未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督制度的反思與重塑
——以重慶市檢察機關實踐為分析樣本

劉 偉，張霞非

（重慶市人民檢察院第四分院，重慶 409000）

未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督，是檢察機關依法監(jiān)督、考察監(jiān)護人的一種監(jiān)護行為，也是履行對未成年人監(jiān)護權監(jiān)督職責，從而保障未成年人的人身、財產(chǎn)及其他合法權益不受侵害的一種法律監(jiān)督方式，同時是國家公權力介入家庭自治的重要形式之一。重慶市作為未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督制度較早開始探索的地域之一，在未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督工作中有其獨到之處。在此，筆者以重慶市三級檢察機關的司法實踐作為樣本進行實證分析，探討未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督的法理依據(jù)、司法實踐、現(xiàn)實困境和制度構建等問題，以期更好地保護未成年人的合法權益。

一、未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督的法理辨析

根據(jù)憲法的原理，國家公權介入私人領域必須要通過正當?shù)某绦?，輔之以說明介入理由制度，并配備必要的救濟方式和監(jiān)督手段。從法理上看，檢察機關在履行未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督職能時，必須最大限度地確保未成年人的生存和發(fā)展，在監(jiān)督過程中保持介入的“謙抑性”，做好隱私保護、避免二次傷害等工作，并提升司法實踐中對未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督工作的認識。

（一）未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督的制度沿革

1.法律規(guī)定的發(fā)展沿革

《中華人民共和國民法典》（本文簡稱《民法典》）總則第二章第二節(jié)明確了國家監(jiān)護為“兜底”的制度①《民法典》第三十六條規(guī)定：“監(jiān)護人有下列情形之一的，人民法院根據(jù)有關個人或者組織的申請，撤銷其監(jiān)護人資格，安排必要的臨時監(jiān)護措施，并按照最有利于未成年人的原則依法指定監(jiān)護人……”，是檢察機關開展監(jiān)護侵害與監(jiān)護缺失等監(jiān)護權監(jiān)督工作的民事法律基礎。2021年6月1日修訂施行后的《中華人民共和國未成年人保護法》（本文簡稱《未成年人保護法》），針對現(xiàn)實中家庭監(jiān)護的支持和監(jiān)督措施缺乏的現(xiàn)狀，規(guī)定了國家對未成年人監(jiān)護權方面的責任，明確檢察機關督促、支持起訴等職責②《未成年人保護法》第一百零六條規(guī)定：“未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察機關可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察機關有權提起公益訴訟?！?。此類規(guī)定為監(jiān)護人缺位或監(jiān)護人侵害未成年人權益的案件提供了解決途徑，并通過明確檢察機關的督促、支持起訴和訴訟監(jiān)督職能，有力地保障了未成年人的合法權益。2022年1月《中華人民共和國家庭教育促進法》正式實施后，最高人民檢察院（本文簡稱最高檢）也發(fā)出通知，要求各省級檢察機關把開展家庭教育指導相關要求落實到監(jiān)護權檢察監(jiān)督等具體工作中[1]。

2.司法規(guī)范的發(fā)展沿革

2020年3月，最高檢第九檢察廳發(fā)布《監(jiān)護侵害監(jiān)督典型案例》，通過發(fā)布典型案例，為各地檢察機關辦理監(jiān)護侵害類具體案件提供了明確的指引。2021年5月，最高檢第九檢察廳發(fā)布《關于在辦理涉未成年人案件中開展“督促監(jiān)護令”工作的意見》，其中明確了檢察機關向監(jiān)護人發(fā)出“督促監(jiān)護令”的重要意義、工作要求等具體內(nèi)容，促進檢察機關在辦案中有針對性地督促監(jiān)護人有效履職[2]。

（二）未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督的類型

1.以監(jiān)督產(chǎn)生的效果為分類標準

其一，預防性監(jiān)護權監(jiān)督。此類監(jiān)護權監(jiān)督中，履行監(jiān)護權監(jiān)督職能的檢察機關，可以對監(jiān)護人不當?shù)谋O(jiān)護行為進行及時預警，防止監(jiān)護人濫用監(jiān)護權，避免因為監(jiān)護人不當?shù)谋O(jiān)護行為造成進一步難以彌補的損害后果。其優(yōu)勢在于檢察機關能夠通過向監(jiān)護人發(fā)出監(jiān)護督促令等方式及時警醒監(jiān)護人，糾正監(jiān)護人的不當監(jiān)護行為，防止監(jiān)護不當進一步發(fā)展為監(jiān)護侵害事件。其二，救濟性監(jiān)護權監(jiān)督。此類監(jiān)督中，檢察機關可以通過發(fā)出檢察建議等方式，履行救濟性監(jiān)護權監(jiān)督職能。此類監(jiān)護權監(jiān)督的優(yōu)勢在于能夠高效、有力地避免未成年人的合法權益進一步受侵害，通過法律手段懲罰監(jiān)護侵害人。但是，這種監(jiān)督方式，還需要檢察機關輔助開展心理疏導、司法救助等綜合救助措施，以進一步保障未成年人身心健康發(fā)展，減少因為監(jiān)護侵害帶來的創(chuàng)傷問題。

2.以監(jiān)護存在的時間為分類標準

其一，事前監(jiān)護權監(jiān)督。此類監(jiān)護權監(jiān)督，是指監(jiān)護人所作出的某些特定的監(jiān)護行為，需要取得檢察機關的事先批準。必要的事前監(jiān)護權監(jiān)督能夠更加有效地保障監(jiān)護人的監(jiān)護行為符合未成年人的真實意愿，最大限度地保障未成年人利益。其二，事中監(jiān)護權監(jiān)督。此類監(jiān)護權監(jiān)督中，檢察機關參與到對監(jiān)護人的監(jiān)護行為的整個過程監(jiān)督當中，能夠及時、準確、高效地保障未成年人在監(jiān)護過程中的合法權利。其三，事后監(jiān)護權監(jiān)督。此類監(jiān)護權監(jiān)督中，監(jiān)護人作出了影響監(jiān)護人合法權益的重大決定性行為后，檢察機關可以對行為本身是否符合未成年人權益進行分析與評估，以此確認未成年人權益是否受到損害，從而決定是否需要進一步采取有效措施來保障未成年人的合法權益[3]。

（三）未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督的合理性剖析

1.回應未成年人監(jiān)護權的本質(zhì)特征及監(jiān)護權監(jiān)督立法的時代需求

我國現(xiàn)行法律雖然明確了法定監(jiān)護人擔任監(jiān)護職責的順位，但在司法實踐中，常常存在未成年人父母死亡或履職不能時，其他法定監(jiān)護人并不知曉該情況，導致監(jiān)護權轉移程序難以啟動。另外，也存在父母以外的監(jiān)護人不具有履行監(jiān)護職責的資格或者互相推諉、逃避承擔監(jiān)護職責的情況發(fā)生。由于現(xiàn)行法律缺乏對逃避監(jiān)護責任追究的相關規(guī)定，導致監(jiān)護侵害等事件頻頻發(fā)生，堅實有力的監(jiān)護權監(jiān)督制度的產(chǎn)生是回應新時代發(fā)展和未成年人權益保護的現(xiàn)實需求[4]。

2.基于專業(yè)辦案力量的現(xiàn)實需求

檢察機關是法律監(jiān)督機關，有國家強制力作為支撐，承擔著打擊犯罪、制止違法行為的職責，發(fā)現(xiàn)刑事、民事等案件中存在監(jiān)護侵害等問題，能夠在第一時間通過行使調(diào)查核實權，開展深入細致的調(diào)查、取證、核實等工作。檢察機關相對于其他組織或個人，也能夠更加高效、專業(yè)地開展監(jiān)護權監(jiān)督職能。

二、未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督的實踐探索

近年來，重慶市檢察機關在最高檢的領導下，吸取了國內(nèi)外關于未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督的經(jīng)驗教訓，結合我國未成年人司法保護工作的實際，通過多元化的方式履行監(jiān)護權檢察監(jiān)督職能，針對個案的辦理開展最有利于未成年人權益保護的監(jiān)護權檢察監(jiān)督工作。為掌握其中的司法實踐情況，正確貫徹落實未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督工作要求，筆者對重慶市三級檢察機關自2018年至2022年期間的未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督工作情況進行梳理和調(diào)研，其司法實踐現(xiàn)狀和方式有較好的參考和研討價值。

（一）未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督的工作情況分析

2018年至2022年，重慶市檢察機關共辦理監(jiān)護侵害案件85 件91 人，檢察機關其中對67 件支持起訴撤銷監(jiān)護權，獲得法院支持62 件，撤訴5 件，起訴撤銷監(jiān)護權率為92.5%；共辦理監(jiān)護缺失案件94件101 人，對其中64 件采取支持起訴方式確定、變更監(jiān)護權，撤訴4 件，通過檢察建議方式確定、變更監(jiān)護權30 件，對其中44 件開展綜合救助，變更、指定監(jiān)護權率為95.7%；為強化家庭教育，共發(fā)出督促監(jiān)護令532 份。具體情況分析考察如下。

1.監(jiān)護侵害類案件檢察監(jiān)督情況具體考察

其一，從涉及罪名來看，主要是猥褻、強奸等性侵犯罪，其他暴力犯罪較少，性侵犯罪占比65.3%，是撤銷監(jiān)護權的主要原因。其二，從加害人身份來看，父母為主，共計67 件，占比78.8%，其他近親屬為18 件，占比21.2%。在其中占比最高的父母身份中，有39.2%系重組家庭后的繼父母，此項數(shù)據(jù)表明，繼父母家庭中的未成年人身心健康問題需要檢察機關等有關國家機關重點關注。其三，從被害人情況來看，主要為14 歲以下的兒童，14 歲以上的少年僅為11 人，占比為12.1%。之所以14 歲以下的兒童占比最高，在于其防侵害的能力、意識相較14 歲以上的少年而言，還是有很大的不足。此項數(shù)據(jù)表明，需要加強對兒童的防侵害知識培養(yǎng)以及保護監(jiān)督上的重點關注，此項工作需要學校、社區(qū)、司法機關進行合力方可有大的成效。其四，從監(jiān)護權撤銷情況來看，支持起訴撤銷監(jiān)護權案件為67 件，占比為78.8%。之所以未能達到100%的占比，除開一些被害人死亡的案件外，其余未撤銷的原因包括被害人，其他近親屬不愿意申請，或是案件發(fā)生后父母已離婚，沒有撤銷的必要。而且在辦案中，為了防止該類情況頻繁出現(xiàn)，檢察機關共計向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、民政、學校等單位發(fā)出涉未成年人監(jiān)護權類案社會治理檢察建議29 件，回復率為100%。經(jīng)過支持起訴和制發(fā)檢察建議等工作的督促，監(jiān)護侵害類案件總體呈現(xiàn)逐年降低趨勢。

2.監(jiān)護缺失類案件檢察監(jiān)督情況具體考察

其一，從缺失緣由來看，主要有唯一監(jiān)護人因犯罪而服刑，監(jiān)護人離家出走下落不明，監(jiān)護人去世而無法履行監(jiān)護職責，這三類情況都會導致未成年人因缺乏監(jiān)護而陷入生活困境。其二，從辦案方式來看，主要采取先發(fā)出檢察建議督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等單位啟動變更、確定監(jiān)護權訴訟，后由檢察機關在訴訟環(huán)節(jié)開展支持起訴為主，該種方式總計為30 件，占比31.9%，其余為在訴訟環(huán)節(jié)通過不同渠道知曉情況后，支持未成年人的其他近親屬提起確定或變更監(jiān)護權訴訟，共計64 件，占比68.1%。在司法實踐中，發(fā)出檢察建議不僅可以督促相關單位依法切實履職，還可以針對相關未成年人的其他監(jiān)護問題進行督促落實，缺點是檢察建議屬于司法程序，耗費時間較長；直接支持其他近親屬提起訴訟，能夠快速解決未成年人的監(jiān)護權缺失問題，缺點是具體監(jiān)護問題還需要檢察機關和相關行政單位后續(xù)跟進。兩種方式各有利弊，檢察機關可根據(jù)案件具體情況擇優(yōu)選取[5]。

3.制發(fā)督促監(jiān)護令案件檢察監(jiān)督情況具體考察

2021年6月1日，最高檢決定在涉未成年人案件辦理中全面推行“督促監(jiān)護令”，此項開展一年多以來，取得的成效明顯。其一，從發(fā)出督促監(jiān)護令的緣由來看，在532 件中，有81%來自檢察機關在辦案中發(fā)現(xiàn)未成年人權益受到侵害，或是因監(jiān)護缺位導致存在未成年人違法犯罪風險的；有19%來自檢察機關與婦聯(lián)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等行政單位的協(xié)作工作中發(fā)現(xiàn)或是移送的案件線索。其二，從發(fā)出督促監(jiān)護令的監(jiān)督情況看，監(jiān)護干預對未成年人的保護效果明顯。在發(fā)出督促監(jiān)護令，辦案檢察機關基本都開展了2 次以上家庭回訪，并定期通過電話回訪、聯(lián)系社區(qū)村委開展監(jiān)督等方式關注未成年人的身心健康狀況，對于其中需要開展心理疏導、幫教觀護、司法救助的，都采取了綜合救助的方式進行監(jiān)督效果強化。

（二）未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督的實踐運用

2018年以來，重慶市三級檢察機關將未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督工作擺到重要位置，采取多項舉措，持續(xù)精準發(fā)力，未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督工作得以穩(wěn)步開展，其司法實踐運用具有較好的研討和推廣價值。

1.加強督促監(jiān)護，強化機制協(xié)作

其一，強化對監(jiān)護不力問題的督促監(jiān)督。據(jù)統(tǒng)計，重慶市38 個基層檢察機關基本都針對強化家庭教育指導與轄區(qū)內(nèi)行政機關會簽了工作機制或意見，有11 個基層檢察機關還與鄰省檢察機關簽訂了督促監(jiān)督、跨省幫教的工作機制，進一步推進該項工作。例如，A 區(qū)檢察機關出臺《“督促監(jiān)護令”實施辦法》，由檢察機關牽頭組織監(jiān)護人住所地派出所、居委會或村委會、所在學校，吸收心理咨詢師、志愿者、社工人員等共同組成監(jiān)護考察組，通過不定期家訪、回訪學校、走訪社區(qū)等方式，動態(tài)跟進監(jiān)護情況，及時調(diào)整考察措施和教育方式。其二，強化監(jiān)護權檢察監(jiān)督配套機制的構建。重慶市檢察機關在司法實踐中，注重面向社會招募家庭教育指導志愿者，志愿者團隊及干警均須通過培訓考取家庭教育指導師資格。例如，B 區(qū)檢察機關與鄰省B 縣檢察機關梳理未成年人罪錯行為原因，定期開展家庭教育指導，結合督促監(jiān)護令等手段，會簽了一系列工作意見。

2.穩(wěn)步開展監(jiān)護干預和保護救濟工作

其一，對于客觀原因無法履行監(jiān)護職責的監(jiān)護人，妥善進行監(jiān)護干預和保護救助措施。例如，C 縣檢察機關在辦理一起刑事案件時，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人的未成年人子女處于無人監(jiān)管狀態(tài)，遂及時幫助其委托親屬對其進行監(jiān)護，避免出現(xiàn)監(jiān)護缺失，并在委托監(jiān)護中積極提供指導、幫助和支持。其二，切實開展監(jiān)護權民事監(jiān)督工作。針對較為嚴重的亟待救濟的未成年人監(jiān)護缺失、監(jiān)護不當甚至監(jiān)護侵害等問題，檢察機關及時通過發(fā)出督促監(jiān)護及其相關建議書等方式，更為有力地保障監(jiān)護人正確履行監(jiān)護權，或是撤銷監(jiān)護人的監(jiān)護權后指定其他監(jiān)護人。例如，D 區(qū)檢察機關開展民事訴訟監(jiān)督時，發(fā)現(xiàn)未成年人撫養(yǎng)費已劃扣卻未發(fā)放或未將不支付未成年人撫養(yǎng)費的執(zhí)行人納入失信名單等問題后，依法向法院發(fā)出相關檢察建議書，督促其做好未成年人權益保護工作。

3.細化監(jiān)護權檢察監(jiān)督長效運行機制

其一，做好未成年人監(jiān)護權狀況的調(diào)查與評估。在辦理涉及未成年人案件中，認為需要督促其監(jiān)護人依法履行監(jiān)管教育職責的，重慶市檢察機關注重事先做好涉案未成年人基本信息、父母婚姻、家庭教育及親子關系以及犯罪或受侵害的具體情況等工作的調(diào)查核實。在調(diào)查核實未成年人相關信息的同時，堅持未成年人利益最大化原則，注重未成年人的個人信息和隱私保護。在掌握未成年人上述情況的前提下，客觀評估和分析未成年人的家庭環(huán)境、親子關系以及未成年人實施違法犯罪行為或遭受侵害與父母監(jiān)護不當?shù)年P聯(lián)程度，以此作為開展后續(xù)監(jiān)護權監(jiān)督工作的基礎。其二，堅持對監(jiān)護行為進行分級監(jiān)督。在工作中，重慶市檢察機關注重根據(jù)前期的調(diào)查和評估工作，針對不同家庭的監(jiān)護問題，開展分級監(jiān)督，即檢察機關在對監(jiān)護侵害、監(jiān)護不當、監(jiān)護不力等情況進行監(jiān)督時，根據(jù)調(diào)查情況和評估結論，作出不同程度、不同等級化處理。

三、未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督司法實踐的現(xiàn)實困境

得益于前期的探索和積累，重慶市檢察機關的未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督司法實踐工作雖然成績斐然，但由于立法規(guī)制的缺失和實踐方式的不足，導致檢察機關履行未成年人監(jiān)護權監(jiān)督職能還存在許多阻礙。從司法實踐審視，其問題主要包括以下四個方面。

（一）監(jiān)督法律體系尚不完善

1.檢察機關在未成年人監(jiān)護權監(jiān)督工作中的法律定位不明確

實務中，一種觀點認為，檢察機關應該作為共同訴訟人參與到支持起訴的監(jiān)護權監(jiān)督案件中，應當享有原告方的法定權利與義務；另一種觀點則認為，檢察機關支持原告起訴，屬于訴訟參與人，僅具有從屬地位。這兩種觀點目前仍然存在爭議，也是檢察機關角色定位仍然不明確所表現(xiàn)出的主要問題。而且，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范，未成年人居住地的村居“兩委”、公檢法司等機構均在自己的職權范圍能履行一定的監(jiān)護權監(jiān)督職能，但關于監(jiān)護權的監(jiān)督規(guī)范存在分布較為分散、相關機構分工不明確、職責不清晰等問題，這容易導致在現(xiàn)實中一旦發(fā)生監(jiān)護侵害、監(jiān)護缺失、監(jiān)護不當?shù)仁录r，由于沒有落實直接監(jiān)護權監(jiān)督職能部門，各部門出現(xiàn)相互推諉或者信息延誤的情形，難以及時采取措施保障未成年人的合法權益。

2.現(xiàn)行法律構成的監(jiān)護權監(jiān)督規(guī)范體系尚不完善

我國監(jiān)護權監(jiān)督考察制度還沒有單一的相關法律條文規(guī)定，主要分布在未成年人保護相關的法律規(guī)范中，尚不能形成完備的規(guī)范化的法律監(jiān)督體系。檢察機關在開展監(jiān)護權監(jiān)督工作中，常常困于具體實施細則不明確、特別程序繁瑣、啟動條件不明確、強制性較差等問題。由此可見，未成年人監(jiān)護權監(jiān)督法律規(guī)范體系亟待進一步完善。

（二）監(jiān)督銜接機制存在缺失

1.跨部門銜接機制有待健全

未成年人監(jiān)護權監(jiān)督考察制度確立已久，但有的地方對該項制度的重視程度不夠，各個負有未成年人監(jiān)護權監(jiān)督職責的機構之間缺乏有效的銜接配合。如何實現(xiàn)監(jiān)護侵害、監(jiān)護缺失等信息的共享，如何讓各個負有監(jiān)護權監(jiān)督職責的機構在采取措施的各個環(huán)節(jié)做好銜接，如何對接好跨區(qū)域監(jiān)護權監(jiān)督考察工作，檢察機關如何加強與民政部門、公安機關、社工組織的協(xié)作配合等實務問題，都還需要進一步的探索與實踐[6]。

2.監(jiān)督線索來源渠道單一

檢察機關在開展未成年人監(jiān)護權監(jiān)督工作中，主要依賴于辦案中發(fā)現(xiàn)線索、當事人舉報控告以及其他行政機關移送。司法實踐中，許多監(jiān)護侵害、監(jiān)護缺失案件往往為被動發(fā)現(xiàn)，存在相關信息的滯后性，導致對受侵害的未成年人的保護和救濟工作不到位。但是，對于民政部門、婦聯(lián)、共青團、關工委等部門未主動移送相關監(jiān)護侵害等線索的情況，檢察機關無能為力。發(fā)現(xiàn)相關監(jiān)護侵害、監(jiān)護缺失、監(jiān)護不當線索，是檢察機關履行未成年人監(jiān)護權監(jiān)督職能的前提和基礎，而監(jiān)督線索來源的受限必然導致工作受阻，也使得相當一部分需要保護和救濟的未成年人權益無法得到及時保障。

（三）監(jiān)督實施方式不夠健全

1.事前預防監(jiān)督措施不健全

預防性監(jiān)護措施通過對監(jiān)護人不當?shù)谋O(jiān)護行為進行及時預警，可以防止監(jiān)護人濫用監(jiān)護權，避免監(jiān)護不當進一步發(fā)展為更嚴重的監(jiān)護侵害事件。在司法實踐中不難發(fā)現(xiàn)，事前預防性監(jiān)護權監(jiān)督措施比事后救濟性監(jiān)護權監(jiān)督措施更具有科學性和價值性。然而，大量的監(jiān)護侵害事件往往發(fā)生于家庭內(nèi)部，監(jiān)護權監(jiān)督主體很難打破家庭壁壘，及時掌握相關未成年人受侵害的線索，且現(xiàn)行法律規(guī)范雖然規(guī)定相關機構在自己的職權范圍能履行一定的監(jiān)護權監(jiān)督職能，但并沒有細化職責、明確分工，往往導致現(xiàn)實中的監(jiān)護侵害線索不能及時被發(fā)現(xiàn)，無法有效預防相關監(jiān)護問題產(chǎn)生。

2.事中監(jiān)督措施不健全

目前，檢察機關參與到未成年人監(jiān)護權監(jiān)督考察制度的角色定位仍然不清晰明確，相關的工作內(nèi)容、具體措施也處于探索階段。例如，對監(jiān)護人的監(jiān)護行為的評估，依賴于單一的調(diào)查走訪和社會調(diào)查報告；檢察機關支持起訴剝奪監(jiān)護人監(jiān)護資格時，如何避免對未成年人造成二次傷害等問題，要么措施手段單一，要么規(guī)范空白，這也容易造成工作中出現(xiàn)疏漏，無法達到最佳的保護和救濟未成年人的工作效果。

3.事后監(jiān)督措施不健全

撤銷監(jiān)護人的監(jiān)護資格后，如何保障未成年人的后續(xù)發(fā)展，是事后監(jiān)督的重點。然而，檢察機關在實施相關監(jiān)護權監(jiān)督措施后，是否配置了完備的后續(xù)輔助措施，能否做好未成年人與新的適格監(jiān)護人之間的銜接工作，確保未成年人的基本生活、學業(yè)完成和情感需求以及心理安撫等健康成長條件，未有統(tǒng)一的制度規(guī)范進行明確。

（四）檢察履職能力有待加強

檢察機關已經(jīng)成立專門的未成年人檢察部門或者專門的檢察官辦案組，但在開展監(jiān)護權監(jiān)督工作方面還需要進一步加強監(jiān)督意識和能力。其一，專業(yè)知識儲備不夠?，F(xiàn)在負責未成年人檢察工作的檢察人員的知識儲備大多以刑事方面的為主，在民事、行政、公益訴訟監(jiān)督方面的知識不夠，導致在辦理涉民事家事案件時能力有限。其二，人員力量有限。未成年人檢察工作涉及面廣，除開展涉未刑事訴訟、民事監(jiān)督、公益訴訟等辦案工作之外，還要承擔法治宣傳、調(diào)查幫教等工作，這導致檢察人員往往將工作重心放在司法實務中，而忽略類案的法律監(jiān)督，因而可能無法及時發(fā)現(xiàn)案件中存在的監(jiān)護問題。因此，檢察人員還需要加強監(jiān)護權監(jiān)督的專業(yè)知識儲備，增強法律監(jiān)督意識并將其貫穿整個未成年人檢察工作中。

四、未成年人監(jiān)護權檢察監(jiān)督的制度構建

檢察機關履行監(jiān)護權監(jiān)督職責符合當今全面開展未成年人保護的時代需求，檢察機關應緊緊圍繞檢察職能開展未成年人檢察工作，加強與司法、政府、社會力量的協(xié)調(diào)配合，在法律職權范圍內(nèi)發(fā)揮職能優(yōu)勢，探索符合中國特色的監(jiān)護權監(jiān)督體系，積極推動建設一體化未成年人監(jiān)護權監(jiān)督制度，不斷提升未成年人綜合保護水平。

（一）完善立法規(guī)范，確保于法有據(jù)

1.明確檢察機關參與未成年人監(jiān)護權監(jiān)督的定位

我國現(xiàn)行的法律規(guī)范只是規(guī)定了一些具有一定監(jiān)護權監(jiān)督職責的未成年人保護和救濟機關、團體，并沒有確定具體的機構具有未成年人監(jiān)護權監(jiān)督主體資格。結合我國的司法實踐，如果能夠通過立法明確檢察機關在未成年人監(jiān)護權監(jiān)督制度中的主體資格，將更有利于保護和救濟未成年人合法權益，促進我國監(jiān)護權監(jiān)督法律體系的一體化建設。

2.明確監(jiān)護權檢察監(jiān)督考察的具體內(nèi)容

根據(jù)相關法律規(guī)范，監(jiān)護權檢察監(jiān)督考察的內(nèi)容涉及全面調(diào)查監(jiān)護問題，精準評估關聯(lián)程度和相關侵害程度等方面。據(jù)此，檢察機關應重點客觀評估考察以下方面：其一，評估涉案家庭環(huán)境是否和諧、家庭系統(tǒng)功能是否健全、教養(yǎng)方式是否恰當、親子關系是否融洽；其二，分析研判涉案未成年人實施違法犯罪行為或遭受侵害與父母監(jiān)護不當?shù)燃彝ヒ蛩氐年P聯(lián)度，作為啟動監(jiān)護權監(jiān)督工作的重要依據(jù)[7]。

3.科學設置監(jiān)護權檢察監(jiān)督考察的明確期限

當對未成年人的監(jiān)護權撤銷、轉移或是否撤銷有待確定等情況發(fā)生，就會產(chǎn)生相應的監(jiān)督考察。檢察機關宜設置科學的考察期限，防止監(jiān)護人實施二次監(jiān)護侵害等不利行為。在司法實踐中，雖然沒有法律明文規(guī)定，但可以參考附條件不起訴制度的規(guī)定，一般考察期的設置應不少于六個月，至多則為一年。另外，檢察機關還可設置監(jiān)護人定期報告機制，如要求監(jiān)護人每月向考察組報告監(jiān)護人的基本情況和監(jiān)護狀態(tài)，確保監(jiān)護權監(jiān)督工作的有效開展。

（二）依據(jù)案件特點，堅持保護原則

當前，檢察機關主要通過三種途徑參與到監(jiān)護權撤銷、變更等案件當中：一是以自己的名義請求法院撤銷監(jiān)護資格；二是督促、支持相關組織或個人向法院起訴；三是針對相關組織不依法及時履行監(jiān)護權監(jiān)督職責而出具含有“撤銷監(jiān)護資格，指定其他適格監(jiān)護人”內(nèi)容的檢察建議書。檢察機關在介入監(jiān)護權撤銷的監(jiān)護權監(jiān)督工作當中，在證據(jù)調(diào)查評估、合法程序把控、國家強制力保障方面都具有優(yōu)勢，但并非所有的監(jiān)護問題都需要以撤銷、變更監(jiān)護的方式來進行監(jiān)督。因此，檢察機關介入監(jiān)護權的撤銷、變更都需要遵守相關基本要求。

其一，堅持未成年人利益最大化原則。例如，檢察機關在刑事案件中發(fā)現(xiàn)因案件陷入監(jiān)護缺失的未成年人時，應以維護未成年人利益優(yōu)先，確定臨時監(jiān)護人，確保未成年人生活、學習不受影響，再進一步開展相關監(jiān)護權轉移的工作。其二，堅持尊重未成年人意見原則。該原則來源于《兒童權利公約》第十二條明確的尊重兒童意見原則，只要與未成年人權益相關就應該尊重未成年人的意見。其三，貫徹隱私保護、避免二次傷害、全程性參與原則。檢察機關開展監(jiān)護權監(jiān)督應重視保護隱私，并全程參與監(jiān)護權訴訟的各個環(huán)節(jié)，做到同步監(jiān)督。在監(jiān)護權完成轉移后，后續(xù)的監(jiān)護考察和保護救濟措施也應該跟上，避免對未成年人造成二次傷害[8]。

（三）明確考察方式，優(yōu)化監(jiān)督質(zhì)效

1.做好調(diào)查評估工作

檢察機關通過支持起訴、檢察建議等方式撤銷監(jiān)護人的監(jiān)護資格，是為了更好地保護未成年人利益，而非僅僅為了追求監(jiān)護權撤銷的后果。如果監(jiān)護人監(jiān)護資格的撤銷無法保障未成年人的合法權益，那撤銷監(jiān)護權就沒有任何意義。因此，檢察機關履行未成年人監(jiān)護權監(jiān)督職能時，一定要堅持謙抑性的法律精神，在采取具體監(jiān)護權監(jiān)督措施之前做好調(diào)查核實和結果評估工作[9]。

2.做實逐案跟蹤回訪

在監(jiān)護監(jiān)督考察期間，可以由檢察機關牽頭監(jiān)護人住所地派出所、基層組織、涉案未成年人所在學校等單位人員成立監(jiān)護考察組，采用現(xiàn)場實地走訪、電話視頻回訪等形式，開展回訪調(diào)查工作，并將每次考察情況記錄在冊。

3.做細分級考察評估

其一，在監(jiān)護考察期內(nèi)，由監(jiān)護考察組對監(jiān)護人的監(jiān)護能力、監(jiān)護行為進行調(diào)查、測評，綜合評判其履行監(jiān)護能力與監(jiān)護效果。在考察的初、中、末期進行分級評析，根據(jù)實際情況進行動態(tài)調(diào)整。其二，根據(jù)考察結果，對怠于履行或不履行監(jiān)護職責的監(jiān)護人，可進行定期培訓、通報并訓誡等懲戒措施。其三，對于監(jiān)護人嚴重侵害未成年人行為達到法律規(guī)定情形的，及時發(fā)出檢察建議或支持起訴撤銷監(jiān)護人監(jiān)護資格，確保監(jiān)護權檢察監(jiān)督有效落實。

4.做強異地協(xié)作監(jiān)督

其一，檢察機關在開展監(jiān)護權監(jiān)督工作時，要加強與相關部門協(xié)作配合，細化各自的職能與責任。其二，針對涉案未成年人與監(jiān)護人分居兩地等現(xiàn)實情況，聯(lián)合異地檢察機關開展監(jiān)護權監(jiān)督，采用考察與委托相結合的方式，共同推動未成年人監(jiān)護權監(jiān)督工作落到實處。

（四）健全預防機制，強化事前監(jiān)督

1.建立信息共享、聯(lián)席會議機制

可由檢察機關牽頭民政、婦聯(lián)等監(jiān)護權監(jiān)督輔助機構共同對未成年人的家庭情況、就學情況、身體健康等基本信息進行備案，特別是事實無人撫養(yǎng)孤兒、殘疾、留守、輟學未成年人等情況，在嚴格保護未成年人個人信息和隱私權利的基礎上，做好相關信息平臺的共建共享。同時，由檢察機關牽頭會同相關監(jiān)護權監(jiān)督輔助機構召開聯(lián)席會議，針對具體監(jiān)護侵害案件，發(fā)揮各個監(jiān)督輔助機構的職責優(yōu)勢，細化各機構職與責。

2.完善跟蹤回訪、考察評價機制

由檢察機關牽頭各個監(jiān)護監(jiān)督輔助機構協(xié)同，組建由檢察官、民政工作人員、學校教師、居委或村委代表、司法社工等組成的考察組，實時跟進涉案未成年人家庭幫教，定期進行回訪調(diào)查，根據(jù)實際監(jiān)護情況，優(yōu)化監(jiān)護權監(jiān)督方式，幫助解決涉案家庭實際問題。

（五）細化監(jiān)督體系，做好事中監(jiān)督

1.完善監(jiān)護權監(jiān)督制度的社會支持體系

沒有社會支持體系就沒有真正的未成年人司法保護。未成年人的監(jiān)護監(jiān)督考察制度，本身就具有較強的社會化屬性，僅僅通過檢察機關單獨來完成全部工作無法達到最佳的社會效果。檢察機關在履行未成年人監(jiān)護權監(jiān)督職能時，宜充分發(fā)揮檢察機關“發(fā)起者、協(xié)調(diào)者、督促者”的角色，廣泛引導、發(fā)動社會力量、資源參與到監(jiān)護權監(jiān)督工作中。例如，檢察機關在開展監(jiān)護權監(jiān)督工作時，可通過引入司法社工參與社會調(diào)查、引入心理輔導老師參與未成年人綜合救助、引入家庭教育專家參與親職教育、引入援助律師參與監(jiān)護訴訟法律援助等措施，將司法保護需求與社會資源有效對接，更好地解決監(jiān)護權監(jiān)督案件中存在的訴訟需求、綜合救助、幫教矯治、早期預防和干預等問題。

2.落細落實強制報告制度

檢察機關只有督促和保障強制報告制度①2020年5月最高檢九部委聯(lián)合印發(fā)《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》，強制報告制度也明確寫入了新修訂的《未成年人保護法》。落實到位，才能更高效地掌握監(jiān)護侵害案件的線索。具體來說，一方面，檢察機關宜牽頭公安、婦聯(lián)、教委等責任部門協(xié)同，通過開展聯(lián)席會議、會簽承諾書、制定實施細則等方式，夯實責任、壓實責任；另一方面，檢察機關宜牽頭各責任部門定期會商，督導推動，重點督促學校、醫(yī)院、賓館等義務報告主體落實強制報告職責，有效壓實強制報告的主體責任，讓對未成年人負有特殊職責的工作人員樹立報告意識，增強其履行強制報告義務的自覺性。

（六）深化監(jiān)督保障，落實事后監(jiān)督

1.深化家庭教育指導工作

其一，建立家庭監(jiān)護狀況評估機制。檢察機關在辦理涉未成年人案件過程中，應主動開展未成年人監(jiān)護權狀況的評估與調(diào)查工作，將評估結果作為后續(xù)監(jiān)護權監(jiān)督的前置工作。其二，建立個性化家庭教育指導工作機制。檢察機關可根據(jù)發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護侵害的程度，開展個性化的家庭教育指導工作。其三，完善家庭教育指導的配套措施。檢察機關可通過牽頭聯(lián)合其他機構、團體開展完善涉案未成年人家庭教育指導專家?guī)?，建立專門的家庭教育指導場所，設計一系列家庭教育的課程或相關教具等措施，以家庭教育指導為依托，有效推進事后救濟保護等工作。

2.通過公益訴訟強化事后監(jiān)督

其一，明確檢察機關提起未成年人監(jiān)護權民事公益訴訟的訴權。既在未成年人檢察公益訴訟范圍中，通過最高人民檢察院和最高人民法院意見或是司法解釋的方式明確檢察機關提起涉監(jiān)護類民事公益訴訟的訴權，便于司法實踐適用。其二，將未成年人監(jiān)護權監(jiān)督失職納入行政公益訴訟范疇。在現(xiàn)行的制度規(guī)范下，將未成年人監(jiān)護權監(jiān)督失職納入行政公益訴訟范疇，可以便于檢察機關在履職過程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)護侵害等案件中存在行政機關怠于履行監(jiān)護權監(jiān)督職責時，以訴前檢察建議等方式更好地保障未成年人的合法權益[10]。