刑事附帶民事公益訴訟的實踐檢視與制度完善

農(nóng)政朝，劉元見

（1.廣西大學(xué)，廣西 南寧 543300；2.廣西壯族自治區(qū)人民檢察院，廣西 南寧 530029 ）

一、問題的提出

《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）第二十條①《檢察公益訴訟解釋》第二十條規(guī)定：“人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理?！痹凇吨腥A人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第五十五條②《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”基礎(chǔ)上，正式確認檢察機關(guān)刑事附帶民事公益訴訟（以下簡稱“刑附民公益訴訟”）的職責權(quán)限，使其成為民事公益訴訟和行政公益訴訟后第三種案件類型。隨著該項制度的深入發(fā)展，其在公益保護中的作用日益突出。2018—2022年，全國檢察機關(guān)分別立案辦理行政公益訴訟案件108 767 件、119 787 件、13.7 萬件、14.9 萬件、16.6 萬件，同比上升10.1%、14.4%、8.76%、11.41%，分別立案辦理刑附民公益訴訟4 393 件、7 125 件、1.4 萬件、2 萬件、2.9 萬件，同比上升62.2%、100%、42.86%、45%③《最高人民檢察院工作報告》，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzxx/index.shtml，訪問日期：2023年3月7日。?？梢姡噍^而言，刑附民公益訴訟的案件數(shù)量雖少，但發(fā)展迅速。

然而，當前理論與規(guī)范層面對該制度仍未給予足夠關(guān)注。2015—2017年的公益訴訟試點階段并未提及刑附民公益訴訟，2018年3月《檢察公益訴訟解釋》公布實施，刑附民公益訴訟才正式進入公眾視野，但其仍未明確刑附民公益訴訟是否適用訴前公告程序，以致實踐做法不一。為消弭爭議，2019年11月25日《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院提起刑附民公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序問題的批復(fù)》（以下簡稱《批復(fù)》）明確刑附民公益訴訟應(yīng)履行訴前公告程序。為規(guī)范辦案，2021年6月29日，最高人民檢察院出臺《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》），對各類型公益訴訟案件進行細化規(guī)定。除此之外，無更高位階規(guī)范對公益訴訟予以規(guī)定。理論上，相關(guān)研究仍局限于行政公益訴訟，刑附民公益訴訟即使有所研究，仍有諸多缺憾，有學(xué)者關(guān)注到刑附民公益訴訟訴前公告程序是否必要履行的探討[1-4]，但未論及訴前公告及訴前程序缺乏實質(zhì)化問題；雖關(guān)注到訴前禁止違法調(diào)解公益問題[5]44，卻缺乏合法調(diào)解及磋商的可行路徑；雖關(guān)注到懲罰性賠償金的適用問題，卻未論及公益賠償金與罰金等銜接問題；等等。

鑒于此，有必要以實證的視角，審視刑附民公益訴訟實踐之態(tài)，從其實踐運行與制度價值的偏差中，尋找完善對策。

二、刑附民公益訴訟制度價值厘定

（一）督促價值

公益訴訟制度價值與法律監(jiān)督具有天然、內(nèi)在的聯(lián)系?！皯椃ㄒ?guī)定，檢察機關(guān)是‘法律’的監(jiān)督機關(guān)，其目的是監(jiān)督法律實施，維護國家法制的統(tǒng)一。國家法制統(tǒng)一包括憲法權(quán)威的維護和法律實施的監(jiān)督”[6]?！吨腥A人民共和國憲法》第一百三十四條以根本大法的形式確立了檢察機關(guān)屬國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)代表國家行使法律監(jiān)督職權(quán)?！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》第二條對檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能定位予以重申、確認。從立法上看，法律監(jiān)督貫穿該制度設(shè)計始終。2015年發(fā)布《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）①參見《決定》規(guī)定：“為加強對國家利益和社會公共利益的保護，……試點工作必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，充分發(fā)揮法律監(jiān)督、司法審判職能作用……”以及中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議審議通過的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《方案》）②參見《方案》第一條規(guī)定：“按照《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的改革部署，積極探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，充分發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用……”均提及建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，旨在發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用，使督促適格主體依法履行訴權(quán)，發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用成為檢察公益訴訟的內(nèi)在價值。最高人民檢察院的《批復(fù)》明確刑附民公益訴訟應(yīng)履行訴前公告程序，則是其督促價值的體現(xiàn)。

（二）公益價值

“檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任”[7]22-23。公益保護價值是刑附民公益訴訟題中應(yīng)有之義。《民事訴訟法》第五十五條第二款規(guī)定，民事公益訴訟的案件范圍為破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域與社會公共利益息息相關(guān)，受到社會廣泛關(guān)注。例如，2021年全國檢察機關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟8.8 萬件，督促修復(fù)被損毀耕地、林地、草原286.81 平方千米，督促修復(fù)被污染土壤318.826 平方千米，追索環(huán)境損害賠償金5.9 億元③同第111 頁注釋③。。其中大部分案件屬于刑附民公益訴訟，其保護公益價值十分突出。

（三）效率價值

《中華人民共和國刑事訴訟法》第一編第七章專門規(guī)定刑附民訴訟制度，“其初衷就是為了在維護法律公正的前提下，兼顧效率”[8]。檢察機關(guān)根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第二十條規(guī)定，對環(huán)境資源、食藥品領(lǐng)域犯罪案件提起公訴時，一并提起刑附民公益訴訟，將刑事訴訟、民事訴訟合并為一個訴訟程序，對被告人的刑事責任、民事責任一并解決，使檢察機關(guān)、審判機關(guān)避免了訴訟活動的重復(fù)，極大地節(jié)省了司法資源，也讓被告人、其他訴訟參與人免受訴累，“同時也有助于保持案件審理在刑事部分與民事部分事實認定上的一致性和裁判體現(xiàn)價值的協(xié)調(diào)性”[9]。因此，“為節(jié)約訴訟資源，提高訴訟效率，妥善確定犯罪嫌疑人的刑事責任和民事責任，《檢察公益訴訟解釋》第二十條規(guī)定了刑附民公益訴訟”[10]。

（四）權(quán)益價值

劉藝教授指出，“無論是從量還是從質(zhì)上來說，我國刑附民公益訴訟由檢察機關(guān)提起的制度設(shè)計從結(jié)構(gòu)上來說是平衡的，有利于司法公平的實現(xiàn)”[11]?？梢?，保障訴訟權(quán)益，實現(xiàn)公平正義是刑附民公益訴訟另一重要價值。在刑附民公益訴訟中，被告人的犯罪行為不僅觸犯刑法上的權(quán)益，還損害了社會公共利益。若僅通過刑事訴訟程序追究被告人的刑事責任，而不及時對公益損害予以追贓挽損，將極易出現(xiàn)責任脫節(jié)問題。實踐中，常出現(xiàn)當追究完被告人的刑事責任后，社會公共利益受損的情況未能得到及時彌補、恢復(fù)，這不利于全面保障當事人的權(quán)利。刑附民公益訴訟制度的設(shè)立即解決了該問題，在刑事訴訟中一并追究刑事責任與民事責任，對被告人實現(xiàn)真正全面的懲罰作用，從而全面保障權(quán)益[5]44。既能夠?qū)崿F(xiàn)刑民訴訟效果的合力，又對被告人以及社會公眾起到良好的警示和教育作用。在刑事訴訟程序中一并解決民事訴訟問題，有利于及時、準確查清案件事實，周全保障當事人訴訟權(quán)益。

三、刑附民公益訴訟實踐樣本分析

筆者以廣西壯族自治區(qū)藤縣人民檢察院（以下簡稱“藤縣院”）作為分析樣本①數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間為2019年1月1日至2022年9月13日，數(shù)據(jù)來源于檢察機關(guān)統(tǒng)一應(yīng)用系統(tǒng)（藤縣院端口）。。2019—2022年，藤縣院刑附民公益訴訟案件線索受理83 件，立案82件，訴前程序（公告）52 件，社會組織起訴0 件，檢察機關(guān)起訴11 件，因訴訟請求在庭前實現(xiàn)而撤回起訴2 件，判決支持8 件，駁回起訴1 件。就數(shù)據(jù)來看，藤縣院案件辦理呈現(xiàn)4 個特征。

（一）刑附民公益訴訟比重逐年上升

2019—2022年，藤縣院分別立案辦理刑附民公益訴訟1 件、8 件、24 件、49 件，而行政公益訴訟分別立案13 件、43 件、28 件、13 件，刑附民公益訴訟在公益訴訟中占比分別為7.14%、15.69%、46.15%、79.03%?？梢姡谈矫窆嬖V訟漸趨占據(jù)主導(dǎo)地位。成為公益救濟主力軍（見圖1）。

圖1 2019—2022年藤縣院公益訴訟案件數(shù)量圖

（二）檢察機關(guān)成為公益救濟主導(dǎo)力量

2019—2022年，藤縣院刑附民公益訴訟案件立案辦理82 件，起訴11 件，起訴率僅13.41%，無社會組織提起訴訟情況，因訴訟請求實現(xiàn)而撤回起訴2件?？梢姡瑱z察機關(guān)不僅成為刑附民公益訴訟主導(dǎo)力量，且通常以“訴前程序”②目前規(guī)范對刑附民公益訴訟訴前程序的規(guī)定僅限于訴前公告，但實踐中存在大量獨立于訴前公告程序之外的“非訴程序”，本文所稱訴前程序特指該類“非訴程序”。方式進行公益救濟，最大限度地實現(xiàn)訴前保護公共利益的最佳司法狀態(tài)（見圖2）。

圖2 2019—2022年藤縣院刑附民公益訴訟辦理情況圖

（三）案件領(lǐng)域集中于環(huán)境資源保護

2019—2022年，藤縣院立案辦理刑附民公益訴訟案件中，主要集中在生態(tài)環(huán)境及資源保護、食品藥品安全、個人信息保護領(lǐng)域，分別立案辦理53 件、2件、27 件，占比分別為64.63%、2.44%、32.93%（見圖3）?！暗韧狻鳖I(lǐng)域③“等外”領(lǐng)域通常是指公益訴訟法定領(lǐng)域之外的領(lǐng)域，當前，隨著英烈權(quán)益保護、未成年人保護、安全生產(chǎn)、個人信息保護、軍人地位和權(quán)益保護5 個單行立法授權(quán)領(lǐng)域，在原來訴訟法明確的生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓4 個領(lǐng)域基礎(chǔ)上，已經(jīng)形成“4+5”法定領(lǐng)域格局，除此之外，其他領(lǐng)域暫為“等外”領(lǐng)域。在刑附民公益訴訟案件中并未得到有效拓展，這囿于刑事案件多為法定領(lǐng)域案件?？梢姡斍疤倏h院刑附民公益訴訟案件主要集中在傳統(tǒng)法定領(lǐng)域①《中華人民共和國行政訴訟法》《民事訴訟法》明確規(guī)定的4 個公益訴訟領(lǐng)域，包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓。，且生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，比重較大。

圖3 2019—2022年藤縣院刑附民公益訴訟領(lǐng)域分布圖

四、刑附民公益訴訟實踐困境審視

從樣本中發(fā)現(xiàn)，藤縣院刑附民公益訴訟發(fā)展迅速，但在督促價值、效率價值等方面仍存在一定偏差。

（一）督促環(huán)節(jié)形同虛設(shè)

訴前公告是刑附民公益訴訟的重要前置程序，其旨在防止檢察權(quán)侵犯適格主體訴權(quán)，使檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公益受損時首先督促相關(guān)單位或組織提起訴訟，盡可能節(jié)約司法資源，減輕訴累[7]21-23。具言之，檢察機關(guān)在立案后，將擬提起公益訴訟的案件基本事實公開發(fā)布②訴前公告期限為一個月。，以此督促相關(guān)社會組織提起訴訟，保護其履行公益保護第一順位的訴權(quán)。然而，實踐中訴前公告并未發(fā)揮作用，相反，通常徒增一個月的辦案期限。究其原因在于：一是訴前公告履行未統(tǒng)一。規(guī)范層面訴前規(guī)定單一、僅限于公告程序，且無訴前磋商與訴前調(diào)解之規(guī)定，重在督促適格主體積極依法履職，最終達到公益救濟目的。二是訴前公告實踐與規(guī)范層面相沖突?！稒z察公益訴訟解釋》第十三條規(guī)定檢察機關(guān)提起民事公益訴訟之前須公告，但并未明確刑附民公益訴訟是否也要公告?！杜鷱?fù)》要求刑附民公益訴訟需履行訴前公告。但實踐中仍有提起訴訟時才需訴前公告的誤解，認為用“非訴”方式解決公益問題時可不公告?；诖耍痉▽嵺`中仍存大量刑附民公益訴訟案件未履行訴前公告。

從實踐來看，即便訴前公告，相關(guān)組織起訴仍寥寥無幾，藤縣院甚至多年來空白。換言之，社會組織、有訴權(quán)組織、相關(guān)單位參與明顯不足，訴前程序形同虛設(shè)，對公益救濟而言，未起到實質(zhì)性作用。此外，訴前公告能動履職欠缺。當前訴前公告設(shè)計功能過于被動，缺乏與刑事檢察、司法審判的協(xié)同，未能將訴前程序價值充分融入刑事檢察司法審判中，在刑事案件辦理追求快訴快審、壓降訴前羈押率、追求認罪認罰的趨勢下，訴前公告期限無疑與刑事辦案程序相沖突。

（二）救濟程序恣意性突出

當前辦案規(guī)則以及辦案指南均將公益得到有效保護作為刑附民公益訴訟的結(jié)案方式，《規(guī)則》第九十條第二項、第五項明確檢察機關(guān)應(yīng)當終結(jié)案件的情形為“生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人經(jīng)磋商達成賠償協(xié)議，或者已經(jīng)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的；社會公共利益已經(jīng)得到有效保護的”，卻未明確“有效保護”的標準如何?；诖耍瑢嵺`中通常存在為節(jié)約司法資源，應(yīng)對日益增長的辦案壓力而探索各類“非訴”方式結(jié)案。就訴前結(jié)案方式而言，已呈現(xiàn)三種樣態(tài)：一是聽證結(jié)案。刑附民公益訴訟立案辦理后，檢察機關(guān)通常在訴前引導(dǎo)當事人賠償公益損失費和公開賠禮道歉后，召開公開聽證會對當事人履行民事責任情況進行論證、評議，旨在借助人大、政協(xié)、人民監(jiān)督員的評議意見提升公益救濟的客觀性。2019—2022年，藤縣院訴前結(jié)案71 件中，賠償?shù)轿缓凸_賠禮道歉后召開聽證案件有38 件，占比53.52%。二是“磋商+聽證”結(jié)案。即檢察機關(guān)針對公益損害需賠償?shù)臄?shù)額、賠償方式等事項與當事人進行磋商，或組織賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人開展磋商，達成賠償協(xié)議并履行協(xié)議后，檢察機關(guān)召開聽證會論證、評議協(xié)議是否履行到位的結(jié)案方式。2019—2022年，藤縣院以該方式結(jié)案主要集中在野生動物保護領(lǐng)域，結(jié)案11 件，占比13.41%。三是“賠償+賠禮道歉+回頭看”結(jié)案。此方式突出特點在于，檢察機關(guān)以“回頭看”方式驗收公益損害修復(fù)是否到位，即通過現(xiàn)場走訪調(diào)查、評估，比照檢察建議或磋商建議，建議措施落實到位后，即終結(jié)案件辦理。

上述訴前結(jié)案方式存在的不足在于：一方面，過多借助檢察聽證提升公益保護客觀性，但難免落入形式化的窠臼。當前幾乎所有訴前程序結(jié)案的刑附民公益訴訟案件，案件無論大小均以訴前公開聽證或訴前磋商方式結(jié)案，看似落實“應(yīng)聽證、盡聽證”原則，卻與聽證制度原意不符，絕大多數(shù)訴前實現(xiàn)公益救濟的均為當事人積極賠償、主動配合的案件，缺乏一定爭議，實質(zhì)上并不符合聽證所要求的疑難復(fù)雜標準的案件范圍。因此，訴前結(jié)案方式仍然存在為了聽證而聽證，依靠聽證的流程增加辦案權(quán)威性、分擔訴訟風(fēng)險。另一方面，檢察機關(guān)自身的“回頭看”，仍然是獨角戲，換言之，公益保護是否到位，通常陷入“我認為”的尷尬境地，其客觀性無法令人信服。

（三）程序失調(diào)制約效率價值

囿于規(guī)范的不足，刑附民公益訴訟程序已呈現(xiàn)兩條路徑選擇之困惑，就公益損害而言，公益救濟方式漸趨呈現(xiàn)兩極分化。實踐中，辦案人員有完全參照普通民事糾紛就公益損害與當事人“私了”，抑或過分依賴法院生效判決確認訴訟請求合法性之分歧。后者認為，檢察機關(guān)在刑附民公益訴訟中，缺乏類似對外部生效的行政處罰決定書，亦缺乏當事人救濟可行路徑及程序。因此，其主張檢察機關(guān)不可在未經(jīng)法院判決生效的情況下，就公益損害問題徑直與當事人磋商達成賠償協(xié)議，即不可在訴前讓當事人支付公益賠償款，必須借助法院的生效判決。其合理性在于，無對外部生效文書或生效判決時，當事人即使在檢察機關(guān)主持下向財政賬戶繳納了公益賠償款，依據(jù)現(xiàn)有財稅規(guī)則，相關(guān)款項缺乏生效行政處罰決定書或生效判決時，難以進入國庫賬戶，只能作為暫扣款予以處理。若遵此觀點，則意味著刑附民公益訴訟必須遵循單一路徑“訴前公告—不能訴前磋商、和解—督促相關(guān)適格主體提起訴訟—適格主體不起訴則檢察機關(guān)必須提起訴訟”。換言之，檢察機關(guān)面對刑附民公益訴訟幾乎逢案必訴。

另一觀點則認為，既然是刑附民公益訴訟，應(yīng)參照《民事訴訟法》中關(guān)于原被告雙方的規(guī)定，將檢察機關(guān)認定為類似于一般原告，即檢察機關(guān)宜在訴前與當事人進行訴前磋商或調(diào)解，對公益損害進行訴前救濟，踐行“訴前實現(xiàn)公益保護是最佳司法狀態(tài)”理念。此方式將在一定程度上節(jié)約司法資源。當前無論是規(guī)范層面抑或理論層面，檢察機關(guān)在刑附民公益訴訟中充當一般原告的角色定位仍無法得到確證，更遑論與當事人磋商與調(diào)解，在訴前即自主修復(fù)公益損害。

再觀逢案必訴路徑，看似嚴格依規(guī)行事，但其弊端同樣十分凸顯。就內(nèi)部而言，該路徑將導(dǎo)致公益訴訟與刑事檢察存在難以調(diào)和的程序沖突。當前刑事檢察各項業(yè)務(wù)指標表明，快捕快訴、壓降訴前羈押率等是提升辦案質(zhì)效的必選項。刑附民公益訴訟案件中，刑事檢察部分從檢察機關(guān)接收批捕案件至提起訴訟，時間不超過一個月，意味著即使檢察機關(guān)從首次接收呈捕案件開始即立案并且發(fā)布訴前公告，按正常程序極有可能在公告期未滿，刑事檢察部分已起訴到法院。如在非法占用農(nóng)用地案件中，對于公益損害事實，需生態(tài)復(fù)綠設(shè)計等專業(yè)機構(gòu)出具鑒定意見，往往需要不止一個月的時間，此時公益訴訟與刑事檢察的沖突將十分凸顯。因此，實踐中通常為檢察機關(guān)內(nèi)部兩部門間進行協(xié)調(diào)，在辦案時間上相互“等待”，雖能解決“附帶”起訴問題，但實質(zhì)上已變相延長辦案期限，甚至變相延長當事人羈押期限。即便“等待”成功，前提也須檢察機關(guān)審查逮捕或取保候?qū)彽陌讣罱K提起訴訟，至少是情節(jié)較輕相對不起訴，若檢察機關(guān)最終作出不批準逮捕，或不構(gòu)成犯罪不捕，則檢察機關(guān)此前為爭取時間而及時立案的刑附民公益訴訟將因刑事不夠罪而成為錯案。

（四）權(quán)益保障不充分

1.責任承擔依據(jù)單薄

環(huán)境類刑附民公益訴訟案件中，當事人承擔環(huán)境損害賠償?shù)荣M用，通常需要環(huán)境損害鑒定評估，而實踐中關(guān)于賠償費用的評估結(jié)論仍存在認定金額差異大、說理缺乏公信力等問題。如2019年藤縣院辦理的王某、莫某德等10 人跨省非法傾倒危險廢物案件，對應(yīng)急性處置費用、環(huán)境修復(fù)費用、服務(wù)功能損失、檢驗鑒定費用或其他合理費用的認定就存在分歧，一種認定的公益損失費為100 多萬元，另一種為1000 余萬元，最終檢察機關(guān)采用后者作為公益賠償?shù)臄?shù)額。此外，檢察機關(guān)在辦理刑附民公益訴訟中，不同的評估主體所采取的評估方式、個人的主觀意愿等方面相差較大，導(dǎo)致不同評估主體進行評估，往往會出現(xiàn)不同的評估結(jié)果，從而造成數(shù)額的認定在不同評估主體間爭議較大。如非法狩獵案件，由于不同的野生動物資源損害對生態(tài)環(huán)境造成的影響不同，辦案時對野生動物資源的評估按照非法狩獵所得的利益計算公益損害賠償數(shù)額。鑒于此，囿于相關(guān)鑒定評估的恣意性與高成本性特征，實踐中對該類案件多未進行司法鑒定，而徑直依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范以及結(jié)合當事人獲利情況來推定當事人的賠償額。如野生動物資源損害案件中，在未進行鑒定，甚至無實物評估的情況下，徑直援引《野生動物及其制品價值評估方法》第六條“野生動物及其制品有實際交易價格的，且實際交易價格高于按照本方法評估的價值的，按照實際交易價格執(zhí)行”，以及相關(guān)侵權(quán)責任法對損害賠償數(shù)額予以認定。

值得一提的是，當事人仍有兩項責任需以交易價格為依據(jù)，即行政罰款、刑事罰金，其承擔方式均以當事人非法獲利數(shù)額進行認定。就刑事責任而言，當事人面臨退回非法獲利，上繳國庫，除此之外，還將面臨一定數(shù)額的罰金，意味著公益訴訟主張與刑事罰金存在重合，無疑加重當事人負擔。換言之，刑附民公益訴訟案件中，公益損害賠償多數(shù)仍僅為在行政罰款、刑事沒收、退贓退賠基礎(chǔ)上的簡單疊加，存在重復(fù)懲罰之嫌。此外，訴前相關(guān)賠償履行到位后，檢察機關(guān)仍欠缺諸如法院判決書、行政處罰決定書等生效法律文書，作為生態(tài)環(huán)境損害賠償金入庫依據(jù)，這對當事人而言，亦缺乏有效救濟途徑。

2.勞務(wù)代償應(yīng)用失范

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第三十三條①參見《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第三十三條規(guī)定：“對于因污染大氣、水等具有自凈功能的環(huán)境介質(zhì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害，原地修復(fù)已無可能或者沒有必要的，人民法院可以判決被告支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用，采取區(qū)域環(huán)境治理、勞務(wù)代償、從事環(huán)境宣傳教育等替代性修復(fù)方式?！泵鞔_勞務(wù)代償是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益損害替代性修復(fù)的責任承擔方式，旨在對違法行為人確因經(jīng)濟困難無力賠償環(huán)境資源損失費，而生態(tài)環(huán)境修復(fù)已無可能或無必要的，責令行為人提供一定數(shù)量的環(huán)境資源公益勞動，對生態(tài)環(huán)境進行替代性修復(fù)[12]。如非法狩獵造成野生動物破壞時，因當事人確無能力賠償，通過在非法狩獵林區(qū)巡護山林的方式履行賠償義務(wù)。當前有部分地區(qū)將勞務(wù)代償作為訴訟請求，幾乎都獲得了法院的判決支持，但在訴前即將勞務(wù)代償作為結(jié)案方式仍鮮見。從實踐看，該類結(jié)案方式已呈現(xiàn)增長趨勢，甚至向其他領(lǐng)域拓展。藤縣院2020-2022年訴前勞務(wù)代償分別開展了1 件、3 件、6 件，分別同比上升200%、500%，其中生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域5 件，食藥品領(lǐng)域1 件②數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間為2020年1月1日至2022年12月31日，數(shù)據(jù)來源于檢察機關(guān)統(tǒng)一應(yīng)用系統(tǒng)（藤縣院端口）。。值得指出的是，檢察機關(guān)訴前以勞務(wù)代償方式修復(fù)公益損害仍欠缺充分依據(jù)，代償?shù)臄?shù)額比例缺乏統(tǒng)一規(guī)范，代償?shù)穆男蟹绞饺狈嵭?。如藤縣院喻某昌非法狩獵公益訴訟案，勞務(wù)代償協(xié)議約定“甲方在勞務(wù)代償期間，須進行巡護拆鳥網(wǎng)、清除山林獵捕工具、開展林業(yè)養(yǎng)護等生態(tài)養(yǎng)護工作，在當?shù)亻_展保護森林防火、保護野生動物和生態(tài)環(huán)境的公益宣傳活動”。實際上，當事人往往只是到山林中拍照留檔即可。此外，刑附民公益訴訟中勞務(wù)代償者多數(shù)為“弱勢群體”，諸如非法狩獵的獵捕者多為村民，本身經(jīng)濟困難，囿于刑事案件的威懾力，檢察機關(guān)在刑附民公益訴訟中將其作為公益賠償主體。在訴訟架構(gòu)上，檢察機關(guān)處于明顯優(yōu)勢地位，若在刑附民公益訴訟中，缺乏嚴格、規(guī)范程序且明確暢通的救濟渠道，當事人權(quán)益將極易被侵犯。

五、刑附民公益訴訟制度完善對策

（一）衡平兩重價值

1.綜合履職發(fā)揮法律監(jiān)督價值

建立訴前公告補充機制，推進訴前公告程序督促價值實質(zhì)化，改變以往公告期內(nèi)等待觀望有無適格主體介入的狀態(tài)。檢察機關(guān)與當?shù)匦姓C關(guān)建立協(xié)作機制，刑附民公益訴訟立案發(fā)布訴前公告后，依托機制平臺，通過發(fā)函或線索移交等方式，督促相關(guān)行政機關(guān)積極履職，主張公益訴權(quán)，必要時發(fā)出檢察建議督促履職。具體而言，刑附民公益訴訟中，當?shù)卮嬖谶m格主體時，檢察機關(guān)發(fā)布訴前公告后，將相關(guān)線索移送至行政主管部門，由其主張訴權(quán)，或開展相關(guān)替代性修復(fù)工作，在行政機關(guān)確實不履行應(yīng)盡職責時，依法向其發(fā)出檢察建議，督促行政主管部門主張訴權(quán)。亦可借助協(xié)作機制，與行政主管部門加強協(xié)作配合?；诖耍沙浞职l(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用，督促適格主體參與公益保護，推進社會廣泛關(guān)注公益保護，形成公益大保護格局，助力提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，避免將檢察機關(guān)導(dǎo)向公益救濟的獨角戲。同時，在訴前公告補充機制基礎(chǔ)上，規(guī)范訴前磋商程序，提升行政機關(guān)參與度。檢察機關(guān)與行政機關(guān)、行政主管部門建立常態(tài)化協(xié)作機制，在刑附民公益訴訟公告后督促行政主體介入主張公益訴權(quán)，組織行政主體與當事人開展訴前磋商，磋商后將協(xié)議比照法院就公益訴訟的調(diào)解予以公告，或?qū)⒋枭虆f(xié)議提交法院予以司法確認，推進訴前公告程序司法化、實質(zhì)化。

2.能動履職拓展公益救濟價值

《規(guī)則》第二條①《規(guī)則》第二條規(guī)定：“人民檢察院辦理公益訴訟案件的任務(wù)，是通過依法獨立行使檢察權(quán)，督促行政機關(guān)依法履行監(jiān)督管理職責，支持適格主體依法行使公益訴權(quán)，維護國家利益和社會公共利益，維護社會公平正義，維護憲法和法律權(quán)威，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！泵鞔_公益訴訟案件的任務(wù)，是通過依法獨立行使檢察權(quán)，督促行政機關(guān)依法履行監(jiān)督管理職責，支持適格主體依法行使公益訴權(quán)，維護國家利益和社會公共利益。作為代表公共利益的檢察機關(guān)，不僅要督促適格主體充分履職，發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，而且應(yīng)發(fā)揮公益救濟職能，能動履職。訴前程序價值不僅在于督促功能的實現(xiàn)，應(yīng)同時實現(xiàn)公益救濟價值，在無任何相關(guān)社會組織主張權(quán)利下，檢察機關(guān)應(yīng)發(fā)揮檢察能動作用，積極督促、支持權(quán)利主體介入開展訴前磋商，以便訴前實現(xiàn)公益救濟。同時，摒棄行政處罰或完全平等民事主體的思維定勢，堅持能動司法，同時恪守檢察權(quán)謙抑性——積極在訴前主動與當事人溝通協(xié)調(diào)，充分釋法說理，及時修復(fù)公益損害。具言之，結(jié)案方式應(yīng)堅持訴前實現(xiàn)公益保護為最佳司法狀態(tài)，堅持以最少司法資源投入取得最佳監(jiān)督效果的司法理念，同時恪守法律監(jiān)督機關(guān)職能定位，避免完全參照普通原告與當事人就公益賠償“私了”，而應(yīng)提升至法律層面予以規(guī)范界定。訴前程序功能應(yīng)擴展，將訴前程序定位為刑附民公益訴訟非訴程序，明確訴前程序功能，需兼顧督促價值與公益救濟價值。

（二）規(guī)范辦案程序

1.規(guī)范訴前結(jié)案程序

當前刑附民公益訴訟對結(jié)案方式的規(guī)定仍較模糊，僅規(guī)定諸如“公益損害得到修復(fù)的”予以結(jié)案處理，但何為“得到修復(fù)”、需何種程序認定并未提及。因此，應(yīng)規(guī)范明確訴前結(jié)案的程序，補充完善《規(guī)則》，明確結(jié)案方式包括訴前磋商、公開聽證等方式。就聽證而言，除聽取聽證員評議、監(jiān)督公益救濟效果外，還可將公益救濟效果公之于眾，接受社會廣泛監(jiān)督，參照法院庭前調(diào)解結(jié)案將調(diào)解結(jié)果予以公告之做法，公布聽證處理結(jié)果，經(jīng)社會監(jiān)督無異議方可結(jié)案處理。實踐中，刑附民公益訴訟已有調(diào)解協(xié)議后撤案，并公告三十日的做法，訴前程序也可將公益保護情況進行公告，讓公益救濟效果接受群眾監(jiān)督。

2.規(guī)范勞務(wù)代償應(yīng)用程序

建立完善配套機制，強化監(jiān)督制約作用，推進訴前勞務(wù)代償規(guī)范化、實效化。一方面，推進勞務(wù)代償與社區(qū)矯正制度有效銜接?！吨腥A人民共和國社區(qū)矯正法實施辦法》第九條第一款第七項規(guī)定：“對社區(qū)矯正對象進行教育幫扶……組織公益活動等事項”②參見《中華人民共和國社區(qū)矯正法實施辦法》第九條第一款第七項。，第二十四條規(guī)定：“社區(qū)矯正對象應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定和社區(qū)矯正機構(gòu)的要求，定期報告遵紀守法、接受監(jiān)督管理、參加教育學(xué)習(xí)、公益活動和社會活動等情況”①參見《中華人民共和國社區(qū)矯正法實施辦法》第二十四條。，第四十四條規(guī)定：“執(zhí)行地縣級社區(qū)矯正機構(gòu)、受委托的司法所按照符合社會公共利益的原則……組織社區(qū)矯正對象參加公益活動”②參見《中華人民共和國社區(qū)矯正法實施辦法》第四十四條。，均明確規(guī)定社區(qū)矯正需開展公益活動，與勞務(wù)代償所需開展的公益修復(fù)活動具有內(nèi)在契合性。因此，在刑附民公益訴訟中，可通過與法院、司法、林業(yè)等相關(guān)部門制定協(xié)作機制，將勞務(wù)代償所涉公益修復(fù)活動納入社區(qū)矯正公益活動范圍，強化勞務(wù)代償約束力，避免勞務(wù)代償形式化，同時更好地落實寬嚴相濟刑事政策，推進生態(tài)修復(fù)與社區(qū)矯正有效銜接。具體而言，對破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的社區(qū)服刑人員，司法行政機關(guān)可將履行生態(tài)修復(fù)情況納入社區(qū)矯正期間的考核內(nèi)容，倒逼其在社區(qū)矯正期間積極履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)。另一方面，完善勞務(wù)代償與基層網(wǎng)格治理平臺銜接機制。當事人的勞務(wù)代償工作需告知當?shù)卮逦瘯?。在巡護山林時，當事人需填寫巡護記錄，并由村委會簽字確認，同時其工作時拍攝工作照片交當?shù)亓謽I(yè)站檢查，具體安排可由林業(yè)局組織開展。與此同時，檢察官還可添加當事人微信等網(wǎng)絡(luò)溝通平臺，接收當事人開展勞務(wù)代償和普法宣傳的相關(guān)照片、視頻，實時動態(tài)跟蹤勞務(wù)代償落實情況。另外，可探索異地勞務(wù)代償方式，確保異地涉案當事人勞務(wù)代償活動有效開展。

3.優(yōu)化辦案模式

探索建立“捕—訴—公益監(jiān)督”一體化辦案團隊。當前檢察機關(guān)僅在捕訴環(huán)節(jié)實現(xiàn)一體化辦案，對于同一事實衍生的公益損害事實部分，則由公益訴訟部門獨立辦理。雖實現(xiàn)辦案的相對專業(yè)化，但如前所述，同樣的事實多重程序辦理難免導(dǎo)致程序間產(chǎn)生難以調(diào)和的矛盾沖突，降低辦案效率。因此，應(yīng)加強刑事檢察與公益訴訟檢察間的銜接配合，以機構(gòu)改革為契機，參照未成年人檢察業(yè)務(wù)集中統(tǒng)一辦理模式，設(shè)置專門辦案組織，由其統(tǒng)一履行刑事檢察、刑附民公益訴訟檢察職責，推進“提前介入—捕—訴—公益起訴”一體化辦案，進而提升案件辦理的協(xié)調(diào)性與強化監(jiān)督合力。辦案人員可依托協(xié)作機制平臺，加強與行政執(zhí)法部門溝通協(xié)作，前置監(jiān)督觸角。在案件移送審查逮捕、審查起訴前提前介入，掌握公益受損事實，并動態(tài)跟進監(jiān)督，為刑附民公益訴訟立案及公告夯實證據(jù)基礎(chǔ)。同時，在調(diào)查、明確當事人賠償意愿、經(jīng)濟條件基礎(chǔ)上，加強釋法說理，促使當事人主動承擔賠償?shù)让袷仑熑危行с暯诱J罪認罰工作。此外，公告期內(nèi)相關(guān)權(quán)利主體介入和當事人訴前磋商達成磋商協(xié)議后，可集中對已賠付到位或達成磋商協(xié)議的案件公開聽證，接受群眾監(jiān)督，確保公益救濟質(zhì)效。

（三）注重權(quán)益保障

1.規(guī)范程序啟動標準

刑附民公益訴訟程序啟動標準在于符合法定領(lǐng)域且符合立案條件。一方面，恪守案件領(lǐng)域范圍。遵循刑附民公益訴訟案件法定領(lǐng)域，當前檢察公益訴訟法定領(lǐng)域已擴寬至“4+9”法定領(lǐng)域③“4+9”主要為《民事訴訟法》明確的環(huán)境資源保護、食藥品安全、國財國土領(lǐng)域等領(lǐng)域以及英烈權(quán)益保護、未成年人保護、安全生產(chǎn)、個人信息保護、軍人地位和權(quán)益保護等9 個領(lǐng)域。，對于其他領(lǐng)域應(yīng)嚴格審批、審慎立案辦理，切勿因高辦案任務(wù)壓力而恣意立案。另一方面，嚴格把握立案方式及標準。在立案辦理時，應(yīng)嚴格以刑附民公益訴訟方式立案，而非隨意以民事公益訴訟立案，對案件線索評估后將不會提起刑附民公益訴訟時，應(yīng)不予立案；對疑難復(fù)雜案件，提起刑附民公益訴訟存在困難時，可移送上級檢察機關(guān)單獨提起民事公益訴訟。因單獨民事公益訴訟審理權(quán)限在中級人民法院，即便當前《規(guī)則》明確單獨民事公益訴訟可由基層人民檢察院立案辦理④《規(guī)則》第十四條規(guī)定：“人民檢察院辦理民事公益訴訟案件，由違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者違法行為人住所地基層人民檢察院立案管轄?！?，但立案后需提起訴訟時，仍需移送至上級檢察機關(guān)辦理，其立法原意默認了單獨民事公益訴訟案件較為疑難復(fù)雜，需上提一級辦理。但實踐中卻存在變相將民事公益訴訟下放一級從而弱化當事人權(quán)益保障的傾向，即檢察機關(guān)在刑事案件尚未明確批捕或起訴時，或甚至已明確將不會起訴的刑事案件，先將其立為民事公益訴訟，再利用訴前磋商程序與當事人磋商賠償，進而在將案件移送至上級檢察機關(guān)起訴前即結(jié)案處理，該做法無疑變相取代了本由上級檢察機關(guān)開展的訴前程序，對當事人權(quán)益保障極其不利。因此，應(yīng)在嚴格案件領(lǐng)域范圍基礎(chǔ)上，嚴格把握立案標準，遵循“嚴進嚴出”原則，以民事公益訴訟較疑難復(fù)雜為標準，將案件線索排除在立案之外，若刑附民公益訴訟不符合立案，不宜徑直立為民事公益訴訟處理，切實保障當事人合法權(quán)益，對不符合立案標準的案件線索移送行政機關(guān)依法處理即可。

2.規(guī)范賠償認定方式

刑附民公益訴訟案件當事人所涉行政罰款、刑事罰金與公益賠償金仍存簡單疊加情形，加重當事人負擔，可探索相互折抵或按比例折抵方式認定賠償數(shù)額。在刑附民公益訴訟案件中，所涉行政違法行為在行政主管部門已作出數(shù)倍的罰款時，應(yīng)當將該情形納入公益賠償考量范圍，因行政主管部門所作的行政罰款，本質(zhì)仍為了保護公共利益，與刑附民公益訴訟賠償殊途同歸。因此，若當事人已繳納全部行政罰款時，可適當減少甚至免除公益賠償額度。以損害鑒定為優(yōu)先，以專家鑒定意見為輔助，僅在無實物以及無法鑒定情況下才宜適用法律推導(dǎo)方式認定賠償數(shù)額。

3.暢通權(quán)利救濟渠道

無救濟即無權(quán)利，控制公權(quán)力，保障公民權(quán)是立法所趨，不僅在刑事公訴中保障當事人合法權(quán)益，在刑附民公益訴訟中亦應(yīng)貫徹保障公民權(quán)之要義，監(jiān)督視野不應(yīng)僅著眼于公益救濟。因此，暢通當事人救濟渠道應(yīng)為第一要務(wù)。一方面，明確對外生效法律文書。檢察機關(guān)在訴前磋商后，出具生效法律文書，載明當事人基本情況、相關(guān)事由、賠償數(shù)額、賠償依據(jù)及處理決定等事項，且載明反悔或不服處理結(jié)果時其權(quán)利救濟的渠道。另一方面，建立訴前磋商反悔機制，推進訴前磋商賠償與認罪認罰有效銜接。當事人認為檢察機關(guān)在公益救濟中損害自身權(quán)益，對賠償數(shù)額有異議而反悔時，應(yīng)給予反悔權(quán)利。反悔時，檢察機關(guān)可對其單獨提起民事公益訴訟，并對認罪認罰的真實性重新審視，當事人因磋商賠償?shù)轿欢谛塘P上享受了從寬處罰的，在其反悔時，可提起刑事抗訴。在此基礎(chǔ)上，訴前磋商中應(yīng)充分釋法說理，明確告知當事人的權(quán)利義務(wù)以及訴前磋商反悔制度，強調(diào)磋商法律風(fēng)險。

六、結(jié)語

當前刑附民公益訴訟發(fā)展迅速，在公益救濟中的作用日益凸顯，但理論供給不足，規(guī)范匱乏，使其實踐運行與立法初衷、價值取向不盡一致，法律監(jiān)督價值與公益救濟價值之間有所偏頗，其督促價值未能實質(zhì)化，公益救濟程序恣意性突出，有損檢察權(quán)之謙抑性，勢必對當事人權(quán)益保障不充分。因此，應(yīng)注重衡平法律監(jiān)督與公益救濟的兩重價值，設(shè)立相應(yīng)機制進一步規(guī)范辦案程序，將私權(quán)益保障提升至應(yīng)有地位。但不可否認，制度的良性運行并非一朝一夕之事，仍希冀立法機關(guān)從構(gòu)建完善中國特色社會主義法律體系，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的高度，對公益訴訟立法給予足夠關(guān)注，充實刑附民公益訴訟規(guī)范供給，方為完善該制度，不斷推進其良性發(fā)展的長遠之策。