中國城市建設(shè)模式的演進(jìn)歷程及其特征

宋海朋

引言

城市是特定區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教、人口的集中地，也是以非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口集聚為主要特征的居民點(diǎn)。改革開放以來在創(chuàng)造一系列增長奇跡的同時(shí)，中國也面臨著城市化質(zhì)量提升滯后于規(guī)模增長的問題，因此，提升城市質(zhì)量、建設(shè)城市文明成為城市建設(shè)的必然選擇。中華人民共和國2022年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示中國常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%，其中，城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量達(dá)到9.2億人。城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)還帶來公共資源不足、城市生活質(zhì)量下降和城市經(jīng)濟(jì)增長放緩等問題[1-3]。從城市發(fā)展的角度來看，就是人民日益增長的高質(zhì)量發(fā)展需求和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾[4]。“人民城市人民建、人民城市為人民”，提供高品質(zhì)生活、建設(shè)高品質(zhì)空間、不斷滿足人民群眾對美好生活需要，是社會主義現(xiàn)代化城市的應(yīng)有之義[5]。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出，順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢，開展城市現(xiàn)代化試點(diǎn)示范，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市。黨的二十大報(bào)告中指出，要加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動，打造宜居、韌性、智慧城市。城市建設(shè)模式是城市建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的路徑。目前城市建設(shè)模式系統(tǒng)研究還相對滯后，相關(guān)研究較多集中于對單一城市建設(shè)模式的研究，較多關(guān)注于城市建設(shè)模式的概念內(nèi)涵、建設(shè)內(nèi)容和實(shí)施路徑，而較少關(guān)注其發(fā)展規(guī)律。相關(guān)研究尚未厘清城市建設(shè)模式的演進(jìn)脈絡(luò)。城市建設(shè)模式研究側(cè)重實(shí)施路徑研究，忽略其可持續(xù)性問題，較少探討其后續(xù)擴(kuò)散和未來走向。本文通過系統(tǒng)梳理中國城市建設(shè)模式的演進(jìn)脈絡(luò)，在厘清其演進(jìn)特征的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰其演進(jìn)方向。

1 中國城市建設(shè)模式的識別

1.1 識別流程

城市建設(shè)理念指引著城市建設(shè)模式，城市建設(shè)模式是城市建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的路徑。相關(guān)概念的邏輯關(guān)系見圖1。識別城市建設(shè)模式是厘清演進(jìn)脈絡(luò)的重要基礎(chǔ)?？紤]到城市建設(shè)理念的數(shù)量較多，部分城市建設(shè)理念已經(jīng)通過政策轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)實(shí)踐，而有些城市建設(shè)理念仍然停留在理念層面，尚未轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)實(shí)踐。從研究可比性角度來看，本文聚焦于改革開放以來已經(jīng)轉(zhuǎn)化為建設(shè)實(shí)踐的代表性城市建設(shè)模式。

圖1 相關(guān)概念的邏輯關(guān)系

識別城市建設(shè)模式的主要步驟包括：以城市建設(shè)、城市建設(shè)模式等為關(guān)鍵詞，利用中國知網(wǎng)等數(shù)據(jù)庫檢索；根據(jù)檢索的相關(guān)結(jié)果，初步整理出城市建設(shè)模式；以相關(guān)政策文件（聚焦中央政府實(shí)施的城市建設(shè)模式）為判斷原則，識別出中國代表性城市建設(shè)模式（圖2）。

圖2 中國代表性城市建設(shè)模式的演進(jìn)歷程

需要說明的是，研究數(shù)據(jù)來源是中央各部委的官方網(wǎng)站；研究時(shí)間限定在1990—2022年，主要是考慮到1990年國家衛(wèi)生城市評選開始，后續(xù)研究中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)均以2022年12月31日為截止時(shí)間。由于研究重點(diǎn)關(guān)注中央政府層面實(shí)施的代表性城市建設(shè)模式，對于地方實(shí)施的城市建設(shè)模式本研究未作探討。在初步篩選出的城市建設(shè)模式中，不是所有的城市建設(shè)模式都符合識別原則（中央政府層面已出臺相關(guān)政策），因此，部分城市建設(shè)模式未被納入研究對象。例如：“翡翠城市”缺乏學(xué)術(shù)認(rèn)可和更廣泛的政策響應(yīng)；“創(chuàng)意城市”缺乏實(shí)質(zhì)性的學(xué)術(shù)討論；“緊湊型城市”作為城市設(shè)計(jì)概念被廣泛使用，但社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境發(fā)展的相關(guān)性研究目前仍相對較為薄弱[6]。

1.2 識別結(jié)果

從實(shí)施部門數(shù)量來看，涉及單一實(shí)施部門的城市建設(shè)模式有18種，占比為69%；涉及兩個(gè)實(shí)施部門的城市建設(shè)模式有5種；2個(gè)以上實(shí)施部門的城市建設(shè)模式有3種。從實(shí)施具體部門來看，作為城市建設(shè)的直接主管單位，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部涉及的城市建設(shè)模式數(shù)量最多（表1）。

表1 中國代表性城市建設(shè)模式的實(shí)施部門

根據(jù)城市建設(shè)模式的側(cè)重點(diǎn)不同將其劃分為“榮譽(yù)稱號”類城市建設(shè)模式和“試點(diǎn)探路”類城市建設(shè)模式。具體而言，“榮譽(yù)稱號”類城市建設(shè)模式突出城市發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向，通過量化目標(biāo)指標(biāo)引導(dǎo)地方城市建設(shè)實(shí)踐；“試點(diǎn)探路”類城市建設(shè)模式則突出城市建設(shè)問題導(dǎo)向，通過試點(diǎn)探索解決城市建設(shè)面臨的突出問題，進(jìn)而為相關(guān)城市建設(shè)積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

表2表明，“試點(diǎn)探路”類城市建設(shè)模式占主導(dǎo)地位，共有17種；而“榮譽(yù)稱號”類城市建設(shè)模式有8種。在“榮譽(yù)稱號”類城市建設(shè)模式中，城市數(shù)量最多的是國家生態(tài)文明建設(shè)示范市縣（城市數(shù)量為468個(gè)），其次是國家衛(wèi)生城市（城市數(shù)量為462個(gè)），最少的是國家生態(tài)園林城市（城市數(shù)量僅為19個(gè)）。在“試點(diǎn)探路”類城市建設(shè)模式中，國家智慧城市的試點(diǎn)城市數(shù)量達(dá)到277個(gè)，其次是醫(yī)療聯(lián)合體建設(shè)試點(diǎn)城市（試點(diǎn)城市數(shù)量為118個(gè)），最少的是國家公園城市，目前數(shù)量僅為1個(gè)。

表2 中國代表性城市建設(shè)模式的城市數(shù)量

2 中國城市建設(shè)模式的演進(jìn)特征

根據(jù)改革背景、重點(diǎn)任務(wù)、城市建設(shè)面臨的主要問題等維度，城市建設(shè)模式歷程可分為3個(gè)階段，主要包括雙軌漸進(jìn)改革下的城市建設(shè)模式、市場經(jīng)濟(jì)體制改革下的城市建設(shè)模式、全面深化改革下的城市建設(shè)模式。有些城市建設(shè)模式幾乎貫穿于整個(gè)改革開放的發(fā)展歷程，如園林城市、文明城市等，而部分城市建設(shè)模式則主要集中于某一發(fā)展階段。

2.1 雙軌漸進(jìn)改革下的城市建設(shè)模式

黨的十一屆三中全會上，改革開放作為國家基本國策被正式確立。中國城市迎來了新的發(fā)展歷史時(shí)期。1978年，第三次全國城市工作會議上，不僅糾正了城市建設(shè)中的錯(cuò)誤，而且出臺了城市建設(shè)工作的相關(guān)意見，標(biāo)志著中國城市建設(shè)開始向制度化和規(guī)范化的方向轉(zhuǎn)變。城市建設(shè)指導(dǎo)思想發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，城市住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等得到重視。由于城市的市政設(shè)施歷史“欠賬”問題突出，城市環(huán)境相對無序，城市建設(shè)不能滿足城市居民對美好生活的向往，影響了人民的生活質(zhì)量。因此，該時(shí)期城市建設(shè)的主要內(nèi)容是改善城市人居環(huán)境、加強(qiáng)市政設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作。

國家健康城市是綜合了可持續(xù)發(fā)展理論、城市管理理論、公共衛(wèi)生管理理論等提出的，主要是為了有效應(yīng)對城市健康問題[7-8]。1990年，全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會開展了衛(wèi)生城市創(chuàng)建活動，主要是為了有效貫徹落實(shí)國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)愛國衛(wèi)生工作的決定》的要求[9]。國家衛(wèi)生城市是國家首個(gè)落地的城市建設(shè)模式，創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市也開啟了中國城市建設(shè)的先河。受“綠色生態(tài)”等城市建設(shè)理念的影響，同時(shí)也為了有效應(yīng)對城市環(huán)境的惡化，在借鑒“花園城市”等理念基礎(chǔ)上，探索具有中國特色的城市建設(shè)模式。1992年，建設(shè)部啟動實(shí)施了國家園林城市的創(chuàng)建活動。國家園林城市的創(chuàng)建標(biāo)志著具有中國本土特色的城市發(fā)展理念轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)實(shí)踐[10]。以全國第三次城市工作會議的召開為分界點(diǎn)，中國城市建設(shè)逐步走向了規(guī)范化和制度化。雙軌漸進(jìn)改革階段的城市建設(shè)處于起步探路階段。中國城市建設(shè)理念是“以物為本”。該時(shí)期以“榮譽(yù)稱號”類城市建設(shè)模式為主導(dǎo)，突出城市建設(shè)目標(biāo)的引領(lǐng)作用（表3）。

表3 雙軌漸進(jìn)改革下的代表性城市建設(shè)模式

2.2 市場經(jīng)濟(jì)體制改革下的城市建設(shè)模式

黨的十四大正式確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)。在市場化改革的時(shí)代大背景下，城市建設(shè)從雙軌制階段進(jìn)入了市場化階段。在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，城市建設(shè)存在“以物為本”的片面性，重經(jīng)濟(jì)效益，輕生態(tài)綜合效益，城市生態(tài)環(huán)境問題尤為突出。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，中國城市建設(shè)理念從“以物為本”轉(zhuǎn)向了“以人為本”。國家相關(guān)部門相繼出臺了政策，積極促進(jìn)城市向低碳、綠色、生態(tài)方向發(fā)展。2003年，中央文明辦開展了文明城市創(chuàng)建活動。作為創(chuàng)建難度最大（含金量最高）的城市榮譽(yù)稱號，全國文明城市吸引了各級地方政府參與建設(shè)[11]。2004年，國家林業(yè)和草原局和全國綠化委員會授予了貴陽市“國家森林城市”的榮譽(yù)稱號[12]。2004年，建設(shè)部實(shí)施了生態(tài)園林城市（園林城市升級版）的創(chuàng)建活動[13]。新城市建設(shè)理念的不斷提出，引領(lǐng)“國家園林城市”建設(shè)躍升到了新的高度，在保留風(fēng)景、園林、文化傳承等傳統(tǒng)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步引入生態(tài)服務(wù)功能作為新的概念內(nèi)涵，推動了“園林城市”迭代升級為“生態(tài)園林城市”。

低碳經(jīng)濟(jì)核心是減少自然資源的消耗和環(huán)境的污染，獲取更多的經(jīng)濟(jì)上的產(chǎn)出成果，而低碳城市來源于低碳經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)城市層面積極推動二氧化碳的排放量的不斷減少，更好應(yīng)對全球溫室效應(yīng)所帶來的“負(fù)效應(yīng)”（生態(tài)環(huán)境問題）[14]。為了有效承擔(dān)國際減排義務(wù)，中國在城市領(lǐng)域進(jìn)行了積極有效的探索。2010年，國家發(fā)改委開展了低碳城市試點(diǎn)探索。在實(shí)施創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略背景下，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新要素在城市發(fā)展過程中的重要性，越來越引起學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門的高度重視[15]。2008年，深圳市成為首個(gè)國家創(chuàng)新型試點(diǎn)城市[16]，這標(biāo)志著國家層面創(chuàng)新型城市試點(diǎn)的落地。市場經(jīng)濟(jì)體制改革下的城市建設(shè)階段，推動以全國文明城市建設(shè)為代表的“榮譽(yù)稱號”類城市建設(shè)模式的開展，引領(lǐng)了地方城市建設(shè)實(shí)踐；同時(shí)，積極回應(yīng)城市建設(shè)面臨的突出問題，以國家低碳城市建設(shè)為代表的“試點(diǎn)探路”類的城市建設(shè)實(shí)踐也逐漸開展起來。此時(shí)期城市建設(shè)屬于典型“兩條腿走路”階段（表4）。

表4 市場經(jīng)濟(jì)體制改革下的代表性城市建設(shè)模式

2.3 全面深化改革下的城市建設(shè)模式

黨的十八大明確指出，中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[17]。以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議和2015年中央第四次城市工作會議均明確提出了新時(shí)期中國城市建設(shè)的目標(biāo)[18]。2015年，中央召開第四次全國城市工作會議，提出了新時(shí)期推進(jìn)中國城市化的基本思路，即轉(zhuǎn)變城市建設(shè)模式，提高完善城市治理能力和體系，建設(shè)和諧宜居的現(xiàn)代化城市。

2009年，在IBM公司發(fā)布的《智慧城市在中國》報(bào)告中，首次提出了“智慧城市”的概念。2013年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部推動智慧城市建設(shè)試點(diǎn)，重點(diǎn)從城市基礎(chǔ)通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)到智慧交通、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、環(huán)保等城市智慧服務(wù)[19]。2015年，中央網(wǎng)信辦、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦提出了“國家新型智慧城市”概念[20]。國家新型智慧城市的建設(shè)不僅推進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，而且提升了城市人民獲得感和幸福感。隨著城市建成區(qū)面積的不斷外延擴(kuò)張，侵占了河流水系等，改變了城市原有的生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致城市內(nèi)澇頻發(fā)、水污染嚴(yán)重、水資源短缺等問題[21-22]。2014年，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部聯(lián)合開展國家海綿城市的建設(shè)試點(diǎn)。為了有效深化與落實(shí)《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，2017年，國家發(fā)改委推動實(shí)施了國家氣候適應(yīng)型城市創(chuàng)建的試點(diǎn)工作[23]?！皣覠o廢城市”作為較為先進(jìn)的城市發(fā)展理念，核心是將固體廢物對環(huán)境的影響降至最低的城市建設(shè)模式。黨的十八大以來，中國生態(tài)文明建設(shè)被提高到重要位置。2017年，生態(tài)環(huán)境部在全國范圍內(nèi)開展了生態(tài)文明建設(shè)示范市縣的建設(shè)工作[24]。2018年，生態(tài)環(huán)境部開展了國家無廢城市的建設(shè)試點(diǎn)[25]。

城市建設(shè)模式既要服從于國家整體層面的改革，也要服務(wù)和滿足地方城市建設(shè)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要，這是城市建設(shè)模式從雙軌漸變制度改革向全面深化改革推進(jìn)的邏輯主線。從城市建設(shè)模式的實(shí)踐歷程來看，地方政府通過爭取城市建設(shè)試點(diǎn)，從而有效獲取財(cái)政資金等政策支持，在中央政府政策紅利的推動下，地方政府推動城市建設(shè)的積極性和主動性得到了顯著提升。2015年，習(xí)近平同志在中央第四次城市工作會議上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持“人民城市為人民”的城市建設(shè)理念[26]。城市建設(shè)理念實(shí)現(xiàn)了從“以物為本”到“以人為本”再到“以人民為中心”的轉(zhuǎn)變。

新的城市建設(shè)理念不僅推動了新時(shí)期城市建設(shè)理念的迭代升級，而且有助于更好指導(dǎo)新時(shí)期城市建設(shè)工作。城市建設(shè)模式的產(chǎn)生背景包括城市健康、城市創(chuàng)新、城市雨洪災(zāi)害和環(huán)境污染管理等。不同城市建設(shè)模式的提出正是為了有效回應(yīng)城市建設(shè)發(fā)展中面臨的突出問題。城市建設(shè)模式被用作向下級政府傳達(dá)信息的有效政策工具。隨著新的城市建設(shè)理念不斷轉(zhuǎn)化為建設(shè)實(shí)踐，極大促進(jìn)了地方城市建設(shè)的實(shí)踐探索。地方政府根據(jù)地方城市建設(shè)實(shí)際需要，積極優(yōu)化城市建設(shè)目標(biāo)，為地方城市建設(shè)實(shí)踐提供了新坐標(biāo)（表5）。

表5 全面深化改革下的代表性城市建設(shè)模式

城市建設(shè)模式的演進(jìn)路徑從試點(diǎn)城市探索到全面推廣。城市建設(shè)模式一般遵循試點(diǎn)城市先行先試的原則?！皹s譽(yù)稱號”類城市建設(shè)模式是通過以先進(jìn)帶動后進(jìn)，然后全面推廣循序漸進(jìn)的城市建設(shè)路徑；“試點(diǎn)探路”類城市建設(shè)模式是通過選取有代表性城市進(jìn)行試點(diǎn)探索，探索試點(diǎn)城市的相關(guān)實(shí)踐，及時(shí)總結(jié)推廣具有可復(fù)制可推廣的城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，通過以點(diǎn)帶面的實(shí)踐探索，促進(jìn)中國城市建設(shè)的全面提檔升級。

3 結(jié)語

城市建設(shè)模式演進(jìn)的關(guān)鍵在于中央政府推動新的城市建設(shè)理念轉(zhuǎn)化為建設(shè)實(shí)踐，新的城市建設(shè)模式不斷被納入城市建設(shè)體系。2022年7月，國家發(fā)展改革委頒布實(shí)施的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》中，明確提出了建設(shè)“創(chuàng)新城市”“綠色城市”“人文城市”的要求。黨的二十大報(bào)告中，提出建設(shè)“三個(gè)城市”，即“宜居城市”“韌性城市”“智慧城市”。相比《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，黨的二十大報(bào)告則更關(guān)注未來城市建設(shè)的短板與緊迫性問題[27]。城市建設(shè)模式的重要性得到了中央政府的高度認(rèn)同，不斷推動城市建設(shè)模式從新理念的提出向城市建設(shè)實(shí)踐的轉(zhuǎn)化。中央政府通過不斷優(yōu)化城市建設(shè)政策，引領(lǐng)地方城市建設(shè)實(shí)踐，進(jìn)而影響城市建設(shè)的發(fā)展方向。因?yàn)橹袊鞘薪ㄔO(shè)的長期性和復(fù)雜性，所以很難在短短數(shù)年內(nèi)實(shí)現(xiàn)根本性的改變。一方面，城市建設(shè)模式一般具有交叉重疊性，而且城市建設(shè)試點(diǎn)領(lǐng)域有所交叉，亟須探索協(xié)同推進(jìn)的城市建設(shè)模式；另一方面，面對國際以及國內(nèi)新發(fā)展階段，中國城市建設(shè)進(jìn)入了新發(fā)展格局，亟須破解城市建設(shè)面臨的深層次矛盾以及復(fù)雜問題，才能更好推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

本研究建立在城市建設(shè)模式是均質(zhì)和同等重要性的假設(shè)基礎(chǔ)上，但是否所有城市建設(shè)模式所帶來的都是正面效應(yīng)、都一樣重要、其負(fù)面效應(yīng)如何等未來有較大研究空間。從城市建設(shè)模式的演進(jìn)歷程來看，中央政府不斷引入新城市建設(shè)模式屢見不鮮，城市建設(shè)模式是否與其正面預(yù)期相呼應(yīng)，這也值得未來深入探討。本研究聚焦中央政府層面代表性城市建設(shè)模式，部分城市建設(shè)模式未能涉及，同時(shí)對于地方政府實(shí)施的城市建設(shè)模式也未作探討，上述相關(guān)議題未來也值得進(jìn)一步深入研究。