城鎮(zhèn)化2.0 時代下的縣級國土空間總體規(guī)劃響應
——以湖南醴陵為例

張 文，左平利

引言

《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2019年我國常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過60%。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，在2018年的城鎮(zhèn)人口增長中，鄉(xiāng)村人口遷移的貢獻率為36.8%，而城鎮(zhèn)區(qū)域的擴張貢獻率達到39.6%，這意味著我國城鎮(zhèn)化已從城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移為主的階段，進入以核心大城市擴張為主要形態(tài)的都市圈化階段，我們稱之為“城鎮(zhèn)化2.0”。中國的城鎮(zhèn)化正處在從“初級城鎮(zhèn)化1.0時代”的原始積累、基礎(chǔ)性發(fā)展，走向“深度城鎮(zhèn)化2.0時代”完善、提高的新階段，城鎮(zhèn)化動力已出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化，也為縣域發(fā)展和縣級國土空間規(guī)劃編制提供了新的導向。

關(guān)于縣域城鎮(zhèn)化和縣級國土空間規(guī)劃的相關(guān)研究是當前學界的熱點，主要包括兩個方面：一是從城鎮(zhèn)化特征變化趨勢角度提出縣級單元未來發(fā)展路徑。例如，王凱等人通過分析常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%后，影響中國城鎮(zhèn)化的主要因素和未來城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，提出城鎮(zhèn)化中后期規(guī)劃工作重點是以生態(tài)文明思想為指導的國土空間規(guī)劃結(jié)構(gòu)調(diào)整，以人民為中心的人居環(huán)境建設(shè)，以及城市治理的現(xiàn)代化[1]。張穎等人基于手機用戶大數(shù)據(jù)分析提出我國進入城鎮(zhèn)化2.0階段，并總結(jié)了城鎮(zhèn)化2.0時代都市圈化的新特征和新動力[2]。陶德凱等人立足國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的大背景，提出縣級單元新型城鎮(zhèn)化路徑，即厘清現(xiàn)狀、找準定位；強化優(yōu)勢、差異發(fā)展；有機銜接規(guī)劃、緊抓政策機遇[3]。高強等人在分析縣域城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵特征基礎(chǔ)上，從產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化、人的城鎮(zhèn)化、地的城鎮(zhèn)化等6個方面提出發(fā)展路徑[4]。二是聚焦縣級國土空間規(guī)劃的編制重點、方法和實施路徑的研究。例如，趙毅等人通過江蘇省縣級總規(guī)的編制研究，聚焦縣級國土空間規(guī)劃邏輯和重點，提出了縣級國土空間總體規(guī)劃編制的4個關(guān)鍵問題[5]。吳志強等人研究了縣級空間總體規(guī)劃中資源集約高效利用的存量發(fā)展實施路徑[6]。伍江等人以實施為導向提出區(qū)縣級國土空間總體規(guī)劃應該明確“上下傳導”、倡導“漸進創(chuàng)新”的編制思路[7]。

總體而言，現(xiàn)有研究為縣級單元發(fā)展和規(guī)劃指明了方向，但對城鎮(zhèn)化2.0時代的新趨勢、新要求與縣級國土空間規(guī)劃的響應缺乏深度融合研究，尚未形成對縣級國土空間規(guī)劃系統(tǒng)性、綜合性的指導路徑，因此仍需進一步結(jié)合具體案例開展實踐探索。本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，剖析城鎮(zhèn)化2.0時代下縣級單元的發(fā)展轉(zhuǎn)型與趨勢，并以湖南醴陵為例，提出區(qū)域協(xié)調(diào)、發(fā)展與保護協(xié)調(diào)、注重增存并重、注重人本導向、突出特色發(fā)展的“兩協(xié)調(diào)、兩注重、一突出”的縣級國土空間總體規(guī)劃響應策略。需要說明的是，本文的研究對象為以縣級市和縣為代表的廣大小型城市及縣域范圍。

1 城鎮(zhèn)化的演變邏輯與典型特征

我國自改革開放以來經(jīng)歷了40多年全球最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程，綜合現(xiàn)有研究，根據(jù)不同時期城鎮(zhèn)化特點和發(fā)展動力的差異可將其分為2個階段，即1980—2019年的城鎮(zhèn)化1.0時代和2019年以后的城鎮(zhèn)化2.0時代[8]（表1）。

表1 中國城鎮(zhèn)化演進的階段劃分

1.1 城鎮(zhèn)化1.0時代：從“一快一大兩低”到“兩頭集中”

根據(jù)現(xiàn)有研究，由于城鎮(zhèn)化進程中社會經(jīng)濟背景、發(fā)展動力等差異，城鎮(zhèn)化1.0時代又可細分為20世紀80年代—21世紀10年代初、21世紀10年代初—2019年末2個階段。根據(jù)中國工程院重大咨詢項目“中國特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究”成果，可以總結(jié)出從改革開放初期開始的30年（1980—2010年）中，城鎮(zhèn)化的發(fā)展主要依托市場化、全球化的外向型經(jīng)濟驅(qū)動，總體可以概況為“一快一大兩低”的特點：“一快一大”是指發(fā)展速度快和經(jīng)濟規(guī)模大，“兩低”是指勞動力、土地的成本和發(fā)展質(zhì)量低[9]。這一時期的特征是農(nóng)村人口向東南沿海大城市集中，縣城發(fā)展受到限制。城鎮(zhèn)空間發(fā)展的典型模式是效率優(yōu)先導向下的外延式、擴張式的空間發(fā)展，最典型的代表是開發(fā)區(qū)和大量的新區(qū)新城，由此也產(chǎn)生了一系列“大城市病”。21世紀10年代初—2019年末這個時期，由于2008年金融危機之后中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特別是制造業(yè)進入升級換代時期，勞動力需求發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，帶來人口“兩頭集中”：“一頭”是向大城市的流動趨勢還在增強，另“一頭”是返鄉(xiāng)和進城人口向縣城流動的比例穩(wěn)步提升，從2010年19.24%提高到2019年23.13%，縣城成為就地城鎮(zhèn)化的重要載體。

1.2 城鎮(zhèn)化2.0時代：都市圈化引領(lǐng)下縣城的“興衰兼具”

2019年常住人口城鎮(zhèn)化率達到60.6%，標志著我國進入城鎮(zhèn)化下半場，在以生態(tài)文明、科技創(chuàng)新為引領(lǐng)，內(nèi)循環(huán)為主的高質(zhì)量發(fā)展大背景下，這一時期城鎮(zhèn)化最顯著的特征是都市圈化，人口城與城之間流動的增加逐漸改變以城鄉(xiāng)之間流動為主的趨勢，經(jīng)濟進一步向都市圈區(qū)域經(jīng)濟一體化轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈將在城市群、都市圈層面進行優(yōu)化與重構(gòu)，縣城將出現(xiàn)“興衰兼具”：都市圈范圍內(nèi)的縣城將融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)體系，形成新興產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展；另一部分遠離大城市、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、資源環(huán)境受到制約的縣城將面臨人口進一步流失，主要承擔生態(tài)保護等職能。

2 城鎮(zhèn)化2.0時代縣級單元的發(fā)展轉(zhuǎn)型與趨勢

2.1 發(fā)展目標從同質(zhì)競爭轉(zhuǎn)向協(xié)同互補

城鎮(zhèn)化1.0時代的發(fā)展目標與產(chǎn)業(yè)定位缺乏明確的引導，縣級政府主要通過降低招商門檻、提供優(yōu)惠條件進行產(chǎn)業(yè)引入，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭的問題比較突出，導致低效重復投資。城鎮(zhèn)化2.0時代供給端和需求端面臨轉(zhuǎn)型升級，以城市群、都市圈形態(tài)優(yōu)化區(qū)域空間布局，有利于各類資源、產(chǎn)業(yè)和人口在整個區(qū)域范圍內(nèi)得到合理配置。以區(qū)域協(xié)作重構(gòu)縣城功能、“一縣一品”發(fā)展產(chǎn)業(yè)，綜合考慮區(qū)位、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素，構(gòu)建具有特色化、差異化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是加快發(fā)展縣域經(jīng)濟的核心。

2.2 發(fā)展邏輯從“產(chǎn)—城—人”轉(zhuǎn)向“人—城—產(chǎn)”

城鎮(zhèn)化1.0時代縣城的發(fā)展邏輯，是用廉價的要素和勞動力來招商引資，吸引產(chǎn)業(yè)、人口集聚從而做大城市。城鎮(zhèn)化2.0時代的邏輯已經(jīng)變成聚焦人的需求，通過優(yōu)質(zhì)的公共服務與生活環(huán)境吸引人才，通過人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)[10]。這種變化的根本邏輯是我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐漸從依靠低端要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，因此新時代縣級國土空間規(guī)劃需要全面貫徹“以人為核心”的規(guī)劃理念，組織空間要素布局時關(guān)注人的需求，在規(guī)劃中保護和利用自然生態(tài)資源、傳承本土文化、改善人居環(huán)境品質(zhì)，打造生態(tài)宜居、獨具特色、富有活力的精致城市。

2.3 發(fā)展動力從土地財政轉(zhuǎn)向可持續(xù)運營

在我國面臨城鎮(zhèn)化增速放緩、地方負債風險較高、經(jīng)濟增長下行壓力增大的形勢下，城鎮(zhèn)化1.0時代以土地財政的大規(guī)模投資驅(qū)動的高投入、高成本運營發(fā)展模式將帶來新的債務風險和財政負擔[11]。在城鎮(zhèn)化2.0時代，以可持續(xù)運營創(chuàng)造現(xiàn)金流才能保障未來城市的可持續(xù)發(fā)展：一是以創(chuàng)新驅(qū)動為引領(lǐng)，融入都市圈新興產(chǎn)業(yè)布局，促進縣域城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展；二是推進城市有機更新，探索形成低投入、低成本獲得可持續(xù)現(xiàn)金流的新業(yè)態(tài)、新模式，盤活存量資產(chǎn)，形成“資源—資產(chǎn)—資金”的閉環(huán)，帶動城市可持續(xù)發(fā)展。

3 縣級國土空間總體規(guī)劃的響應策略

3.1 協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同空間格局

在都市圈化的城鎮(zhèn)化2.0時代，如何融入?yún)^(qū)域一體化發(fā)展是縣級國土空間規(guī)劃需要解決的核心問題。一是戰(zhàn)略同構(gòu)?？h級國土空間總體規(guī)劃首先應充分對接區(qū)域規(guī)劃和上位規(guī)劃，在上位規(guī)劃引導下立足自然資源條件和比較優(yōu)勢，明確自身的發(fā)展戰(zhàn)略定位。二是產(chǎn)業(yè)協(xié)同。從區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建協(xié)同互補、合作共贏的產(chǎn)業(yè)體系。三是設(shè)施同城。加強縣城與區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施的共建共享，提高縣城的吸引力和承載力。

3.2 協(xié)調(diào)保護與開發(fā)，系統(tǒng)組織空間要素

縣級國土空間規(guī)劃作為承上啟下的中間層，既要落實上位規(guī)劃的管控要求，又有地方經(jīng)濟社會的發(fā)展訴求，“管控性”與“發(fā)展性”同樣重要[12]?？臻g布局應以山水林田湖草生命共同體、人與自然和諧的系統(tǒng)協(xié)同理念組織各類空間要素，形成統(tǒng)籌聯(lián)動、相互支撐的網(wǎng)絡效應。一方面應做好全域國土空間底線管控工作，并對生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間的保護、利用和修復做出管控與指引；另一方面對生產(chǎn)生活空間構(gòu)建及重點設(shè)施建設(shè)做出統(tǒng)籌安排，采取以城帶鄉(xiāng)、以開發(fā)促保護、網(wǎng)絡化設(shè)置等多種系統(tǒng)組織方式，最終實現(xiàn)各類要素的有機融合。

3.3 注重增存并重，實現(xiàn)高效能開發(fā)

在高質(zhì)量發(fā)展的資源緊約束背景下，如何在有限增量的前提下優(yōu)化空間資源配置，集約高效地利用資源，是本輪國土空間規(guī)劃的重點內(nèi)容。一是在區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略引領(lǐng)下明確空間發(fā)展方向，精準投放增量建設(shè)用地，優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生設(shè)施用地，做強特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)“精明增長”。二是利用增減掛鉤、全域土地綜合整治、城市更新等政策工具對存量資源進行優(yōu)化與提升，通過存量激活流量、提高質(zhì)量，促進城市發(fā)展走內(nèi)涵式、集約型增長路徑[13]。

3.4 注重人的需求，營造高品質(zhì)生活

規(guī)劃創(chuàng)造的不僅是美好的環(huán)境，還包括未來的生活方式，要把人的需求作為第一要義。一是聚焦不同人群的行為規(guī)律和需求研究。通過大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，系統(tǒng)性分析不同人群分布特點、流動規(guī)律，優(yōu)化城市整體空間布局和形態(tài)。二是注重人本體驗，組織公共空間和場所營造。從人的體驗和視角出發(fā)，創(chuàng)造高品質(zhì)的人居環(huán)境，提升城市的活力魅力。三是強化公眾參與，了解公眾需求、體現(xiàn)公眾意愿。通過座談調(diào)研、圖件公示、媒體宣傳，以及城市管理信息化平臺等方式強化部門審查和監(jiān)管、公眾參與和監(jiān)督。

3.5 突出特色發(fā)展，彰顯地方特色優(yōu)勢

相比大城市，就縣城這類中小城市而言，特色就是競爭力，縣城的發(fā)展不是追求“大而全”，而是力求“專而精”“特而強”。一是空間特色營造。需要在規(guī)劃中挖掘和利用獨特的城市自然和人文資源，從總體層面構(gòu)建山水融合、文化傳承的特色空間體系[14]。二是產(chǎn)業(yè)特色凸顯。立足自身資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)，發(fā)揮比較優(yōu)勢，打造具有區(qū)域影響力和競爭力的特色產(chǎn)業(yè)體系。

4 醴陵市國土空間總體規(guī)劃編制實踐

4.1 現(xiàn)狀發(fā)展特征與問題

4.1.1 發(fā)展現(xiàn)狀和優(yōu)勢

醴陵，世界釉下五彩瓷原產(chǎn)地、“中國陶瓷之都”，市域總?cè)丝?06萬，總用地面積2 157 km2，2022年地區(qū)生產(chǎn)總值890億元，作為全國百強縣、長株潭都市圈和湘贛邊區(qū)域核心區(qū)一部分，屬于都市圈內(nèi)鄰近大城市的特色產(chǎn)業(yè)縣。醴陵具有以下發(fā)展優(yōu)勢：一是交通區(qū)位條件優(yōu)越?！叭F四高”（3條鐵路、4條高速）在此交織成網(wǎng)，已融入長株潭“半小時經(jīng)濟圈”。二是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚。工業(yè)發(fā)展歷史悠久，陶瓷、花炮兩大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)延續(xù)千年，根據(jù)北京中郡縣域經(jīng)濟研究所于2022年發(fā)布的《第二十二屆縣域經(jīng)濟與縣域發(fā)展監(jiān)測評價報告》顯示，醴陵位于全國縣域綜合發(fā)展排名第37位。三是山水人文資源豐富。醴陵是千年古邑、山水洲城，自然人文薈萃。醴陵市上版總體規(guī)劃實施十多年以來，城市規(guī)模和人居環(huán)境得到大幅提升，城市吸引力和輻射力顯著增強。

4.1.2 存在問題和瓶頸

一是未融入?yún)^(qū)域發(fā)展格局。近40年城市快速發(fā)展時期仍然依托現(xiàn)有陶瓷和花炮兩大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到瓶頸，參與區(qū)域分工不夠。根據(jù)大數(shù)據(jù)分析，醴陵市與長株潭都市圈中心城市的人口流動聯(lián)系強度遠弱于長沙縣、瀏陽市、寧鄉(xiāng)市等周邊縣市（圖1）。二是發(fā)展模式較粗放。發(fā)展主要依賴規(guī)模擴張和資源消耗，全域產(chǎn)業(yè)發(fā)達，但產(chǎn)出效率空間分布不均，集約集聚待加強。三是空間品質(zhì)不高、特色未彰顯?？焖俚脑隽块_發(fā)導致城市無序蔓延、整體山水格局破壞、風貌特色喪失等問題。

圖1 醴陵與都市圈各縣市人口聯(lián)系強度（歸一化數(shù)據(jù)）

在城鎮(zhèn)化2.0時代背景下，《醴陵市國土空間總體規(guī)劃（2020—2035年）》（下文簡稱《規(guī)劃》）立足醴陵發(fā)展優(yōu)勢和存在問題，重點從與長株潭都市圈區(qū)域協(xié)同發(fā)展、統(tǒng)籌保護與開發(fā)、注重增存并重、回歸人本價值、強化特色優(yōu)勢5個方面提出規(guī)劃策略。

4.2 規(guī)劃策略與重點

（1）從區(qū)域視角明確城市定位，構(gòu)建株醴同城化的空間發(fā)展戰(zhàn)略

科學的城市發(fā)展定位和空間發(fā)展戰(zhàn)略對引領(lǐng)縣域健康可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，應該跳出縣域放大到區(qū)域甚至國家層面來審視其承擔的主要職能和特色?！兑?guī)劃》依據(jù)《長株潭都市圈發(fā)展規(guī)劃》等上位規(guī)劃，通過研究區(qū)域周邊市縣及醴陵自身的特色，提出“國際知名陶瓷之都、長株潭先進制造承載區(qū)、湘贛邊區(qū)域性中心城市、生態(tài)人文宜居宜游精品城市”的城市定位，并通過空間布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項目包裝予以落實，形成戰(zhàn)略—空間—產(chǎn)業(yè)—項目四位一體的規(guī)劃層次。在空間發(fā)展戰(zhàn)略層面，在長株潭都市圈“一心一水、兩圈七軸”的空間結(jié)構(gòu)引領(lǐng)下，重點構(gòu)建“一主一輔三走廊”的“株醴融城”空間結(jié)構(gòu)，形成功能互補、產(chǎn)業(yè)協(xié)作的區(qū)域一體化發(fā)展新格局（圖2—3）。

圖2 長株潭都市圈空間結(jié)構(gòu)

圖3 “株醴融城”空間結(jié)構(gòu)

（2）強化重大基礎(chǔ)和服務設(shè)施共建共享，構(gòu)建區(qū)域一體化的設(shè)施體系

縣級國土空間總體規(guī)劃要加強與省、市級規(guī)劃無縫對接，對重大基礎(chǔ)和服務設(shè)施進行落位、反饋、修正。一是區(qū)域交通一體化。強化醴陵與長株潭、湘贛邊的軌道交通聯(lián)系，構(gòu)建區(qū)域“一環(huán)五射多支”的城際網(wǎng)絡，規(guī)劃婁醴高速延伸至瀏陽、萍鄉(xiāng)，織補都市圈外圍高速路網(wǎng)體系。二是構(gòu)建一體化的公共服務設(shè)施。圍繞長株潭都市圈“一環(huán)四片多點”公共服務設(shè)施體系，株洲和醴陵中心城區(qū)形成公共服務雙核，沿線形成重點公共服務帶、社區(qū)生活圈。加強與中心城市優(yōu)質(zhì)資源共享，例如湖南師范大學附屬中學、湖南師范大學附屬小學在醴陵設(shè)置分校，湖南工業(yè)大學與醴陵市人民政府共同組建醴陵陶瓷學院等。三是協(xié)同重大基礎(chǔ)設(shè)施布局，打造滬昆高速沿線以電力等能源設(shè)施布局為主的株-醴市政走廊。

4.2.2 突出人與自然和諧共生，系統(tǒng)優(yōu)化市域保護開發(fā)空間格局

（1）堅持底線思維，高標準構(gòu)建空間底盤

“三線”是國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性內(nèi)容，也是落實國土空間規(guī)劃剛性管控的核心。一是堅持底線思維，高標準構(gòu)建空間底盤。根據(jù)湖南省自然資源廳下發(fā)的《湖南省“三區(qū)三線”劃定規(guī)則》，結(jié)合“雙評價”“雙評估”，優(yōu)先劃定耕地和永久基本農(nóng)田保護線、生態(tài)保護紅線。二是按照“量形并重”的理念劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界?！兑?guī)劃》總結(jié)了“摸底數(shù)、定規(guī)則、評承載、明方向、重戰(zhàn)略、保民生、優(yōu)結(jié)構(gòu)、定形態(tài)”八步法的思路，從生態(tài)宜居、集約緊湊、特色塑造等維度優(yōu)化城鎮(zhèn)空間形態(tài)[15]。另外，結(jié)合國家低碳、安全、健康等政策要求，在“三線”基礎(chǔ)上框定“新三線”。按照歷史文化街區(qū)、文物保護要求劃定歷史文化保護紫線；按照防洪、防疫等需要，筑牢安全底線；按照雙碳要求，設(shè)置負面清單，明確資源紅線（圖4—5）。

民國初年以東南亞為對象的中國體育主動對外交往行為，其交往對象的選擇以華人為主，并主要依靠華僑力量的推動。之所以主要選擇海外華人，是因為旅居國外的華人社團，確有學習中國傳統(tǒng)武術(shù)文化的巨大需求，精武體育會正是適應了這種廣大僑胞對中國傳統(tǒng)體育文化認同的需要。因此，其重要推動力也主要依靠廣大的海外僑胞。亦如精武體育會在1927年所總結(jié)的那樣，“吾會自民國九年，始分設(shè)支會于南洋。謀向外發(fā)展。賴當?shù)厝A僑之贊助，與辦事人員之熱心，得有今日。數(shù)年之間，分會遍群島。英屬之吉隆坡，新加坡，雪蘭莪，庇能，金保，怡保。法屬之提岸，西貢，海防。荷屬之泗水，吧城，三寶垅，巨港，西朗，芝利群等處。皆有分會?！盵14]

圖4 醴陵市域生態(tài)資源格局示意

圖5 醴陵市國土空間規(guī)劃分區(qū)

（2）尊重自然地理特征，優(yōu)化市域空間格局

縣域?qū)用婵臻g發(fā)展的核心要點，一是在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的空間格局引領(lǐng)下，強化空間戰(zhàn)略發(fā)展方向，二是在縣域?qū)用娼Y(jié)合自然地理特征優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)三大空間格局，促進生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間三生融合，構(gòu)建綠色生態(tài)、集約高效的總體空間格局?！兑?guī)劃》堅持“株醴融城”大趨勢和湘贛合作大背景，依托滬昆、蓮易高速發(fā)展軸形成長株潭-湘贛邊產(chǎn)業(yè)帶，西融株洲、東接萍鄉(xiāng)，引領(lǐng)市域空間發(fā)展戰(zhàn)略方向。再根據(jù)醴陵市域自然資源稟賦、交通區(qū)位、產(chǎn)業(yè)特征、人文特色等，構(gòu)建“一核兩軸、一廊六區(qū)”的市域國土空間開發(fā)保護總體格局。

4.2.3 注重增存并重、節(jié)約集約，提高資源利用的綜合效益

（1）以發(fā)展戰(zhàn)略為引領(lǐng)，精準投放增量

圍繞長株潭、湘贛邊區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整和優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展格局，新增建設(shè)用地指標。一是優(yōu)先布局醴陵陶瓷谷、“株醴融城”先導區(qū)（株醴新城）、湘贛合作試驗區(qū)先導區(qū)（東富工業(yè)園），總體構(gòu)建“一谷一城一園”產(chǎn)業(yè)集群，促進產(chǎn)業(yè)集聚和土地集約高效利用（圖6）。二是保障必要的民生項目用地、重點基礎(chǔ)設(shè)施用地，以及生態(tài)環(huán)境保護項目用地。三是戰(zhàn)略留白。規(guī)劃在全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地中預留5%用于未來重大項目和鄉(xiāng)村振興等發(fā)展需要，體現(xiàn)規(guī)劃的彈性。

（2）盤活存量、優(yōu)化布局，推動城市有機更新

本次規(guī)劃對全市存量土地進行摸底并建立數(shù)據(jù)庫，通過分類分析低效工業(yè)用地、村莊建設(shè)用地、已批未建用地等類型，構(gòu)建畝均稅收、畝均產(chǎn)值等指標進行土地使用效率評價，并根據(jù)評價結(jié)果差異化地提出整改提升、土地再利用和土地復墾等策略，對空間布局進行優(yōu)化。對有歷史文化價值的老廠房、歷史建筑進行保護和藝術(shù)化改造，發(fā)展文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、會展業(yè)態(tài)，發(fā)展城市新經(jīng)濟、培育新動能[16]。

4.2.4 回歸人本價值，塑造高品質(zhì)生活空間

（1）立足多樣人群需求，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的公共服務設(shè)施

縣級的公共服務設(shè)施存在城鄉(xiāng)差距大、公共服務設(shè)施標準單一、未考慮不同人群需求的問題。精準識別不同人群的需求是規(guī)劃的首要任務。一是開展前期“線上+線下”問卷調(diào)查和大數(shù)據(jù)分析，識別人的分布特征和需求，精準配置和提升公共服務設(shè)施配套，以老年關(guān)愛型、青年創(chuàng)新型、兒童友好型為目標，提供全年齡段的公共服務保障支撐，構(gòu)建醴陵市、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）三級城鄉(xiāng)生活圈。并根據(jù)城鄉(xiāng)人口流動和分布特點，因地制宜地提出針對性的規(guī)劃策略，如中小學教育設(shè)施布局方面，城區(qū)提出“全面均衡、全面優(yōu)質(zhì)”，農(nóng)村提出“集中辦學、集中優(yōu)質(zhì)”的規(guī)劃策略。

（2）以人的行為特征為導向，構(gòu)建人性化的空間形態(tài)

基于人性化行為特征，主要從行為方式、行為尺度和行為交往3個方面進行城市空間形態(tài)的優(yōu)化。一是強調(diào)功能混合與活力塑造。以“5分鐘-10分鐘-15分鐘生活圈”為單元組織城市功能，強調(diào)“用地混合”與“職住平衡”，構(gòu)建組團式、網(wǎng)絡化、緊湊型的城市空間形態(tài)。二是構(gòu)建人性化的城市尺度和慢行交通。秉承“窄路密網(wǎng)”的理念合理劃分街區(qū)尺度，并整合登山步道、濱水棧道、連廊等，構(gòu)建連續(xù)多樣化的城市綠道體系。三是滿足人性化交往的行為需求。在城市空間布局中充分考慮廣場、街道、公園、重要節(jié)點等城市公共空間場所和流線組織，構(gòu)建連續(xù)、充滿活力和魅力的城市開放空間體系。

4.2.5 強化特色優(yōu)勢，構(gòu)建縣域特色化發(fā)展路徑

（1）空間特色營造

城市特色主要體現(xiàn)在自然、人文和時代風貌3個方面。一是山水營城。首先通過理水、串湖、連城，構(gòu)建“一帶九廊串三環(huán)”的藍綠空間體系。其次依托藍綠空間骨架構(gòu)建山-水-城融合的“一帶一環(huán)、四區(qū)多廊”城市空間結(jié)構(gòu)。最后通過借鑒中國傳統(tǒng)營城智慧，形成 “九山環(huán)野立，一水抱城流”“背山面水、負陰抱陽”的城市山水空間（圖7）[17]。二是文化融城。通過挖掘、梳理、整合醴陵境內(nèi)的文物古跡、非物質(zhì)遺產(chǎn)等，保護和恢復傳統(tǒng)歷史街巷、重要文化節(jié)點，構(gòu)建“一核四帶多節(jié)點”的多元活力文化骨架。三是活力趣城。按照“公園城市”理念，引導功能產(chǎn)業(yè)、文化景觀、生活服務向藍綠空間集聚，形成“藍-綠-紅（活力）”融合的城市活力骨架，提升整個區(qū)域空間要素的綜合價值和活力魅力。

圖7 中心城區(qū)山水格局分析

（2）產(chǎn)業(yè)特色塑造

縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展首先應做強自身特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，塑造鮮明的產(chǎn)業(yè)特色。醴陵陶瓷產(chǎn)業(yè)延續(xù)千年，是湖南提出的制造強省重點領(lǐng)域20個新興優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈之一（先進陶瓷產(chǎn)業(yè)鏈）。以創(chuàng)新為動能引領(lǐng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心：一是完善設(shè)計、檢測、研發(fā)、文創(chuàng)、會展等產(chǎn)業(yè)公共平臺建設(shè)，形成千億陶瓷產(chǎn)業(yè)集群，并結(jié)合國土空間進行空間落位；二是通過創(chuàng)新引領(lǐng)智能化、數(shù)字化、3D打印等新技術(shù)發(fā)展，提高陶瓷制造水平，加強品牌建設(shè)，引領(lǐng)園區(qū)內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展。另外，融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)分工、引進和培育新興產(chǎn)業(yè)、提升經(jīng)濟新動能對于都市圈縣城的醴陵而言至關(guān)重要?！兑?guī)劃》通過梳理區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源，立足醴陵發(fā)展優(yōu)勢，在株醴新城重點打造以裝備制造、軌道交通配套為主的長株潭先進制造業(yè)承載區(qū)，并與陶瓷等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

5 結(jié)語

城鎮(zhèn)化2.0時代縣域經(jīng)濟發(fā)展目標、發(fā)展邏輯、發(fā)展動力已出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化。本文通過剖析城鎮(zhèn)化2.0時代縣域城鎮(zhèn)化的演變邏輯和縣級單元轉(zhuǎn)型發(fā)展的新趨勢、新要求，結(jié)合作者作為專業(yè)負責人參與編制的《醴陵市國土空間總體規(guī)劃（2020—2035年）》，從區(qū)域協(xié)同、品質(zhì)特色、自然生態(tài)和人本維度，提出了縣級國土空間總體規(guī)劃區(qū)域協(xié)同構(gòu)建一體化的空間戰(zhàn)略框架、基于人與自然和諧構(gòu)建保護開發(fā)空間格局、注重增存并重提高資源利用的綜合效益、回歸人本價值塑造高品質(zhì)國土空間、強化特色優(yōu)勢構(gòu)建特色化發(fā)展路徑5個策略和重點，以期為城鎮(zhèn)化2.0時代的縣級單元規(guī)劃建設(shè)轉(zhuǎn)型提供參考。同時需要指出的是，在我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、區(qū)域發(fā)展差異較大的背景下，規(guī)劃還需要針對不同縣級單元特點，分類施策，有針對性地構(gòu)建縣級國土空間總體規(guī)劃策略。