群團(tuán)組織政治引領(lǐng)的制度形態(tài)及其差異性研究
——基于共青團(tuán)與工會的比較分析

劉 佳

以群團(tuán)組織為中介實現(xiàn)政黨與群眾的有機(jī)連接和雙向互動，是馬克思主義政黨建黨學(xué)說的重要原理，也是中國共產(chǎn)黨開展群眾工作的一大優(yōu)勢。一百多年來，中國共產(chǎn)黨根據(jù)時代發(fā)展特征和群眾多樣化的現(xiàn)實需求，持續(xù)發(fā)展群團(tuán)組織的政治功能和服務(wù)功能，使列寧意義上的“傳動裝置”獲得了中國式的組織特征、運(yùn)行邏輯和價值根基，并且以制度化的形式確定下來。群團(tuán)組織理論研究難以繞過“制度性”問題，隨著群團(tuán)組織的發(fā)展，“發(fā)展環(huán)境、改革需求以及制度供給之間的矛盾也在逐步轉(zhuǎn)化，一些消極面愈加明顯”[1]。此時，應(yīng)當(dāng)通過加速制度變革來適應(yīng)外部環(huán)境的變化，抵消負(fù)面因素的侵蝕，增強(qiáng)組織發(fā)展后勁和動能。制度形態(tài)變遷是政治組織發(fā)展的關(guān)鍵一步，決定著政治組織的活力、存續(xù)和未來走向。

2015 年中央黨的群團(tuán)工作會議以來，學(xué)界分別從歷史邏輯、治理實踐、微觀個案等三個方面對群團(tuán)組織的制度形態(tài)進(jìn)行了深入研究，對群團(tuán)組織政治引領(lǐng)的制度要素、類型特點(diǎn)、制度效能等進(jìn)行了深入探討。檢視既有研究成果，由于政治引領(lǐng)是群團(tuán)組織的基礎(chǔ)性、普遍性的功能形態(tài)，對群團(tuán)組織的政治引領(lǐng)制度的研究存在一種取向，即認(rèn)為政治引領(lǐng)的制度形態(tài)在不同群團(tuán)組織中的呈現(xiàn)形式總體來說大同小異，運(yùn)行過程及其內(nèi)在邏輯區(qū)分度不大，甚至?xí)⒛骋蝗簣F(tuán)組織在政治引領(lǐng)上的制度邏輯“嵌套”在其他類型的群體組織上。這種研究取向忽視了不同群團(tuán)組織之間的差異性特點(diǎn)，無法從制度運(yùn)行的維度全面、系統(tǒng)揭示群團(tuán)組織實現(xiàn)政治引領(lǐng)功能的基本規(guī)律。有鑒于此，本文運(yùn)用比較分析方法，將共青團(tuán)與工會作為比較分析的兩個對象，比較兩者在制度建構(gòu)維度上的普遍性特征與差異化特點(diǎn)，進(jìn)而闡釋在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中群團(tuán)組織制度形態(tài)建構(gòu)的政治邏輯。

一、概念界定與分析框架

清晰的概念界定是理論研究的基本前提。本文首先對群團(tuán)組織制度形態(tài)的理論內(nèi)涵及其制度性要素作出理論界定，提出將團(tuán)內(nèi)規(guī)章和工會法規(guī)作為比較分析對象的基本依據(jù)，搭建基于“共性維度—差異性特點(diǎn)”的比較分析框架。

（一）基本概念：群團(tuán)組織制度形態(tài)

制度是政治發(fā)展和政治實踐中相對穩(wěn)定的要素，是維護(hù)社會秩序、調(diào)節(jié)利益關(guān)系、規(guī)范主體行為的約束條件。亨廷頓認(rèn)為，“制度就是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”，任何一個政治共同體的發(fā)展均以實現(xiàn)高度制度化、組織化為指向，“一個具有高度制度化的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)和程序的社會，能更好地闡明和實現(xiàn)其公共利益”[2]。吉登斯認(rèn)為，制度是社會結(jié)構(gòu)的實踐形態(tài)，他把社會總體再生產(chǎn)中包含的最根深蒂固的結(jié)構(gòu)性特征稱為結(jié)構(gòu)性原則，“至于在這些總體中時空延伸程度最大的那些實踐活動，則可稱為制度”[3]。在本文中，制度形態(tài)主要是指關(guān)于不同類型制度要素之間關(guān)系的結(jié)構(gòu)化形式及其總體樣態(tài)。

以工人階級國家和先鋒隊政黨為主體的兩大政治結(jié)構(gòu)是群團(tuán)組織發(fā)展的制度環(huán)境，由此形成“群團(tuán)組織—先鋒隊政黨”、“群團(tuán)組織—工人階級國家”兩類關(guān)系。從廣義上看，對上述兩大政治結(jié)構(gòu)的權(quán)力安排以及對上述兩大政治關(guān)系的規(guī)范性認(rèn)定，就是群團(tuán)組織的制度形態(tài)。鑒于群團(tuán)組織與國家經(jīng)濟(jì)制度、社會生活制度、意識形態(tài)制度有著千絲萬縷的聯(lián)系，本文從狹義上將群團(tuán)組織制度形態(tài)界定為馬克思主義先鋒隊政黨群眾組織的政治制度形式，“政治性是群團(tuán)組織的靈魂，是第一位的”[4]，“主要體現(xiàn)在工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織要承擔(dān)起引導(dǎo)群眾聽黨話、跟黨走的政治任務(wù)，為夯實黨執(zhí)政的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)作出貢獻(xiàn)上”[5]。政治功能是群團(tuán)組織的核心功能，政治引領(lǐng)制度是群團(tuán)組織制度形態(tài)的核心制度要素，其他具體制度要素都是緊緊圍繞政治引領(lǐng)這個中軸功能而展開的。

（二）研究對象：團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)

本文以團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)為研究對象。中國工會是職工群眾性社會團(tuán)體。在市場體制和勞動契約制度下，職工是獲得正式勞動合同關(guān)系的社會成員，但其群體差異比較大。工會位于先鋒隊政黨組織的外部，是“靠近黨的工人組織”[6]。共青團(tuán)則不同，“共青團(tuán)位于中國共產(chǎn)黨權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，甚至可以視為政黨組織體系的組成部分之一”[7]，即列寧所說的“革命家組織”[8]。按照團(tuán)章的表述，中國共青團(tuán)是中國共產(chǎn)黨的助手和后備軍。

借用“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，共青團(tuán)制度形態(tài)可用“團(tuán)內(nèi)規(guī)章”來描述，即團(tuán)的中央組織以及團(tuán)中央各直屬部門、地方團(tuán)委制定的規(guī)范團(tuán)的工作、活動和團(tuán)員行為的規(guī)章制度的總稱。工會制度形態(tài)可用“工會法規(guī)”來界定，它由工會法律體系和規(guī)章制度體系構(gòu)成，《中華人民共和國工會法》和《中國工會章程》是工會法規(guī)的兩大主體。團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)均為群團(tuán)組織歷史發(fā)展的產(chǎn)物，是調(diào)整群團(tuán)組織內(nèi)外部結(jié)構(gòu)關(guān)系的法理依據(jù)，均體現(xiàn)人民民主的基本精神。

（三）本文的分析框架

本文探索建立共青團(tuán)、工會制度形態(tài)建構(gòu)的比較分析框架。首先，聚焦團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)在結(jié)構(gòu)形態(tài)上的外部形式，比較兩者的結(jié)構(gòu)特征及差異性。道格拉斯認(rèn)為，制度結(jié)構(gòu)是對組織功能進(jìn)行類型化配置的重要方式[9]。團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)在結(jié)構(gòu)形態(tài)上的差異性，主要是由兩者在社會政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的位置及其角色功能異質(zhì)性造成的。其次，在制度形態(tài)結(jié)構(gòu)特征差異性基礎(chǔ)上，將兩者置于中國特色社會主義制度體系框架內(nèi)，從宏觀制度視角提取兩者制度形態(tài)建構(gòu)的共性特征。再次，立足工會與共青團(tuán)制度建構(gòu)實踐，提出共青團(tuán)制度建構(gòu)法制化轉(zhuǎn)型的必要性與可能性。

二、制度結(jié)構(gòu)及其異同

群團(tuán)組織的政治引領(lǐng)制度由內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)兩方面構(gòu)成，內(nèi)部結(jié)構(gòu)是指群團(tuán)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系的制度安排，即群團(tuán)組織調(diào)節(jié)組織與成員、上級與下級、地方與中央、權(quán)利與義務(wù)、民主與集中關(guān)系的規(guī)范、原則和行動標(biāo)準(zhǔn)；外部結(jié)構(gòu)則是從總體性國家的宏觀維度來框定群團(tuán)組織與政黨、政府、市場、公民之間的權(quán)利—義務(wù)關(guān)系。

（一）內(nèi)部結(jié)構(gòu)的趨同化

無產(chǎn)階級政治組織強(qiáng)調(diào)組織的嚴(yán)密性和紀(jì)律性，承認(rèn)政治權(quán)威對于組織發(fā)展和集體行動的關(guān)鍵作用。章程是確保無產(chǎn)階級政治組織階級性、先進(jìn)性、紀(jì)律性、嚴(yán)密性的根本保障，是避免組織發(fā)生渙散和陷入無政府主義的制度安排。列寧指出：“黨的聯(lián)系一定要以正式的……章程為基礎(chǔ)，也只有嚴(yán)格遵守這個章程，才能保證我們擺脫小組的剛愎自用，擺脫小組的任意胡鬧，擺脫美其名為戰(zhàn)斗思想的自由‘過程’的小組爭吵?！盵10]在中國共產(chǎn)黨制度體系內(nèi)，形成了以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系、層級體系、效力體系，“黨章的性質(zhì)、內(nèi)容和產(chǎn)生程序決定了黨章在黨內(nèi)生活中具有非常重要的地位及作用，決定了其在黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)中的核心和基礎(chǔ)地位”[11]。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的生成邏輯深刻影響了共青團(tuán)、工會章程的建設(shè)邏輯。

團(tuán)內(nèi)規(guī)章和工會法規(guī)在變遷動因、制定程序、文本形式、效力配置等方面與黨章高度相似。第一，在變遷動因方面，中國社會歷史情境的轉(zhuǎn)換與社會主要矛盾的變化是推動團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)變遷的根本動力。中國共產(chǎn)黨在不同歷史階段對時代主題和歷史任務(wù)的回應(yīng)，特別是1949 年以后中國共產(chǎn)黨對社會主義國家建設(shè)方略的調(diào)整，是團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)變遷的直接原因。第二，在制定程序方面，團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)的制定和修改均由相應(yīng)組織的全國代表大會審定，但在制定與修改的原則確定、具體內(nèi)容和行文方式上，則在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。第三，在文本結(jié)構(gòu)方面，團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)均體現(xiàn)為“總則+章程”的文本形式?！翱倓t”是對兩者性質(zhì)、地位、功能、使命的一般規(guī)定；“章程”詳細(xì)規(guī)定了組織成員、組織框架與制度、干部隊伍、組織紀(jì)律、組織符號與經(jīng)費(fèi)等內(nèi)容，為組織成員個體行動和組織運(yùn)行發(fā)展提供基本依據(jù)。其中，團(tuán)章還規(guī)定了共青團(tuán)與少先隊的關(guān)系，這與黨章規(guī)定的共產(chǎn)黨與共青團(tuán)的關(guān)系共同形成了馬克思主義政治組織的“代際結(jié)構(gòu)”，這一點(diǎn)是工會章程不具備的。第四，在地位與效力方面，章程在團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)中處于核心地位、具有權(quán)威效力，共青團(tuán)與工會的職能展開以及后續(xù)制度生產(chǎn)，均以章程為依據(jù)。

（二）外部結(jié)構(gòu)的差異性

在總體性國家中，群團(tuán)組織不可避免地與不同政治主體和市場主體打交道，其中既有建立在共同利益基礎(chǔ)上的共贏合作，也有緣于利益沖突和權(quán)責(zé)矛盾而導(dǎo)致的競爭博弈。群團(tuán)組織與不同主體之間的互動交往及其具體效果決定了政治引領(lǐng)功能的實現(xiàn)程度，因此有必要對群團(tuán)組織與其他主體的權(quán)責(zé)邊界和行動領(lǐng)域作出具體的制度規(guī)范。群團(tuán)組織政治引領(lǐng)制度的外部結(jié)構(gòu)深嵌于國家制度體系中，是現(xiàn)代國家建構(gòu)和民主政治發(fā)展的必然結(jié)果。盡管團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)均位于國家制度體系中，但兩者嵌入國家制度體系的邏輯是不同的，由此塑造出兩者外部結(jié)構(gòu)的差異性。

政策嵌入是共青團(tuán)建構(gòu)政治引領(lǐng)制度的基本方式。在我國，青年事務(wù)屬于公共事務(wù)，政黨與政府公共部門的職能體系均不同程度地涵蓋青年事務(wù)。公共事務(wù)的泛化程度與公共部門的專業(yè)性呈負(fù)相關(guān)，公共事務(wù)邊界越模糊，政府系統(tǒng)的某一專業(yè)性職能部門就越難以對其有效管控和治理，因為泛化性事務(wù)超出了政府專業(yè)性能力范疇。治理理論主張多元社會主體構(gòu)建合作—伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)多中心治理、跨部門聯(lián)動，它為政府組織、私人部門和其他公民組織在基礎(chǔ)社會和基礎(chǔ)服務(wù)上提供了新的關(guān)系形式，“從規(guī)劃層面看，它可以被定義為實現(xiàn)公共政策的工具”[12]。共青團(tuán)作為社會治理的重要主體，“圍繞黨和國家工作大局找準(zhǔn)工作切入點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)、著力點(diǎn)”[13]，在黨和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，與有關(guān)部門和市場主體一道參與青年政策的前期調(diào)研、論證設(shè)計、規(guī)劃制定、組織實施。比如，2022 年共青團(tuán)中央、中共教育部黨組聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于改革創(chuàng)新高校共青團(tuán)工作 切實增強(qiáng)思想政治引領(lǐng)實效的若干措施》，這是共青團(tuán)組織同教育行政主管部門在提升青年政治引領(lǐng)能力和實效方面的重要舉措，實現(xiàn)了教育部門的豐富育人資源與共青團(tuán)的強(qiáng)大組織優(yōu)勢的對接、整合與再配置。

共青團(tuán)通過“青年政策”嵌入國家制度體系，主要基于兩方面考慮。一是貫徹黨管青年的政治原則。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢，青年事業(yè)關(guān)乎中國特色社會主義薪火相傳，關(guān)乎中華民族前途命運(yùn)，青年事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須由中國共產(chǎn)黨牢牢掌握?！包h對青年政策的領(lǐng)導(dǎo)大多是通過人大、政府和共青團(tuán)組織實現(xiàn)的”，青年問題和訴求能否進(jìn)入黨和政府的公共決策過程，“取決于黨政部門官員的判斷和選擇”[14]。二是有助于增強(qiáng)青年工作的靈活性和適應(yīng)性。不同時代的青年面臨不同的歷史際遇，同樣也會遭遇形形色色的煩惱和困惑。青年政策能夠最大限度適應(yīng)變化中的中國青年和青年問題，有針對性地滿足不同青年群體的合理訴求和正當(dāng)權(quán)益。比如，共青團(tuán)青年政策智庫在其中發(fā)揮了重要作用，它以政策輔助為服務(wù)內(nèi)容，直接參與青年政策過程，影響青年政策制定，旨在提高青年工作科學(xué)化水平[15]。

與此不同，法律嵌入是工會政治引領(lǐng)制度建設(shè)的主要路徑。第一，《中華人民共和國工會法》與《中國工會章程》共同組成工會法規(guī)體系的雙主體結(jié)構(gòu)，即以工會組織規(guī)章為主體的制度規(guī)范和以勞動關(guān)系法律法規(guī)為主體的法律規(guī)范。第二，工會的法律責(zé)任由《中華人民共和國工會法》確認(rèn)，工會可以作為職工代表向政府提出處理請求或向法院提請訴訟，工會維護(hù)職工權(quán)益的功能受國家法律保護(hù)。第三，工會維權(quán)功能以法律形式嵌入勞動關(guān)系法律體系之中，《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》將工會維權(quán)的法律責(zé)任進(jìn)一步具體化、規(guī)范化。第四，工會建立了較為完整的法律援助制度和工作機(jī)制，工會法律援助是基層工會組織實現(xiàn)維權(quán)功能、創(chuàng)新實踐模式、強(qiáng)化社會屬性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。需要指出的是，作為政府法律援助的必要補(bǔ)充，工會法律援助是一種有限型的法律介入。

三、制度方位與特征

將觀察的視角進(jìn)一步向外延伸，不難發(fā)現(xiàn)，團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)均位于中國特色社會主義制度體系之中，中國共產(chǎn)黨是引領(lǐng)和推動群團(tuán)組織政治引領(lǐng)制度構(gòu)建的政治主導(dǎo)力量，兩者均隸屬于當(dāng)代中國的規(guī)范體系，這是當(dāng)代中國群團(tuán)組織制度形態(tài)的共性特點(diǎn)。這種共性特點(diǎn)為共青團(tuán)在發(fā)展和創(chuàng)新青年政治引領(lǐng)制度時吸收借鑒工會法規(guī)建構(gòu)的有益經(jīng)驗提供了理論上和現(xiàn)實上的可能性。

（一）從主體視角看，中國共產(chǎn)黨是推動共青團(tuán)、工會政治引領(lǐng)制度建構(gòu)的政治主體

政治組織始終處于開放動態(tài)的系統(tǒng)環(huán)境中，外部壓力刺激必然造成政治組織制度形態(tài)的變革，否則政治組織就容易從變動的社會中脫節(jié)，最終喪失政治組織存續(xù)的社會根基。中國工會、中國共青團(tuán)的制度形態(tài)建構(gòu)必須由中國共產(chǎn)黨來認(rèn)定、布局和實施，習(xí)近平總書記指出：“我國社會主義政治制度優(yōu)越性的一個突出特點(diǎn)是黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，形象地說是‘眾星捧月’，這個‘月’就是中國共產(chǎn)黨”[16]。

這可以從黨的十八大以來共青團(tuán)、工會改革的實踐邏輯獲得印證。首先，2015 年中央黨的群團(tuán)工作會議對包括共青團(tuán)、工會在內(nèi)的群團(tuán)組織改革作出全面部署，同年印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》對群團(tuán)組織改革作出頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃，提出了具有普遍性意義的改革原則和目標(biāo)任務(wù)。其次，共青團(tuán)、工會改革直接在中共中央政治局、中央書記處和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（黨的十九大后更名為“中央全面深化改革委員會”）領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，關(guān)鍵性制度建構(gòu)的決定權(quán)由黨中央掌握，一些重要制度建構(gòu)則在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。比如，2018年黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，將群團(tuán)機(jī)構(gòu)改革以中央全會文件的形式確定下來，納入黨內(nèi)法規(guī)體系?！吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例》根據(jù)管理架構(gòu)對工會設(shè)立黨組、共青團(tuán)不設(shè)黨組作出明確規(guī)定，等等。再次，黨中央以“試點(diǎn)”方式推進(jìn)共青團(tuán)、工會制度形態(tài)建構(gòu)。政策試點(diǎn)是工作改革創(chuàng)新的重要探索形式，“在政治意志的干預(yù)下，試點(diǎn)的選擇并非隨機(jī)，試點(diǎn)與其他地區(qū)的對比也不具有科學(xué)實驗中的對照意義，試點(diǎn)并非追求純粹的科學(xué)屬性，而在于突破現(xiàn)有制度障礙建立示范”[17]。2015 年11 月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《全國總工會改革試點(diǎn)方案》《上海市群團(tuán)改革試點(diǎn)方案》《重慶市群團(tuán)改革試點(diǎn)方案》，以全國總工會機(jī)關(guān)和兩個直轄市群團(tuán)組織整體系統(tǒng)作為試點(diǎn)改革對象[18]，試點(diǎn)改革的重要任務(wù)就是“積極創(chuàng)造可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗”，為群團(tuán)改革的全面鋪開提供實踐經(jīng)驗和制度借鑒。

（二）從制度范疇看，團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)均位于中國特色社會主義制度體系中

中國特色社會主義制度由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活、法律等各方面的制度規(guī)范構(gòu)成，團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)均位于中國特色社會主義制度體系中。

一方面，團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)均體現(xiàn)憲法精神與法治原則，和中國特色社會主義法律體系關(guān)系緊密。首先，《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定，各政黨和社會團(tuán)體要以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)，對違反憲法和法律的行為必須依法追究。這就從憲法高度明確了共青團(tuán)、工會與國家憲法之間的關(guān)系。團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)制定、修改、廢除必須以憲法和法律為基本準(zhǔn)繩，不得與國家法律相沖突。其次，《中華人民共和國工會法》是群團(tuán)組織唯一一部國家法律，是中國特色社會主義法律體系的部門法之一；而團(tuán)內(nèi)規(guī)章對共青團(tuán)社會功能的基本要求，也在《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》等法律中有所體現(xiàn)。

另一方面，工會法規(guī)與團(tuán)內(nèi)規(guī)章均明確了本組織與中國共產(chǎn)黨、國家政權(quán)和其他國家機(jī)關(guān)的政治關(guān)系，是中國特色社會主義協(xié)商民主制度的參與主體。西方民主政治是一個政黨反對另一個政黨的“選票政治”。中國特色社會主義民主政治的制度安排，就是把協(xié)商與投票結(jié)合起來，將協(xié)商置于投票之前，確保各方面民意的充分表達(dá)和廣泛討論，形成共識，從而避免投票流于形式?！皡f(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實際?！盵19]黨的十八大以來，共青團(tuán)、工會的協(xié)商決策功能再次被強(qiáng)化，強(qiáng)調(diào)“要通過各種途徑、各種渠道、各種方式就改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題特別是事關(guān)人民群眾切身利益的問題進(jìn)行廣泛協(xié)商”[20],以工青婦等群團(tuán)組織為代表的社會力量被納入到協(xié)商主體范疇。共青團(tuán)、工會參與公共事務(wù)管理和民主政治協(xié)商，這一模式超越多元主義理念指導(dǎo)下西方政黨相互競爭拆臺的政治格局，是中國共產(chǎn)黨為人類政治文明發(fā)展作出的原創(chuàng)性貢獻(xiàn)。

（三）從規(guī)范體系看，團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)均隸屬于當(dāng)代中國規(guī)范體系

當(dāng)代中國規(guī)范體系由法律規(guī)范體系、黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策體系、國家政策體系、社會規(guī)范體系等四部分構(gòu)成。團(tuán)內(nèi)規(guī)章、工會法規(guī)與規(guī)范體系各類型均有不同程度的關(guān)聯(lián)。第一，《中華人民共和國工會法》屬于法律規(guī)范體系范疇，工會法以國家法律形式保障工會在國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活中的地位，確定工會的權(quán)力與義務(wù)[21]。第二，共青團(tuán)、工會的政治角色與組織功能在黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策中均有涉及，政黨對共青團(tuán)、工會的權(quán)力邊界及其與政黨、國家關(guān)系作出界定，“以黨團(tuán)和民主集中制為核心，組建各類群眾團(tuán)體聯(lián)合會或代表大會，形成利益一致性，實現(xiàn)社會力量的整合，從而使群眾團(tuán)體成為中國共產(chǎn)黨政權(quán)建設(shè)以及改造舊有政權(quán)的重要組織手段和制度設(shè)計”[22]。第三，共青團(tuán)、工會在職能履行過程中的制度性規(guī)范被載入公共政策，由此形成以共青團(tuán)、工會為牽頭單位，各方面協(xié)同配合的政策執(zhí)行體制。2017 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《新時期產(chǎn)業(yè)工人隊伍建設(shè)改革方案》《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025 年）》是黨的十八大以來國家層面出臺的關(guān)于產(chǎn)業(yè)工人和青年發(fā)展的政策文件，全國總工會與共青團(tuán)中央是政策牽頭人和落實推動者，兩個文件的執(zhí)行與落地成為各級政府領(lǐng)導(dǎo)公共管理、實施地方治理的重要依據(jù)。第四，團(tuán)內(nèi)規(guī)章與工會法規(guī)明確了組織的宗旨性質(zhì)、職能范圍、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和權(quán)利關(guān)系，屬于社會自治（制）規(guī)范范疇。萊塞爾認(rèn)為：“對于社會組織來說，規(guī)范性的框架還有更大的意義。這些組織包括那些大型社團(tuán)、企業(yè)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體、工會、黨派……這些機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了一個內(nèi)部規(guī)則的網(wǎng)絡(luò)，從而保障其融合性以及行為能力。其中最重要的規(guī)則習(xí)慣上被確定在章程以及格式化了的制度之中，也還存在無數(shù)非正式的行為模式?！盵23]社會自治（制）規(guī)范是有存續(xù)條件的，隨著實踐的發(fā)展和群眾工作新問題的涌現(xiàn)，對組織規(guī)章進(jìn)行周期性修訂和完善，是共青團(tuán)、工會的一項重要任務(wù)。

四、制度發(fā)展與創(chuàng)新：青年政治引領(lǐng)的法制化建設(shè)

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的群團(tuán)組織有十幾家，政治引領(lǐng)制度的建構(gòu)存在著差異性，生動折射出群團(tuán)組織發(fā)展的歷史復(fù)雜性和制度多樣性。埃莉諾認(rèn)為，多樣性是人類理解制度面臨的最大挑戰(zhàn)之一，制度存在于多種多樣的人類情境之中，以不同的形式展現(xiàn)，制度多樣性構(gòu)成了人類最基本的事實[24]。制度多樣性不僅描述了多元化的制度發(fā)展路徑，而且為新一輪的制度創(chuàng)新提供了可能性。中國工會較早地將制度建設(shè)引入法制化軌道，這對中國共青團(tuán)構(gòu)建青年政治引領(lǐng)的制度形態(tài)具有重要啟示。

（一）工會法的制定與出臺

中國最早的工會法可追溯到1924 年11 月孫中山親自頒布的《工會條例》。1950 年6 月，中央人民政府主席毛澤東簽署命令，頒布《中華人民共和國工會法》。現(xiàn)行《中華人民共和國工會法》是1992 年4 月第七屆全國人大第五次會議通過的，后經(jīng)過全國人大常委會的三次修訂?，F(xiàn)行工會法具有以下特點(diǎn)：第一，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革和勞動關(guān)系發(fā)展新要求，與《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國勞動合同法》《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》等法律相互銜接，依法規(guī)定工會維護(hù)勞動者合法權(quán)益的職責(zé)和權(quán)利，規(guī)范工會與公共行政部門、司法部門共同調(diào)處勞動關(guān)系矛盾與糾紛時的權(quán)責(zé)關(guān)系。第二，明確工會維權(quán)的手段和途徑。一是工會具有交涉權(quán)；二是工會代表廣大職工就職工權(quán)益問題與企業(yè)達(dá)成協(xié)議，簽訂集體勞動合同?！八M(jìn)一步體現(xiàn)了工會的法律地位，使工會履行維護(hù)職工合法權(quán)益的基本職責(zé)有了載體和手段，工會作為職工利益代表者和維護(hù)者的身份得到了充分體現(xiàn)?！盵25]第三，實現(xiàn)了與國際勞動關(guān)系立法的對接，彰顯工會立法的國際視野。工會法作為一部旨在維護(hù)職工群體合法權(quán)益的部門法律，是國家勞動法的一項重要構(gòu)成，在維護(hù)社會安全、實現(xiàn)勞資雙贏的社會理想、促進(jìn)社會均衡發(fā)展等方面體現(xiàn)了十分鮮明的社會法屬性[26]。

《中華人民共和國工會法》的制定與出臺對群團(tuán)組織制度建構(gòu)具有重要意義。首先，從國家建設(shè)看，工人階級掌握國家權(quán)力是實現(xiàn)“勞動解放”的政治前提，國家政權(quán)建立后，工會作為工人階級政治社團(tuán)理應(yīng)在國家政治體系中占據(jù)一席之地，這有助于先鋒隊政黨更廣泛地發(fā)動工人群眾參加社會主義改造和國家建設(shè)。因此，要以立法實踐確保工會組織的合法地位，明確工會組織在社會主義建設(shè)中的法律職責(zé)。其次，從政治導(dǎo)向看，必須強(qiáng)化工會組織對工人階級的法律責(zé)任，因為工會一旦脫離工人階級，工人階級在法律渠道內(nèi)將難以解決面臨的利益困局，極易走向現(xiàn)行體制的對立面，異化為國家政治秩序的壓力集團(tuán)，而當(dāng)國家允許工人在法律范圍內(nèi)同資方談判，“他們就比較傾向于通過法律途徑解決自身利益問題，接受國家權(quán)力的合法性”[27]。

（二）推進(jìn)青年政治引領(lǐng)法制化轉(zhuǎn)型

與通過立法形式確定工會組織在國家政治經(jīng)濟(jì)和社會生活中的法律地位相比，共青團(tuán)制度形態(tài)的“法律化”之路還處于起步階段，目前國家尚未出臺類似于《中華人民共和國工會法》的“青年法”或“青年組織法”。上世紀(jì)80 年代，共青團(tuán)中央提議推進(jìn)青年組織立法，這出于兩個方面的原因：一是社會主義市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展要求加快社會主義法律體系建設(shè)，由于青年問題關(guān)乎社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治安全，加快青年立法步伐迫在眉睫；二是《中華人民共和國工會法》為青年組織立法提供了可借鑒的先例和樣板。有研究者在談及共青團(tuán)體制改革問題時認(rèn)為：“要促成有關(guān)青年及青年組織的法律法規(guī)的制定和實施，把青年的權(quán)利、義務(wù)和社會各方面對青年成長所擔(dān)負(fù)的責(zé)任，以及共青團(tuán)的地位和參政議政、民主監(jiān)督的渠道，用法律形式確定下來。”[28]也就是說，共青團(tuán)工作要同社會主義民主政治與法制建設(shè)同頻共振，安頓于國家法律體系之中?！扒嗄攴ā笨此埔徊可婕扒嗄隀?quán)益與青年發(fā)展政策的部門法，但其背后蘊(yùn)含著以權(quán)益維護(hù)和發(fā)展支持為路徑策略，進(jìn)而實現(xiàn)對廣大青年進(jìn)行政治引領(lǐng)的戰(zhàn)略遠(yuǎn)見。推進(jìn)青年組織立法，不僅意味著將共青團(tuán)對青年的政治引領(lǐng)從一般性的政策主張?zhí)嵘椒ㄖ苹能壍溃砻鞴睬鄨F(tuán)對青年的政治引領(lǐng)建立在堅實的物質(zhì)利益和發(fā)展權(quán)益基礎(chǔ)上，這是更穩(wěn)固、更長久、更可持續(xù)的政治引領(lǐng)模式。

實際上，推動青年工作和青年組織立法在國外也較為普遍。以1899 年美國伊利諾斯州頒布的《少年法庭法》為標(biāo)志，青年專項立法已經(jīng)持續(xù)了近兩個世紀(jì)，大致可分為三類：一是處理青少年違法犯罪的法規(guī)；二是保護(hù)青少年的法規(guī)；三是關(guān)于國家對青少年的政策以及規(guī)定青少年權(quán)利與義務(wù)的法規(guī)[29]。與國外相比，我國青年專項立法工作起步較晚。1988 年，共青團(tuán)十二大報告提出推進(jìn)青年工作和青年組織立法倡議后，理論界和法律界紛紛響應(yīng)，提出青年專項立法的思路和建議。有學(xué)者提出，制定“青年法”是國家政治生活和社會生活的迫切需要，它既是國家關(guān)于青年的基本理論和政策的綜合體現(xiàn)，又是實施國家青年政策的一個極為重要的環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)充分反映青年和青年團(tuán)體在國家和社會中的權(quán)利和義務(wù)，闡明國家和社會在青年政策方面的基本任務(wù)，并作出相應(yīng)的法律規(guī)定[30]。還有學(xué)者提出，青年組織立法是保持共青團(tuán)組織獨(dú)立性的必然要求，“共青團(tuán)的發(fā)展，要求將那些有效成熟的政策以立法的形式固定下來，使之更具有權(quán)威性和穩(wěn)定性”[31]。1998年，《共青團(tuán)工作跨世紀(jì)發(fā)展綱要》再次提及加快青少年法律法規(guī)建設(shè)進(jìn)程[32]。值得注意的是，此時共青團(tuán)對青年專項立法的關(guān)注，已經(jīng)從以往的青年組織立法進(jìn)一步延伸拓展到了青少年公共事務(wù)和權(quán)益維護(hù)等領(lǐng)域，立法的領(lǐng)域和范圍極大拓展了。

黨的十八大以來，青少年領(lǐng)域立法工作被納入全面依法治國的總體布局。2020 年10 月，第十三屆全國人大常委會第二十二次會議通過了新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》；2020 年12 月,新修訂的《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》由第十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過。在地方立法層面，上海市制定了《上海市預(yù)防未成年人犯罪條例》《未成年人司法社會工作服務(wù)規(guī)范》等地方性法規(guī)，反映了青少年領(lǐng)域地方立法工作的重要進(jìn)展?？傮w觀之，共青團(tuán)主要是以參與者的角色參加到立法實踐中，一是作為承擔(dān)立法牽頭人的功能，如主導(dǎo)推動制定未成年人保護(hù)法[33]，二是作為征求意見對象，相關(guān)法律法規(guī)在制定過程中若涉及青年問題，均要征求共青團(tuán)方面的意見和建議。

黨的二十大報告提出加強(qiáng)群團(tuán)組織改革和建設(shè)的重要要求，在新時代新征程提升共青團(tuán)青年政治引領(lǐng)的針對性和有效性，應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建同中國式現(xiàn)代化戰(zhàn)略任務(wù)相適應(yīng)、同新時代中國青年需求結(jié)構(gòu)相銜接的制度形態(tài)，推進(jìn)青年政治引領(lǐng)制度的法制化轉(zhuǎn)型。共青團(tuán)應(yīng)借鑒工會法制建設(shè)的有益經(jīng)驗，完善青年工作法律體系，以強(qiáng)有力的法制保障為共青團(tuán)開展政治引領(lǐng)保駕護(hù)航。