[13]。在MGR利用的前期階段,以產(chǎn)生科學(xué)知識(shí)等非貨幣利益為主,BBNJ協(xié)定可將該階段惠益分享的重點(diǎn)放在研究結(jié)果的公開與傳播上,而貨幣利益是商業(yè)化產(chǎn)品后所帶來(lái)的惠益,將是后續(xù)惠益分享的重點(diǎn)。

4 結(jié)論

BBNJ協(xié)定被視為繼《關(guān)于執(zhí)行〈海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》和《魚類種群協(xié)定》之后《海洋法公約》的第三個(gè)執(zhí)行協(xié)定。通過(guò)借鑒公海漁業(yè)資源和“區(qū)域”礦產(chǎn)資源在管理范圍、管理主體、法律地位、獲取和惠益分享方面的管理經(jīng)驗(yàn),ABNJ的MGR管理應(yīng)當(dāng)明確管理范圍以避免與現(xiàn)有管理框架之間的重復(fù)與沖突;應(yīng)當(dāng)通過(guò)確定一個(gè)全球性機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)國(guó)際合作,實(shí)現(xiàn)對(duì)MGR的統(tǒng)一管理;應(yīng)當(dāng)將MGR確定為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”以維護(hù)全人類的共同利益;應(yīng)當(dāng)應(yīng)用預(yù)防性措施以謹(jǐn)慎獲取MGR,并強(qiáng)化協(xié)定條款的約束力;最后,在惠益分享方面應(yīng)當(dāng)結(jié)合MGR利用的不同階段規(guī)定不同的惠益分享方式。