制度與倫理：公務(wù)員行政行為規(guī)范的雙重路徑

謝昊天

摘要：公務(wù)員行政行為規(guī)范化對(duì)于行政價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、行政組織發(fā)展和公務(wù)員個(gè)人發(fā)展來(lái)說(shuō)具有重要意義。公務(wù)員行政行為失范一般表現(xiàn)為行政不作為、慢作為和亂作為。對(duì)公務(wù)員行政行為的規(guī)范可以采取制度與倫理兩種方式。與制度方式相比，倫理方式在行為規(guī)范的及時(shí)性、溯源性、主體性及成本控制等方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)。具有倫理屬性的社會(huì)資本在公務(wù)員行為價(jià)值傳導(dǎo)、信息傳遞、失范懲戒等方面可以發(fā)揮重要作用。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員行政行為；規(guī)范；制度；倫理；社會(huì)資本

公務(wù)員行政行為是公務(wù)員在依法行使行政職權(quán)，從事公共事務(wù)管理活動(dòng)時(shí)所做出的具有一定法律效力的行為。隨著依法治國(guó)戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)已進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展的重要階段，但在個(gè)別領(lǐng)域、個(gè)別人員仍然存在行事無(wú)依據(jù)、程序不嚴(yán)謹(jǐn)、辦事效率低下等問(wèn)題。這些不規(guī)范的行政行為不僅會(huì)影響到行政價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和行政組織的發(fā)展，也會(huì)對(duì)涉事公務(wù)員自身發(fā)展產(chǎn)生不利影響。因此，加強(qiáng)公務(wù)員行政行為的規(guī)范化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公務(wù)員行政行為規(guī)范化的內(nèi)涵及行政行為失范的一般表現(xiàn)

（一）規(guī)范化行政行為的內(nèi)涵闡釋

我國(guó)最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）中給“行政行為” 一詞一個(gè)較為確切和科學(xué)的定義。該《意見(jiàn)》在“受案范圍” 中明確指出：“‘具體行政行為’ 是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。” 這個(gè)定義概括了行政行為的主體范圍，從行為的組織化程度來(lái)看，行政行為既包括組織行政行為，也包括個(gè)人行政行為。

行為規(guī)范從行為的恰當(dāng)性角度規(guī)定著人們應(yīng)該如何行動(dòng)。行為是規(guī)范的對(duì)象，恰當(dāng)?shù)男袨檫x擇是規(guī)范的目標(biāo)指向。行為規(guī)范與否由特定群體依照公意而確定?！肮狻?性規(guī)范賦予某些行為以“合法” 判定，同時(shí)也認(rèn)定了某些行為為“非法”。因此，行為規(guī)范可以分為“指導(dǎo)性規(guī)范” 和“懲罰性規(guī)范”。前者主要對(duì)那些公認(rèn)為恰當(dāng)?shù)?，值得鼓?lì)的行為而制定，此時(shí)的規(guī)范就是“人們共同遵守的對(duì)特定環(huán)境中人的正當(dāng)行為方式作出規(guī)定的準(zhǔn)則”。[1]后者主要對(duì)那些公認(rèn)是失當(dāng)?shù)?、必須加以限制的行為而制定，“禁止性?guī)范提供否定性的反饋，以限制相應(yīng)的焦點(diǎn)行動(dòng)?！盵2]

行為規(guī)范化是對(duì)組織或個(gè)人行為的基本規(guī)定，是組織秩序與社會(huì)秩序，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、政治秩序、行政秩序等的重要來(lái)源。“如果沒(méi)有社會(huì)規(guī)范的存在，人類的社會(huì)秩序也就無(wú)以產(chǎn)生，人類的社會(huì)生活就更無(wú)從談起了。因此，社會(huì)秩序的基本標(biāo)志是社會(huì)主體行為的規(guī)范性?！盵3]規(guī)范不等同于秩序，規(guī)范本身并不能單獨(dú)塑造秩序，良好的秩序還來(lái)源于規(guī)范被執(zhí)行和遵守的效果。如果說(shuō)規(guī)范在事前規(guī)定著行為主體應(yīng)該做出何種行為選擇，那么秩序則在事后反映著該主體是否依照這些規(guī)范進(jìn)行了正確的行為選擇。所以說(shuō)，在規(guī)范文本業(yè)已生成的前提下，主體行為的規(guī)范性便成為活動(dòng)有序的重要保障。

基于以上分析我們認(rèn)為，公務(wù)員行政行為規(guī)范化指的是公務(wù)員在行使行政職權(quán)、從事公共事務(wù)管理工作時(shí)，能夠始終秉持公共精神、遵循公共利益原則，自覺(jué)遵照制度性規(guī)范和社會(huì)公共倫理要求，做出彰顯行政價(jià)值、符合公眾預(yù)期和職業(yè)身份特征的恰當(dāng)行為選擇。

（二）失范行政行為的一般表現(xiàn)

美國(guó)社會(huì)學(xué)家羅伯特·K.默頓認(rèn)為，失范是指“在人們用社會(huì)認(rèn)為合法的制度化手段不能實(shí)現(xiàn)自己的設(shè)計(jì)目標(biāo)時(shí)所發(fā)生的行為”。[4]公務(wù)員行為失范是指公務(wù)員在從事行政行為或執(zhí)行公務(wù)時(shí)，違背公務(wù)員職業(yè)道德規(guī)范或違反了現(xiàn)有的行政價(jià)值理念的行為。失范的行政行為有許多具體表現(xiàn)形式，但可以總體歸結(jié)為三種現(xiàn)象：行政不作為、行政慢作為和行政亂作為。

公務(wù)員的行政不作為按照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的相關(guān)解釋，具體表現(xiàn)為“拒絕、不予答復(fù)和拖延”。個(gè)別公務(wù)員在履行公務(wù)職責(zé)時(shí)總會(huì)出現(xiàn)無(wú)視公眾需求、玩忽職守、“踢皮球” 等現(xiàn)象，導(dǎo)致該管的事無(wú)人管，人為造成行政缺位，從而使公眾利益蒙受不必要的損失，也嚴(yán)重?fù)p害了政府形象。

公務(wù)員的行政慢作為是指國(guó)家工作人員故意拖延履行其法定職責(zé)或未在規(guī)定的工作期限內(nèi)完成其工作職責(zé)的行為。個(gè)別公務(wù)員在工作中仍然存在辦事拖拉、以自我為中心、無(wú)視工作紀(jì)律和行政程序要求的問(wèn)題，甚至倚仗手中權(quán)力對(duì)群眾百般刁難，在社會(huì)中造成極為惡劣的影響。

公務(wù)員的行政亂作為是一種典型的瀆職行為，主要指公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)中因?yàn)E用職權(quán)導(dǎo)致公共利益或群眾個(gè)別利益受到損害，具體表現(xiàn)為個(gè)別公務(wù)員權(quán)力行使無(wú)依據(jù)、行事草率非理性、做決定全憑主觀臆斷、政策執(zhí)行反復(fù)無(wú)常，等等。如果行政不作為反映的是公務(wù)員對(duì)該管的事不管，導(dǎo)致行政缺位，那么行政亂作為則反映的是公務(wù)員對(duì)不該管的事偏要管，即行政越位。行政亂作為也極易導(dǎo)致行政錯(cuò)位問(wèn)題，如人為設(shè)置不必要的行政審批和監(jiān)管權(quán)力。

二、制度與倫理：公務(wù)員行政行為規(guī)范的雙重路徑

制度的概念有廣義和狹義之分，廣義的制度既可以指稱正式制度，如法律、規(guī)章等，也可以指稱非正式的制度，如道德規(guī)范、習(xí)俗等。在這里我們將正式制度稱為制度，把非正式制度稱為倫理，由此形成制度性規(guī)范與倫理性規(guī)范、行為規(guī)范的制度路徑與倫理路徑等相異性概念。

（一）制度：公務(wù)員行政行為規(guī)范的法理路徑

制度規(guī)范是組織通過(guò)法律、政策等規(guī)范手段對(duì)其內(nèi)部成員行為的約束和規(guī)范。制度規(guī)范的實(shí)現(xiàn)需要依靠法律法規(guī)的強(qiáng)制力與合法性。法律約束一直是我國(guó)規(guī)范公務(wù)員行為最重要的方式，但作為正式公開(kāi)的條文規(guī)定需要不斷改進(jìn)以適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化，這樣的改進(jìn)使得制度規(guī)范存在滯后性。因行政行為在具體形式的過(guò)程中，總會(huì)面臨許多影響行政執(zhí)行的因素，僅僅把公務(wù)員行使行政權(quán)的行為限制在一個(gè)既定的外在控制框架內(nèi)并不足以防止公務(wù)員對(duì)權(quán)力的濫用。同時(shí)，制度規(guī)范依賴法律條文的懲罰措施，制度規(guī)范的成本很高，而制度規(guī)范的特性決定其對(duì)公務(wù)員行為的規(guī)范總是事后規(guī)范，這在一定程度上也降低了行政效率。因?yàn)槿耸蔷哂兄饔^能動(dòng)性，有思考能力的個(gè)體，制度規(guī)范是從外部施加壓力的規(guī)范方式，這種行為規(guī)范僅能控制違法行為而無(wú)法控制違法思想。

（二）倫理：公務(wù)員行政行為規(guī)范的關(guān)系路徑

倫理規(guī)范，顧名思義，就是依靠社會(huì)公認(rèn)的、不成文的行為規(guī)范來(lái)約束人的行為。如果說(shuō)以法律、政策等為主導(dǎo)的制度規(guī)范是以“實(shí)存” 規(guī)定強(qiáng)制約束人的行為，那么倫理就是從“應(yīng)然” 層面引導(dǎo)人的行為。倫理規(guī)范是通過(guò)公務(wù)員的社會(huì)關(guān)系，激發(fā)公務(wù)員內(nèi)心的良知與正義感，促使公務(wù)員自覺(jué)、自愿地遵從倫理規(guī)范，積極主動(dòng)地投身社會(huì)管理工作中。作為公職人員，社會(huì)公眾對(duì)公務(wù)員職業(yè)天然有著更高的信任度，便于公務(wù)員開(kāi)展社會(huì)管理的同時(shí)，公務(wù)員也有回應(yīng)人民期待的義務(wù)。公務(wù)員這一職業(yè)的性質(zhì)決定了公務(wù)員是為了謀取公共利益最大化而存在的。倫理規(guī)范依靠公務(wù)員相互之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)提供共識(shí)性規(guī)范、激勵(lì)與懲罰手段，公務(wù)員群體間達(dá)成共識(shí)，所有公務(wù)員要遵守以公共利益為最終目標(biāo)的行為準(zhǔn)則，倫理規(guī)范迫使公務(wù)員個(gè)體放棄有損公務(wù)員整體形象的失范行為，同時(shí)群體動(dòng)力鼓勵(lì)公務(wù)員遵守具有道德的行政行為規(guī)范。倫理規(guī)范的目的就是公務(wù)員實(shí)現(xiàn)道德自覺(jué)，讓公務(wù)員發(fā)自內(nèi)心地愿意遵守組織提出的道德要求，最終將外在的行政行為規(guī)范內(nèi)化為內(nèi)心的道德需要，自動(dòng)自覺(jué)地約束自己的行政行為。

（三）公務(wù)員行政行為規(guī)范的雙重路徑的比較

制度規(guī)范是通過(guò)從外部施加壓力的方式進(jìn)行的，這種控制僅能對(duì)違法行為的控制而無(wú)法控制違法思想。而倫理規(guī)范作用就是通過(guò)個(gè)體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，促使人們自覺(jué)、自愿地遵從社會(huì)秩序，也就是說(shuō)倫理規(guī)范是一種自律方式的體現(xiàn)。

以制度來(lái)約束行政行為，在一定程度上達(dá)到了規(guī)范公務(wù)員行政行為的目的。然而，在實(shí)際行政的過(guò)程中，單純用外部制約的方式控制政府以及公務(wù)員行使行政權(quán)也顯現(xiàn)出許多問(wèn)題。公務(wù)員在具體行使行政權(quán)力時(shí)，其作出的行政行為復(fù)雜多樣，有些行政行為由于沒(méi)有法律對(duì)其進(jìn)行具體規(guī)范，不在制度制約范圍之內(nèi)，制度規(guī)范很難完全控制公務(wù)員的行為。制度規(guī)范公務(wù)員行為要投入必要的人力、物力，因此，制度規(guī)范的管理成本較高。制度規(guī)范的制約手段都是建立在限制、要求和制裁之上的，而沒(méi)有對(duì)人的自我觀念和人類行為的心理動(dòng)機(jī)進(jìn)行重視，因此，制度規(guī)范讓公務(wù)員在進(jìn)行行政行為選擇上更偏好于少作為或不作為，但一個(gè)不作為的政府并不符合人民的期望。

而公務(wù)員行政行為倫理規(guī)范使公務(wù)員行為的道德化、規(guī)范化，對(duì)公務(wù)員的行為有切實(shí)的指導(dǎo)作用。規(guī)范化的公務(wù)員行政行為使得公務(wù)員個(gè)體在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中按照法律法規(guī)規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)履行職責(zé)的行為過(guò)程，并對(duì)自己處理公務(wù)全過(guò)程的行為的負(fù)責(zé)。倫理性規(guī)范激發(fā)了公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)，積極行政行為有效推進(jìn)了工作的進(jìn)行，極大提高了公務(wù)員的工作效率，降低行政行為規(guī)范的成本，高效規(guī)范公務(wù)員行為。

三、行政行為規(guī)范中倫理性社會(huì)資本作用探究

社會(huì)資本是一種具有嵌入性、能動(dòng)力特征的主體間性資源力量，以信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)型構(gòu)穩(wěn)定的功能結(jié)構(gòu)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部成員行為形成規(guī)制力。[5]具有倫理屬性社會(huì)資本在規(guī)范公務(wù)員行政行為中可以起到凝聚共識(shí)、制約監(jiān)督、懲罰與激勵(lì)的作用。

社會(huì)資本在規(guī)范公務(wù)員行政行為中起到凝聚共識(shí)的作用。作為一種互惠共同體社會(huì)資本決定了人們可以很容易地一起工作，從而節(jié)約了人與人之間交易成本和監(jiān)督成本，社會(huì)資本增加了人們?cè)谌魏螁为?dú)交易中進(jìn)行欺騙的潛在成本。社會(huì)資本塑造了強(qiáng)大的互惠規(guī)范，并從中誕生了一般性交往準(zhǔn)則，有利于公務(wù)員凝聚以公共性為核心的共識(shí)性行政行為規(guī)范準(zhǔn)則。

社會(huì)資本為公務(wù)員提供監(jiān)督與信息交換平臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)資本的存在，則能幫助公務(wù)員有效地規(guī)避成員間合作帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。在合作中雙方各自的行為都將受到社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督和道德約束，并由此產(chǎn)生了一系列的具體懲罰機(jī)制。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)資本的監(jiān)督和約束下，合作者雙方的誠(chéng)信度、聲譽(yù)和信用水平將通過(guò)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)渠道直接透明化、公開(kāi)化。因此，在合作過(guò)程中，違反規(guī)范的行政行為都將受到社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督和道德約束，個(gè)體的不道德行為，將在最短的時(shí)間內(nèi)通過(guò)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)傳遞給其他政府行政人員。做出失范行為的公務(wù)員將受到其他公務(wù)員的道德譴責(zé)和制度懲罰，其他公務(wù)員將減少或拒絕與做出失范行為的公務(wù)員進(jìn)行交往合作，并且其聲譽(yù)將受到極大影響，從而直接影響到其未來(lái)的發(fā)展空間。

社會(huì)資本也為違反公務(wù)員行政行為規(guī)范的人準(zhǔn)備了嚴(yán)厲的道德懲罰，違約的個(gè)體會(huì)被貼上失信者的標(biāo)簽，公務(wù)員社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部資源會(huì)限制或拒絕讓其使用，不良的聲譽(yù)也會(huì)影響公務(wù)員自身的未來(lái)發(fā)展。當(dāng)違約帶來(lái)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法抵消失信的懲罰時(shí)，公務(wù)員會(huì)自覺(jué)選擇信守承諾的行為。

四、結(jié)束語(yǔ)

公務(wù)員是具有公共人格的特殊群體，代表國(guó)家行使公共權(quán)力，所以公務(wù)員行政行為是否規(guī)范直接關(guān)系到政府形象、政府工作效能和公共利益的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)資本在公務(wù)員行為價(jià)值傳導(dǎo)、信息傳遞、失范懲戒等方面可以發(fā)揮重要作用，雖說(shuō)社會(huì)資本的行為約束功能并不具有法律效應(yīng)，但這種非正式約束機(jī)制卻像一只無(wú)形的手，極大地消除了公務(wù)員選擇投機(jī)行為的動(dòng)機(jī)，降低了行政行為的交易成本，促進(jìn)政府行政效率的提升。

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