《體育法》背景下的體育自治:問(wèn)題、完善與展望

鮑 博

(浙江工商大學(xué) 法學(xué)院,浙江 杭州 310018)

2022年6月24日,《中華人民共和國(guó)體育法》(下稱(chēng)《體育法》)經(jīng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議修訂通過(guò),標(biāo)志著我國(guó)體育法治建設(shè)進(jìn)入新階段?！扼w育法》的修訂并非如現(xiàn)代社會(huì)常見(jiàn)的、積極立法觀思維主導(dǎo)下的感性因應(yīng)立法,而是早在2010年就被政學(xué)兩界共同認(rèn)為“無(wú)法適應(yīng)我國(guó)體育改革發(fā)展現(xiàn)狀”,并著手籌劃修訂事宜。原《體育法》創(chuàng)制于1995年,制定時(shí)的社會(huì)背景、行政體制與當(dāng)今社會(huì)差異較大,以至于難以適應(yīng)日新月異的體育行業(yè)發(fā)展需求,尤其是難以平衡政府職能與社會(huì)自治之間的關(guān)系。在體育自治逐漸發(fā)揮重要作用的現(xiàn)代社會(huì)中,原《體育法》治下的行政管制手段已經(jīng)難以包容體育自治的內(nèi)生張力,使修法成為體育現(xiàn)代化發(fā)展中難以回避的階段[1]。新《體育法》針對(duì)以上指摘,對(duì)原法進(jìn)行了大幅度的修訂與創(chuàng)新,并且依然存在完善空間。通過(guò)對(duì)以上內(nèi)容進(jìn)行研究,可以為《體育法》及中國(guó)特色體育自治的發(fā)展提供一定助益。

1 原《體育法》中體育自治的問(wèn)題

體育自治可以被實(shí)質(zhì)理解為:“體育組織對(duì)有關(guān)組織內(nèi)部事務(wù)或行業(yè)事務(wù)進(jìn)行自我約束與自我管理的活動(dòng)?！痹畵?jù)理論觀點(diǎn),體育自治具有多種價(jià)值,如可以確保體育管理的專(zhuān)業(yè)性、體育糾紛解決的高效性、體育參與的民主性、體育產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化推進(jìn)等[2]。但受制于各種原因,在原《體育法》的體系框架下,我國(guó)體育自治的發(fā)展始終不盡完善,由此引出修訂立法的重要性。

1.1 不符現(xiàn)代制度發(fā)展趨勢(shì)

現(xiàn)代社會(huì)正在快速步入全球化時(shí)代,這是不以人為意志為轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)與事實(shí)。全球化固然可以創(chuàng)設(shè)更多機(jī)遇,但伴隨各種現(xiàn)代政經(jīng)、文化要素沖破傳統(tǒng)國(guó)家的界限束縛,民族國(guó)家的傳統(tǒng)制度逐漸遭受挑戰(zhàn)[3]。隨著全球化的廣泛推進(jìn),以國(guó)家、區(qū)域?yàn)橹卫碇黧w的機(jī)制趨于解構(gòu),以市場(chǎng)、公民社會(huì)為主體的現(xiàn)代治理機(jī)制廣泛興起,用于彌補(bǔ)國(guó)家治理能力的不足[4]。在此背景下,代表世界公民“共意”的國(guó)際體育組織成為聯(lián)動(dòng)多方體育事業(yè)發(fā)展的重要力量。如國(guó)際奧委會(huì)、各國(guó)際單項(xiàng)體育運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)等成為世界性的重要體育自治組織,國(guó)際體育仲裁法庭(CAS)的仲裁結(jié)果在國(guó)際體育界享有權(quán)威地位。與之相對(duì),可能是受到根深蒂固的“家長(zhǎng)主義”傳統(tǒng)影響,我國(guó)社會(huì)組織始終存在濃厚的行政化色彩,多數(shù)體育行業(yè)組織的建立存在政府背景、受政府意志約束[5],能夠?qū)嵤┑淖灾螜?quán)能受限。作為體育糾紛解決的重要社會(huì)渠道,體育仲裁制度僅在原《體育法》中具有概括性規(guī)定,具體仲裁機(jī)制及實(shí)施細(xì)則自始沒(méi)有建立。身為世界體育的重要成員,我國(guó)勢(shì)必難以在全球化浪潮中獨(dú)善其身。歸納現(xiàn)有制度不足并吸收借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),將其轉(zhuǎn)化成適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的體育自治制度,是體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中“改革創(chuàng)新”要求的應(yīng)有之義。

1.2 政府行政職能過(guò)于強(qiáng)勢(shì)

與世界多數(shù)國(guó)家體育組織主導(dǎo)行業(yè)發(fā)展不同,我國(guó)體育制度長(zhǎng)期處于“舉國(guó)體制”,即以在世界重大賽事?tīng)?zhēng)創(chuàng)成績(jī)?yōu)槟繕?biāo),將國(guó)家隊(duì)、省級(jí)專(zhuān)業(yè)隊(duì)、體校等統(tǒng)籌發(fā)展,實(shí)現(xiàn)全國(guó)一盤(pán)棋、一致對(duì)外的競(jìng)技體育管理方式。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為,“舉國(guó)體制”在特定歷史階段中取得了舉世矚目的成就,但隨著支撐體育發(fā)展的政經(jīng)環(huán)境發(fā)生變化,“舉國(guó)體制”的弊端逐漸顯露,如僅靠財(cái)政單一渠道難以維持發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變導(dǎo)致既有獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)政策被廢止、“路徑依賴(lài)”產(chǎn)生制度惰性、創(chuàng)新動(dòng)能不足等[6]。隨著“放管服”政策在體育領(lǐng)域的逐漸深化及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》等文件的出臺(tái),體育經(jīng)濟(jì)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,促使舊有全能型體育政府不斷向服務(wù)型體育政府發(fā)生轉(zhuǎn)型[7]。但原《體育法》與國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)接不足,不但未廓清政府體育監(jiān)管的職責(zé)邊界,對(duì)社會(huì)組織的管理制度也缺乏系統(tǒng)性規(guī)定,嚴(yán)重制約體育自治的現(xiàn)代發(fā)展。在現(xiàn)實(shí)的層面,雖然有中華全國(guó)體育總會(huì)、單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)等社會(huì)體育組織代行行業(yè)自治職能,但其與國(guó)家體育行政機(jī)關(guān)“一套人馬、合署辦公”,領(lǐng)導(dǎo)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人兼任,組織架構(gòu)及“人財(cái)物”等方面處處受到行政權(quán)力的掣肘。即便是近年大量涌現(xiàn)的自發(fā)性群眾體育組織,因?yàn)槭艿矫裾块T(mén)登記管理機(jī)關(guān)與體育主管單位的雙重管理體制影響,發(fā)展受到嚴(yán)重束縛[8],再加上以競(jìng)技體育優(yōu)先的資源配置導(dǎo)向使得群眾體育組織難以獲得政府資源,政府因?yàn)楸O(jiān)管力量有限,也不樂(lè)見(jiàn)群眾體育組織發(fā)展過(guò)快,以致維持社會(huì)穩(wěn)定的成本增加。為有效因應(yīng)上述問(wèn)題,對(duì)行政職能作出必要限制是《體育法》的重要修訂方向。

1.3 法律監(jiān)督保障功能缺位

1.3.1 配套立法有待完善?！扼w育法》作為我國(guó)體育領(lǐng)域提綱挈領(lǐng)的基本法律,不可能針對(duì)體育自治中不同主體、區(qū)域、制度等作出事無(wú)巨細(xì)的規(guī)定,設(shè)定相應(yīng)的配套立法對(duì)“立法白條”、“司法真空”等問(wèn)題進(jìn)行消解具有必要性。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展,配套立法已經(jīng)成為我國(guó)體育法制的基本特色,對(duì)體育法律的實(shí)施發(fā)揮重要保障作用[9],但同時(shí)應(yīng)意識(shí)到配套立法存在多種亟待解決的問(wèn)題,如地方配套立法時(shí)間滯后;配套立法內(nèi)容簡(jiǎn)單重復(fù)上位法規(guī)定,甚至與上位法形成抵觸;在《體育法》未修訂的前提下,配套立法隨意多次修改等。雖然很多問(wèn)題是配套立法制度的通病,但原《體育法》等上位法的僵化落后也是形成惡性循環(huán)的重要原因。

1.3.2 國(guó)家壟斷制度規(guī)則。在全能型體育政府的制度框架下,體育行政部門(mén)雖與體育自治組織名為平等關(guān)系,但政府實(shí)質(zhì)壟斷制定、選用規(guī)則的權(quán)力,體育組織只能被動(dòng)適用規(guī)則,使政府與體育組織之間的合作受阻,體育組織就此缺乏發(fā)展機(jī)遇及主張權(quán)利救濟(jì)的必要渠道。此外,政府在與社會(huì)組織的互動(dòng)中“既當(dāng)裁判員,又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”,缺乏確保權(quán)責(zé)一致的制度設(shè)計(jì),使法律規(guī)定的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。

1.3.3 體育仲裁制度建設(shè)落后。法律上的障礙是仲裁制度缺失的重要原因。原《體育法》第33條規(guī)定:“在競(jìng)技體育活動(dòng)中發(fā)生糾紛,由體育仲裁機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)解、仲裁。仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立辦法和仲裁范圍由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。”由此可見(jiàn),原《體育法》不打算通過(guò)本法詳細(xì)規(guī)定體育仲裁制度,而是將“體育仲裁條例”的設(shè)立工作賦權(quán)于相關(guān)行政部門(mén)實(shí)施,但行政立法的先決條件是具有對(duì)應(yīng)權(quán)限。規(guī)制立法的專(zhuān)門(mén)法律《立法法》第8條指出:“下列事項(xiàng)只能制定法律……(十)訴訟和仲裁制度”,國(guó)務(wù)院等行政部門(mén)并不具有制定法律的權(quán)限,致使該授權(quán)性條款的實(shí)施受到限制。有學(xué)者指出,隨著政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)型,行政干預(yù)化解體育糾紛的功能逐漸弱化,更多體育糾紛將通過(guò)社會(huì)手段解決[10],為及時(shí)有效提升體育現(xiàn)代化治理效能,保障各類(lèi)體育主體的合法權(quán)益,體育仲裁制度的建立具有迫切性與必要性。

1.3.4 司法干預(yù)條件不明確。體育自治固然具備眾多優(yōu)點(diǎn),但需要在法治框架下確保運(yùn)作,缺乏約束的自治可能引發(fā)權(quán)力擴(kuò)張并誘發(fā)各種體育腐敗問(wèn)題,如2015年國(guó)際足聯(lián)貪腐事件被歸咎于國(guó)際足聯(lián)在世界足球界具有的“絕對(duì)治理權(quán)力”[11]。經(jīng)典法學(xué)理論指出,對(duì)體育組織內(nèi)部糾紛的處理是基于組織成員合意而享有的“特別權(quán)力關(guān)系”,基于尊重行業(yè)自治的原則,國(guó)家缺乏主動(dòng)發(fā)動(dòng)審查的權(quán)限。但隨著現(xiàn)代體育組織紛紛建立,行政權(quán)對(duì)體育領(lǐng)域的限制日漸放松,需要一種“后繼的社會(huì)權(quán)力”來(lái)規(guī)范嚴(yán)重侵犯行業(yè)秩序的行為,多國(guó)在法律實(shí)踐中將這種權(quán)力表現(xiàn)為訴訟權(quán),即通過(guò)設(shè)計(jì)司法審查制度對(duì)特別權(quán)力進(jìn)行干預(yù)。但我國(guó)原《體育法》對(duì)司法干預(yù)的發(fā)動(dòng)條件、時(shí)點(diǎn)等未作明確規(guī)定,以致難以對(duì)體育越權(quán)、體育腐敗等問(wèn)題進(jìn)行有效監(jiān)管。此外,雖然刑法需要固守保障法的定位,不宜被貿(mào)然動(dòng)用,但因?yàn)樾塘P在打擊震懾犯罪、形塑社會(huì)意識(shí)等方面具有重要作用,《體育法》的構(gòu)造應(yīng)當(dāng)遵循與刑罰相銜接的原則。

1.4 體育組織管理制度落后

體育自治組織內(nèi)部管理不善是原《體育法》時(shí)代存在的重要問(wèn)題,可以從管理、監(jiān)督、決策、救濟(jì)等方面說(shuō)明。在管理的方面,體育自治組織的負(fù)責(zé)人多為現(xiàn)任或前任公職人員,具有根深蒂固的行政思維及行政管理慣性,對(duì)體育自治組織進(jìn)行去行政化改制存在難度。現(xiàn)有體制中,領(lǐng)導(dǎo)集體的選任機(jī)制不夠健全,組織結(jié)構(gòu)及人員安排、具體職責(zé)分工有待明晰。在監(jiān)督的方面,內(nèi)部民主監(jiān)督機(jī)制不足。部分監(jiān)督機(jī)制設(shè)置不科學(xué)、不合理,應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督職責(zé)的成員,特別是身處一線的運(yùn)動(dòng)員、教練員、裁判員等雖然具備豐富的體育從業(yè)經(jīng)驗(yàn),但因?yàn)楦鞣N原因難以行使監(jiān)督權(quán),或監(jiān)督權(quán)不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用,致使內(nèi)部監(jiān)督制度流于形式。在決策的方面,負(fù)責(zé)人可能壟斷決策權(quán)力并自行做出決定,欠缺必要的論證、聽(tīng)證與公示程序,導(dǎo)致決策依據(jù)不全面、決策內(nèi)容與政策產(chǎn)生銜接沖突、決策流程不公開(kāi)透明等。不完善的決策會(huì)引發(fā)違法風(fēng)險(xiǎn)及造成非必要的人財(cái)物投入、資源消耗、社會(huì)名譽(yù)損失,并轉(zhuǎn)嫁給所有組織成員承擔(dān)。在救濟(jì)的方面,因?yàn)槿狈w育仲裁制度的審查約束,體育自治組織享有的紀(jì)律處罰權(quán)會(huì)被放大甚至濫用,對(duì)組織成員的合法權(quán)益造成侵害并阻斷其救濟(jì)渠道。即便存在救濟(jì)措施,因其由集體意志指導(dǎo)形成,可能具有偏向性的立場(chǎng)并帶來(lái)一系列問(wèn)題,如對(duì)作為弱勢(shì)群體的個(gè)體成員保護(hù)不利、與現(xiàn)代化外部救濟(jì)機(jī)制的對(duì)接不暢、缺少公開(kāi)監(jiān)督程序保障實(shí)施等?？傊?在無(wú)約束的狀況下,難以期待體育自治組織的內(nèi)部管理制度取得令人滿(mǎn)意的實(shí)效。

2 新《體育法》對(duì)體育自治的完善

經(jīng)過(guò)上文論證,我們得以察知原《體育法》在體育自治領(lǐng)域存在諸多結(jié)構(gòu)性失能的問(wèn)題。這些問(wèn)題深刻指向《體育法》的價(jià)值核心,僅憑在原法基礎(chǔ)上進(jìn)行“小修小補(bǔ)”不足以取得理想效果,由此引出系統(tǒng)性修法的必要性。新《體育法》基于顛覆式的立法思維,以我國(guó)體育法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ),通過(guò)吸取歷年體育改革的有益成果,總體建構(gòu)了具有中國(guó)現(xiàn)代特色的體育法治制度框架。在體例上,新《體育法》共設(shè)12章、122條,較原法增加4章、68條,現(xiàn)有章節(jié)與條文數(shù)目在世界體育立法中位居前列。在內(nèi)容上,新《體育法》對(duì)原有條文進(jìn)行重新編排并引進(jìn)大量?jī)?nèi)容,沒(méi)有一個(gè)條文完整承襲自原《體育法》,稱(chēng)之為一部新法也不為過(guò)。為探究新《體育法》對(duì)體育自治的完善內(nèi)容,本節(jié)將其與體育自治相關(guān)的條文作出重點(diǎn)解讀。

2.1 構(gòu)建以權(quán)利為本位的體育自治體系

法律總則是一部法律的綱領(lǐng)性表述,具有統(tǒng)攝與指導(dǎo)全法的作用。學(xué)界認(rèn)為,新《體育法》的首要?jiǎng)?chuàng)新是開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色的體育權(quán)利體系[12],這一點(diǎn)在“總則”部分得到鮮明體現(xiàn)。如“總則”第5條規(guī)定:“國(guó)家依法保障公民平等參與體育活動(dòng)的權(quán)利”,這是首次將“權(quán)利”提法引進(jìn)我國(guó)體育法律,并以國(guó)家立法的形式賦予公民體育權(quán),宣示我國(guó)體育立法理念已從固有的權(quán)力本位向權(quán)利本位發(fā)生嬗變。權(quán)利本位在體育自治中的概念可以從如下兩方面說(shuō)明:在個(gè)人的層面,體育權(quán)利具有廣義內(nèi)涵,既包括個(gè)人享有直接參與體育活動(dòng)的權(quán)利,也包括個(gè)人享有自由建立、參加體育自治組織及確保國(guó)家采取有效措施支持體育組織發(fā)展的權(quán)利。在后者,公民有權(quán)要求國(guó)家完善體育自治立法,并保障其在遭受行政權(quán)力不當(dāng)侵害時(shí)能夠提起國(guó)家救濟(jì),國(guó)家則應(yīng)對(duì)公民的請(qǐng)求給予尊重與回應(yīng)。在公權(quán)力的層面,政府體育部門(mén)逐漸由強(qiáng)勢(shì)管理型政府向服務(wù)型政府發(fā)生轉(zhuǎn)型?；跈?quán)利本位的自治思維要求,政府職能需要因此發(fā)生轉(zhuǎn)變:政府在體育事業(yè)中主要起到宏觀指導(dǎo)的作用,不再以行政力量干預(yù)具體事務(wù),而是通過(guò)頒布體育法規(guī)、市場(chǎng)規(guī)范等維護(hù)體育秩序,規(guī)范引領(lǐng)體育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,成為公共服務(wù)的提供者及體育公平正義的守護(hù)者。與之相對(duì),通過(guò)行政立法對(duì)體育組織進(jìn)行變相控制的傳統(tǒng)思維應(yīng)當(dāng)遭到摒棄。從權(quán)利義務(wù)的視角,體育自治權(quán)利的行使是目的,政府的行政義務(wù)是手段,法律設(shè)定行政義務(wù)的目的在于確保體育自治權(quán)利的有序?qū)崿F(xiàn)。體育自治組織作為體育活動(dòng)的權(quán)利主體,行使權(quán)利時(shí)只能受到明文規(guī)定的法律法規(guī)限制。在相關(guān)法律法規(guī)未作出禁止性規(guī)定的情形下,應(yīng)當(dāng)推定體育自治者具有自由選擇適法行為的權(quán)利。

2.2 由“體育組織”專(zhuān)章設(shè)定自治規(guī)則

在原法第五章“體育社會(huì)團(tuán)體”的基礎(chǔ)上,新《體育法》設(shè)立第六章“體育組織”進(jìn)行專(zhuān)章規(guī)范。從“體育社會(huì)團(tuán)體”到“體育組織”的更名折射出體育自治思維的轉(zhuǎn)變歷程。體育社會(huì)團(tuán)體具有明晰的法律定義,如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》指出:“本條例所稱(chēng)社會(huì)團(tuán)體,是……按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織”,又如《民法典》第90條:“非營(yíng)利目的設(shè)立的社會(huì)團(tuán)體,經(jīng)依法登記成立,取得社會(huì)團(tuán)體法人資格?！苯陙?lái),隨著我國(guó)社會(huì)體育的普及化發(fā)展,學(xué)校、企事業(yè)單位組建的內(nèi)部體育組織及各種民間體育組織大量涌現(xiàn),這些組織不要求“依法登記成立”,也就不能適用針對(duì)體育社會(huì)團(tuán)體的相關(guān)規(guī)定。但從國(guó)家政策導(dǎo)向及社會(huì)發(fā)展需求的層面以觀,民間體育組織的發(fā)展可以為體育制度轉(zhuǎn)型提供良好的微觀社會(huì)基礎(chǔ),是體育社會(huì)化、自治化發(fā)展的必要步驟[13],具有使用《體育法》保障的現(xiàn)實(shí)意義。再則,對(duì)體育自治主體的認(rèn)定應(yīng)采實(shí)質(zhì)觀點(diǎn),縱觀現(xiàn)有體育自治理論,多是從自治主體享有的地位及管理權(quán)能方面進(jìn)行認(rèn)定,如認(rèn)為其“行政獨(dú)立并具有自我管理權(quán)力”[14],進(jìn)而提出體育自治組織的基本特征為自律性與自治性。運(yùn)作良好、機(jī)制民主、管理成熟的民間體育組織當(dāng)然可以符合上述特征要求,不應(yīng)被排斥在法律承認(rèn)的適格主體之外。因此,將“體育社會(huì)團(tuán)體”改稱(chēng)為涵蓋范圍更廣的“體育組織”是值得贊賞的立法進(jìn)步。

在條文內(nèi)容的方面,“體育組織”章建構(gòu)了具體的自治規(guī)則,如將國(guó)家對(duì)體育組織開(kāi)展體育活動(dòng)的態(tài)度確定為鼓勵(lì)、支持(第61條);規(guī)定重要的社會(huì)體育組織,如中華全國(guó)體育總會(huì)、奧林匹克委員會(huì)、全國(guó)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的概念、任務(wù)及職責(zé)(第62-65條);單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)與會(huì)員的關(guān)系、監(jiān)管及內(nèi)部治理機(jī)制等(第65-67條)。其中第67條“單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)接受體育行政部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)管”與總則遙相呼應(yīng),強(qiáng)調(diào)政府對(duì)體育自治組織主要表現(xiàn)為消極引導(dǎo)的作用,不對(duì)其施加過(guò)多干預(yù),但也不是全然放任其自由發(fā)展。一旦體育自治逾越法律法規(guī)的紅線,造成危害社會(huì)的結(jié)果,政府當(dāng)即依法獲得對(duì)體育自治組織的監(jiān)督管理權(quán)?？傊?體育行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格恪守指導(dǎo)及監(jiān)管的發(fā)動(dòng)時(shí)點(diǎn)與邊界,這在政社分離的現(xiàn)代制度背景下意義重大。

2.3 新增體育仲裁糾紛解決機(jī)制

新《體育法》第九章為“體育仲裁”,是我國(guó)首次以法律形式建立獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)的體育仲裁制度體系。體育仲裁制度的設(shè)立基于以下原因:第一,體育組織解決糾紛缺乏中立性。在體育仲裁制度出現(xiàn)之前,體育糾紛主要由體育組織調(diào)解解決,如我國(guó)足協(xié)、籃協(xié)等單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)均設(shè)有專(zhuān)屬的仲裁委員會(huì)。但基于各種原因,我國(guó)多數(shù)體育組織難以處于完全中立的定位,甚至?xí)ㄟ^(guò)頒布強(qiáng)制規(guī)定鞏固單方權(quán)力。如根據(jù)《中國(guó)足球協(xié)會(huì)章程》第62條規(guī)定,組織成員的業(yè)內(nèi)爭(zhēng)議只能向足協(xié)內(nèi)設(shè)的仲裁委員會(huì)提出申訴。在缺乏有效監(jiān)督機(jī)制的情況下,弱勢(shì)方成員的權(quán)益難以得到保障。第二,司法解決糾紛缺乏時(shí)效性。通過(guò)向法院提起訴訟可以解決前述中立性的問(wèn)題,并可借助法院執(zhí)行獲得司法保障,但體育從業(yè)者的運(yùn)動(dòng)生涯短暫,司法訴訟曠日累時(shí),為贏得官司而浪費(fèi)運(yùn)動(dòng)黃金期并不可取。相關(guān)體育產(chǎn)業(yè)同樣具備時(shí)效性,一旦錯(cuò)過(guò)廣告贊助、賽事轉(zhuǎn)播的最佳時(shí)期,運(yùn)動(dòng)員的商業(yè)價(jià)值將產(chǎn)生較大幅度的貶值[15]。第三,通過(guò)CAS解決糾紛也存在弊端。國(guó)際體育仲裁法院(CAS)的存在實(shí)益在于,如果某國(guó)運(yùn)動(dòng)員在國(guó)內(nèi)缺乏合理維權(quán)渠道,可以直接向CAS提起上訴,得到的仲裁結(jié)果具備國(guó)際效力。但我國(guó)許多體育案件屬于“關(guān)起門(mén)的私事”,沒(méi)必要將國(guó)內(nèi)體育糾紛國(guó)際化,在影響國(guó)家名譽(yù)及訴訟解決效率的同時(shí)橫生更多的結(jié)果爭(zhēng)議。此外,CAS的仲裁結(jié)果并不見(jiàn)得公正準(zhǔn)確。雖然體育無(wú)關(guān)政治的理念深入人心,但隨著“俄烏沖突”等地緣沖突的爆發(fā),以歐美籍為主體的仲裁員群體不可避免地產(chǎn)生政治偏向。如2022年7月,CAS基于政治安全的非體育原因宣布駁回俄羅斯足球隊(duì)對(duì)于世界比賽禁令的上訴,恐怕與其設(shè)立初衷有所違誤。

就此,構(gòu)造中國(guó)特色體育仲裁制度是《體育法》修訂的重要任務(wù)。“體育仲裁”章共設(shè)10條,分別規(guī)定國(guó)家保障建立體育仲裁制度、體育仲裁具備獨(dú)立性(第91條);體育仲裁的受理范圍、體育仲裁委員會(huì)及仲裁庭的組織形式(第92-94條);鼓勵(lì)體育組織建立內(nèi)部糾紛解決機(jī)制及法院對(duì)仲裁爭(zhēng)議的審查程序(第95-98條)等。第95-96條顯示了立法提倡體育組織內(nèi)部解紛機(jī)制前置的鮮明導(dǎo)向,即原則上先由體育組織解決糾紛,唯當(dāng)內(nèi)部解紛機(jī)制失靈或當(dāng)事人不服結(jié)果時(shí)才可以申請(qǐng)?bào)w育仲裁,是立法尊重體育自治的明確體現(xiàn)。此外,與CAS只能對(duì)體育仲裁進(jìn)行程序?qū)彶椴煌?第98條規(guī)定我國(guó)法院可以對(duì)體育仲裁的適用法律、證據(jù)效力、仲裁員行為公正性等內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,并對(duì)認(rèn)定違背社會(huì)公共利益的裁決享有特別撤銷(xiāo)權(quán),使法院得以充分發(fā)揮確保裁判公正及弘揚(yáng)正向價(jià)值觀的作用。這是我國(guó)體育仲裁制度相對(duì)于CAS的鮮明優(yōu)勢(shì)。

2.4 完善行政權(quán)力監(jiān)管體系

如前文所述,體育自治的作用應(yīng)當(dāng)?shù)玫睫q證看待。誠(chéng)然,體育自治對(duì)現(xiàn)代體育事業(yè)貢獻(xiàn)巨大,支持發(fā)展的總體思路不能被改變,但其可能引發(fā)的體育組織濫權(quán)、腐敗、瀆職等問(wèn)題亦不容忽視。為確保體育自治始終在良性軌道上運(yùn)行,并不斷自我完善、自我創(chuàng)新,形成因應(yīng)時(shí)代需求的治理模式,作為體育事業(yè)治理的另一極,行政權(quán)力監(jiān)管體系需要得到有效建構(gòu)。新《體育法》第十章“監(jiān)管體系”為修法新增,規(guī)定縣級(jí)以上政府體育行政部門(mén)及有關(guān)部門(mén)對(duì)體育賽事組織者、體育市場(chǎng)的監(jiān)督管理職責(zé)(第101-103條);高危性體育項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)制度及舉辦要求(第105-106條);體育執(zhí)法機(jī)制(第107條);政府向人大的報(bào)告制度(第108條)等。行政監(jiān)管體系的完善體現(xiàn)在如下兩方面:其一,第101-103條對(duì)政府體育行政執(zhí)法的主體使用廣義概念,既包括狹義的體育行政部門(mén),也包括公安、市場(chǎng)監(jiān)管、應(yīng)急處理等體育領(lǐng)域外的的職責(zé)交叉部門(mén)。通過(guò)明確規(guī)定上述主體在職能范圍內(nèi)進(jìn)行管理,有助于壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任,防止行政部門(mén)對(duì)權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的案件互相推諉,或?yàn)闋?zhēng)奪管轄權(quán)而出現(xiàn)“權(quán)力打架”等現(xiàn)象。鑒于我國(guó)現(xiàn)行體育行政執(zhí)法體制存在諸多問(wèn)題,如體育執(zhí)法人員編制不足、專(zhuān)業(yè)水平低、經(jīng)費(fèi)及設(shè)備缺乏等,通過(guò)立法設(shè)定執(zhí)法權(quán),有助于促進(jìn)現(xiàn)有執(zhí)法部門(mén)的體育執(zhí)法及體育市場(chǎng)管理能力提升,并為后續(xù)配套立法奠定依據(jù)。其二,第105-106條規(guī)定了涉高危性體育項(xiàng)目的監(jiān)管制度。因?yàn)橹T如游泳、滑雪、攀巖等體育項(xiàng)目具備高風(fēng)險(xiǎn)性,不完備的賽事組織將難以保障參與者的人身安全與身體健康,體育組織在上述項(xiàng)目中的自治權(quán)限應(yīng)當(dāng)受到限制。援據(jù)條文規(guī)定,經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目、開(kāi)展相關(guān)賽事應(yīng)當(dāng)符合嚴(yán)格的技術(shù)指標(biāo)要求,并經(jīng)當(dāng)?shù)伢w育行政部門(mén)核發(fā)許可證或作出批準(zhǔn)決定。

3 新《體育法》時(shí)代體育自治的展望

在漫長(zhǎng)的修法歷程中,新《體育法》凝結(jié)了無(wú)數(shù)人的心血努力,在根植于我國(guó)體育法治實(shí)踐的基礎(chǔ)上,有繼承有開(kāi)創(chuàng),可稱(chēng)圓滿(mǎn)完成了時(shí)代賦予體育法人的歷史使命[16]。當(dāng)然,盡善盡美的法律并不存在,新《體育法》背景下的體育自治在與國(guó)際法的銜接、配套立法建設(shè)、組織內(nèi)部管理制度等方面依然存在展望空間。但可以期待的是,隨著社會(huì)進(jìn)程的逐漸深化,體育自治終將不斷完善,為實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)貢獻(xiàn)綿延不絕的源動(dòng)力。

3.1 與國(guó)際有益立法經(jīng)驗(yàn)銜接

構(gòu)建中國(guó)特色體育法律體系固然是修法的核心之義,但“閉門(mén)造車(chē)”的偏狹思維并不可取,事實(shí)上也并不可行。縱觀我國(guó)體育法的發(fā)展歷程,比較法上的研究在其中占據(jù)重要分量:首先,現(xiàn)代體育制度及體育法律均屬“舶來(lái)品”,若想將其學(xué)深悟透,勢(shì)必需要鉆研世界體育法學(xué)的思維方式與實(shí)踐范例。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)體育法學(xué)論文的外文文獻(xiàn)引證率高于社會(huì)科學(xué)論文的平均外文文獻(xiàn)引證率[17],表現(xiàn)我國(guó)體育法學(xué)研究具有鮮明的國(guó)際化傾向。其次,體育法的國(guó)際化發(fā)展是提升我國(guó)司法影響力的重要途徑。體育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略要求我國(guó)擴(kuò)大在國(guó)際體育事務(wù)中的影響力與話語(yǔ)權(quán),《體育法》不但要將國(guó)際體育立法中的有益成分“引進(jìn)來(lái)”,更要主動(dòng)“走出去”,在做好內(nèi)外法律接軌的同時(shí)向世界傳遞中國(guó)立法智慧與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),為世界體育發(fā)展注入中國(guó)動(dòng)能。在與體育自治相關(guān)的領(lǐng)域,新《體育法》明確支持體育組織與國(guó)際接軌并構(gòu)建一系列原則,如在總則中鼓勵(lì)、支持體育組織開(kāi)展對(duì)外體育交往、參與國(guó)際體育運(yùn)動(dòng),并要求其在對(duì)外交往時(shí)維護(hù)國(guó)家尊嚴(yán)、遵守國(guó)際條約等(第14條);在“體育組織”章中鼓勵(lì)體育組織參與國(guó)際規(guī)則制定等(第61條),但稍有不足的是欠缺與國(guó)際條約的銜接條文。如《世界反興奮劑條例》第13.2.3條規(guī)定國(guó)際反興奮劑機(jī)構(gòu)等具有對(duì)興奮劑糾紛仲裁作出特別管轄的權(quán)利,我國(guó)作為《反對(duì)在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑國(guó)際公約》的締約國(guó),應(yīng)當(dāng)在“反興奮劑”章中增補(bǔ)規(guī)定上述體育組織的特別管轄權(quán)[18]。又如在CAS等國(guó)際仲裁組織具備世界性影響力的情況下,“體育仲裁”章不能局限于國(guó)內(nèi)制度的構(gòu)造,需要補(bǔ)充規(guī)定與國(guó)際體育仲裁的銜接條文,如確定國(guó)內(nèi)體育仲裁與CAS之間的管轄范圍、效力位階、認(rèn)可條件等,在實(shí)現(xiàn)“國(guó)內(nèi)糾紛國(guó)內(nèi)解決”的同時(shí),使仲裁結(jié)果得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可及尊重。

3.2 推進(jìn)體育自治配套制度建設(shè)

作為我國(guó)體育領(lǐng)域的基本法律,《體育法》需要顧及方方面面的內(nèi)容,并且不能使用過(guò)于局限或抽象的提法,以免保護(hù)范圍過(guò)于狹窄或不當(dāng)侵犯?jìng)€(gè)人自由,具體的程序及實(shí)體規(guī)范有待配套立法進(jìn)行規(guī)定。為使新《體育法》起到充分促進(jìn)體育自治的作用,立法、匯法、釋法等工作需要協(xié)同并進(jìn),共同形塑完整的涉體育自治配套制度體系,具體設(shè)置如下:第一,推進(jìn)涉體育自治的配套立法。新《體育法》在多項(xiàng)條文中使用了留白的立法技術(shù),有待體育行政部門(mén)制定補(bǔ)充辦法或細(xì)則,并對(duì)現(xiàn)有的規(guī)章條例進(jìn)行立改廢釋工作。按照我國(guó)體育政策法規(guī)規(guī)劃要求,國(guó)家體育總局已于2022年12月接續(xù)發(fā)布《體育賽事活動(dòng)管理辦法》及《體育仲裁規(guī)則》,尚有《體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《職業(yè)體育條例》《體育俱樂(lè)部條例》等多部與體育自治相關(guān)的立法需要出臺(tái)。第二,推進(jìn)涉體育自治的法規(guī)、案例匯編。在法律層面,編制現(xiàn)行有效的體育自治法規(guī)匯編并公開(kāi)出版。在實(shí)踐層面,匯集整理涉體育自治的行政許可、行政處罰、行政復(fù)議、行政訴訟等典型案例與裁判方法,利用智慧司法技術(shù)建成體育行政執(zhí)法案例庫(kù)。權(quán)威、準(zhǔn)確的案例匯編可以為日后評(píng)判類(lèi)似案件時(shí)提供裁判規(guī)則,增強(qiáng)法律適用的統(tǒng)一性。第三,推進(jìn)涉體育自治的解釋宣傳。法律釋義對(duì)體育組織正確適用法律、理解法律術(shù)語(yǔ)具有重要作用,國(guó)家體育行政部門(mén)應(yīng)與全國(guó)人大法工委、社建委及法學(xué)高等院校共同協(xié)作,完成《體育法釋義》的編寫(xiě)工作,并委托、指導(dǎo)相關(guān)機(jī)構(gòu)編纂年度《中國(guó)體育法治發(fā)展報(bào)告》,專(zhuān)章介紹體育自治在當(dāng)年的實(shí)施、發(fā)展及法治保障狀況。在宣傳方面,加強(qiáng)普法宣傳教育活動(dòng)、建立普法媒體公眾號(hào),為地方體育部門(mén)、體育組織及體育愛(ài)好者定期開(kāi)展《體育法》、體育自治的宣講及專(zhuān)題培訓(xùn)活動(dòng)。

3.3 規(guī)范體育組織內(nèi)部管理制度

新《體育法》“體育組織”章指出:“單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)……健全內(nèi)部治理機(jī)制,制定行業(yè)規(guī)則,加強(qiáng)行業(yè)自律?！睘榱⒎ㄒ?guī)范體育組織內(nèi)部管理制度的表述,有助于改變單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)作為管理型單位的刻板印象。但考慮到我國(guó)體育組織內(nèi)部問(wèn)題長(zhǎng)期存在,僅通過(guò)原則性宣稱(chēng)的方式可能實(shí)效有限,需要從體例與制度兩方面作出細(xì)致的補(bǔ)充規(guī)定。在體例上:第一,“單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)”的唯一主體設(shè)置不符合現(xiàn)時(shí)發(fā)展需求,應(yīng)將其放寬為所有符合條件的體育自治組織。第二,為彰顯設(shè)立體育組織管理制度的重要性,可將其主要內(nèi)容編入《體育法》的“體育組織”章,或是出臺(tái)《體育社團(tuán)法》等法律進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定。在后者,通過(guò)以現(xiàn)行《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》為基礎(chǔ),融入新《體育法》保障體育自治的相關(guān)精神,對(duì)體育組織的法律地位、組織形式、民主決策及制衡程序、成員權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定,建立行之有效的內(nèi)部監(jiān)督及爭(zhēng)議解決機(jī)制、與外部救濟(jì)程序的銜接機(jī)制等。在制度上:第一,建立運(yùn)動(dòng)員工會(huì)制度。體育發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示,運(yùn)動(dòng)員工會(huì)可以保證運(yùn)動(dòng)員與俱樂(lè)部之間形成和諧的勞資關(guān)系,并為處于弱勢(shì)地位的運(yùn)動(dòng)員提供有效的利益維護(hù)途徑[19]。但在我國(guó),運(yùn)動(dòng)員工會(huì)多數(shù)異化為企業(yè)附屬的福利組織,人事關(guān)系及經(jīng)費(fèi)來(lái)源均由俱樂(lè)部或其背后的企業(yè)承擔(dān),工會(huì)的維權(quán)功能受到實(shí)質(zhì)限制。隨著經(jīng)營(yíng)者話語(yǔ)權(quán)不斷膨脹,勞資雙方的不平等地位將進(jìn)一步擴(kuò)大,使運(yùn)動(dòng)員陷入愈發(fā)不利的境地。就此,建構(gòu)獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)員工會(huì)是實(shí)現(xiàn)體育自治的重要要求。第二,建立司法干預(yù)的發(fā)動(dòng)審查制度。新《體育法》“法律責(zé)任”章規(guī)定了違反本法的法律責(zé)任與民事責(zé)任、治安管理處罰及刑事責(zé)任的銜接,但并未體現(xiàn)體育自治優(yōu)先的原則。基于權(quán)利本位要求,外部法律的發(fā)動(dòng)時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在窮盡體育自治的處罰手段之后。如果某些行為使用體育自治的內(nèi)控機(jī)制即足以解決,或取得的效果更好,自然不需要援用他法。援據(jù)通說(shuō),在技術(shù)性事項(xiàng)糾紛、存在內(nèi)部仲裁協(xié)議及用盡內(nèi)部救濟(jì)措施之前,司法審查的發(fā)動(dòng)應(yīng)當(dāng)受到限制[20]。在經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)論證后,可以將符合條件的情形增補(bǔ)入《體育法》中,成為啟動(dòng)司法程序的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然,體育自治不能為放縱犯罪披上合法的外衣,如果不符合上述情形,司法機(jī)關(guān)需要基于職責(zé)積極主動(dòng)介入。在嚴(yán)重刑事案件的場(chǎng)合,司法機(jī)關(guān)尤其需要注重介入的及時(shí)性,以免證據(jù)佚失、嫌疑人逃逸或釀成嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件。

4 結(jié) 語(yǔ)

完善的體育自治是體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的必經(jīng)之路。《體育法》的修訂提供了非常好的契機(jī),使我們得以系統(tǒng)性檢視我國(guó)體育自治存在的問(wèn)題并展望解決方案。當(dāng)然,體育自治的追求標(biāo)準(zhǔn)不在于是否貼近西方主流立法形態(tài),而應(yīng)是從我國(guó)視角出發(fā),探索建構(gòu)契合中國(guó)國(guó)情及現(xiàn)代體育事業(yè)發(fā)展需要的特色制度。相信在政社各界,特別是體育界及法學(xué)界的共同努力下,這一宏偉夙愿終將早日實(shí)現(xiàn)。