關(guān)于職工住房公積金繳存權(quán)益維護(hù)的幾點思考

摘?要：1991年5月，上海市率先建立了有中國特色的住房公積金制度，至今，已經(jīng)過了30余年的發(fā)展，住房公積金運行逐步規(guī)范化，但在實際工作中，維護(hù)職工繳存權(quán)益的細(xì)則性規(guī)定相對較少，可操作性較差，執(zhí)法難的問題普遍存在。文章從住房公積金繳存的法律強制性、追繳時效限制以及相關(guān)繳存制度規(guī)定等方面進(jìn)行了幾點思考，以期能夠進(jìn)一步提升住房公積金法制力度，規(guī)范繳存制度規(guī)定，增強執(zhí)法力度，更好地維護(hù)職工的住房公積金繳存權(quán)益。

關(guān)鍵詞：繳存制度；住房公積金；職工繳存權(quán)益

中圖分類號：F276.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）15-0000-00

1??引言

1991年5月，上海市率先建立了有中國特色的住房公積金制度。至今，住房公積金制度在我國建立已有30余年時間，住房公積金運行逐步規(guī)范化。住房公積金業(yè)務(wù)主要包括繳存、提取和使用，在實際運行過程中，明顯感到住房公積金的提取和使用政策更明細(xì)、更規(guī)范，各地對提取和使用政策均逐步制定了操作性比較強的實施細(xì)則，但維護(hù)職工繳存權(quán)益的政策細(xì)則相對較少，可操作性也比較差，各地住房公積金管理中心普遍存在執(zhí)法難的問題。住房公積金的宣傳力度及群眾影響力逐步增強，職工繳存權(quán)益類的投訴逐漸增多正體現(xiàn)了這一點。但同時對住房公積金繳存具有法律強制性的認(rèn)識普遍不足，仍然有相當(dāng)一部分企業(yè)認(rèn)為住房公積金與社會保險不同，不具有法律強制性?！蹲》抗e金管理條例》頒布已有20余年的時間，有些條款規(guī)定已不太適應(yīng)現(xiàn)實的需要或欠缺某些具體規(guī)定，亟需進(jìn)一步規(guī)范完善住房公積金管理制度。

2住房公積金繳存權(quán)益維護(hù)中存在的幾點問題及分析

2.1關(guān)于住房公積金是否為強制繳存的問題

在催建催繳時用人單位經(jīng)常會提出：“住房公積金不是強制繳存的吧”“住房公積金只是一項社會福利，單位可以多繳也可以少繳，甚至不繳”“該職工在職期間從未要求過交住房公積金，應(yīng)視為其放棄了住房公積金繳存權(quán)利”“某某職工是農(nóng)民工，住房公積金應(yīng)該是針對城鎮(zhèn)人口的，農(nóng)村戶口可繳可不繳”“職工曾簽訂過放棄繳存住房公積金的承諾，公司給其發(fā)放了相應(yīng)的補貼，所以公司沒有義務(wù)再為其補繳”。以上問題充分表明住房公積金繳存的法律強制性尚未深入人心，很多企業(yè)尤其是私營企業(yè)仍然認(rèn)為住房公積金的繳存不具有法律強制性，住房公積金是可繳可不繳的。那么住房公積金是否為強制繳存呢？

根據(jù)《住房公積金管理條例》規(guī)定，“單位應(yīng)當(dāng)向住房公積金管理中心辦理住房公積金繳存登記，并為本單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)?！币虼?，為職工繳存住房公積金是用人單位的法定義務(wù)，具有強制性、義務(wù)性、專項性，不是單位和職工個人可以擅自處分的一般權(quán)利義務(wù)，所以單位與職工私自約定不繳或少繳的行為無效，也不能因職工在職期間從未提出需要繳存住房公積金和未對未繳存住房公積金提出異議為由免除單位的繳存義務(wù)。單位與職工約定不繳住房公積金而發(fā)放補貼代替的做法也不符合《條例》的規(guī)定。

《住房公積金管理條例》中規(guī)定的繳存對象為單位及其在職職工，并未對職工戶籍加以限制。根據(jù)建設(shè)部、財政部、中國人民銀行《關(guān)于住房公積金管理幾個具體問題的通知》（建金管[2006]52號）對“在職職工”的規(guī)定，在職工與工作單位發(fā)生勞動關(guān)系期間，并且單位為職工支付工資，那么職工就屬于單位的在職職工，單位就應(yīng)該為職工繳存住房公積金，并不區(qū)分是城鎮(zhèn)戶籍還是農(nóng)村戶籍。

2.2關(guān)于追繳住房公積金是否有時效限制的問題

追繳住房公積金的時效限制問題集中體現(xiàn)在以下兩個方面：一是在處理有關(guān)單位不繳、少繳、欠繳住房公積金投訴的過程中，職工經(jīng)常提出追繳住房公積金是否有時效限制的問題，而企業(yè)也經(jīng)常以追繳期超過了時效限制為由，提出不需要為職工補繳住房公積金。二是有些歷史比較悠久的老企業(yè)，之前因各種原因未開設(shè)公積金賬戶，現(xiàn)在隨著住房公積金制度的宣傳，歸集擴(kuò)面工作的開展，企業(yè)認(rèn)識到了繳存住房公積金的必要性。但是這些意向繳存企業(yè)由于歷史比較悠久，擔(dān)心若現(xiàn)在開始設(shè)立賬戶繳存住房公積金，由于歷史欠繳太多，若職工追繳住房公積金沒有時效限制，從企業(yè)建立之初開始補繳的話，歷史的欠賬由現(xiàn)在承擔(dān)，企業(yè)將無法負(fù)擔(dān)。基于上述顧慮，從而失去了開設(shè)賬戶繳存住房公積金的積極性，這些老企業(yè)對追繳期的時效限制提出比較迫切的需求。那么目前追繳住房公積金是否有時效限制呢？

通過查閱相關(guān)法律規(guī)定及有關(guān)判例資料，將該問題闡述如下：

《住房公積金管理條例》第二十條第一款規(guī)定“單位應(yīng)當(dāng)按時、足額繳存住房公積金，不得逾期繳存或者少繳?！钡谌藯l規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，單位逾期不繳或者少繳住房公積金的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期繳存；逾期仍不繳存的，可以申請人民法院強制執(zhí)行?！?/p>

根據(jù)《條例》的規(guī)定，住房公積金是用人單位及其職工必須依法繳存的長期住房儲金。用人單位對其錄用的職工負(fù)有按時、足額繳存住房公積金的法定義務(wù)，違反《條例》規(guī)定，單位逾期不繳或者少繳住房公積金的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期繳存；逾期仍不繳存的，可以申請人民法院強制執(zhí)行。追溯時效必須有法律法規(guī)明確規(guī)定，而《住房公積金管理條例》對住房公積金的投訴及追繳時效并沒有限制規(guī)定。因此，目前來說職工向住房公積金管理中心投訴單位欠繳或少繳住房公積金及執(zhí)法部門追繳住房公積金不受時效限制。

建設(shè)部、財政部、中國人民銀行《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》（建金管[2005]5號）第六條規(guī)定，單位從未繳存住房公積金的，原則上應(yīng)當(dāng)補繳自《條例》（國務(wù)院令第262號）發(fā)布之月起欠繳職工的住房公積金。單位未按照規(guī)定的職工范圍和標(biāo)準(zhǔn)繳存住房公積金的，應(yīng)當(dāng)為職工補繳。

綜上，目前來說職工向住房公積金管理中心投訴單位不繳、少繳、欠繳住房公積金，住房公積金管理執(zhí)法部門向用人單位追繳住房公積金，均不應(yīng)受時效限制，且補繳時間最長可追溯至《條例》（國務(wù)院令第262號）發(fā)布之月。

2.3關(guān)于住房公積金繳存基數(shù)的確定問題

按照《住房公積金管理條例》第十六條的規(guī)定，職工繳存基數(shù)應(yīng)為職工本人上一年度月平均工資。對于新入職的員工，沒有上一年度月平均工資，按照第十七條的規(guī)定執(zhí)行。但對于曾經(jīng)在其他單位工作，后又經(jīng)公開招聘入職新單位的情況，是應(yīng)該按照新參加工作職工執(zhí)行還是按照單位新調(diào)入的職工執(zhí)行，在職工首月工資與第二個月工資差異較大時，往往存在較大爭議。

工作中遇到的一個案例情況如下：職工小王于2012年12月7日經(jīng)公開招聘入職A單位，之前小王曾在B單位工作至2012年5月，A單位于2012年12月當(dāng)月為其發(fā)放工資并繳納社會保險。職工小王2012年12月當(dāng)月工資發(fā)放1900元。2013年1月發(fā)放工資達(dá)到13000元左右。2013年全年平均工資在1萬左右。A單位認(rèn)為，該職工曾經(jīng)有過工作經(jīng)歷，不應(yīng)屬于新參加工作，故按單位新調(diào)入員工為其繳存住房公積金，從其入職第一個月開始繳存住房公積金，按2012年12月工資（1900元）為其確定繳存基數(shù)，到2013年7月，調(diào)整繳存基數(shù)，按照上一年度月平均工資，因上一年度只有12月份這1個月，該職工的繳存基數(shù)仍然為2012年12月工資，那么該職工在2012年12月-2014年6月期間的繳存基數(shù)均為2012年12月的工資，只有1900元。職工則認(rèn)為自己并不是從其他部門調(diào)入的，而是通過公開招聘新入職A單位的，因此，自己并不屬于單位新調(diào)入職工，故應(yīng)屬于A單位新參加工作的職工，應(yīng)從參加工作的第二個月開始繳存住房公積金，按2013年1月的工資（13000元）定繳存基數(shù)。另外，職工小王認(rèn)為其從第二個月開始月平均工資在1萬元以上，19個月都以1900元為繳存基數(shù)，不公平。A單位則表示單位還存在與職工小王工資情況相反的職工，這些職工與小王一樣，也是從其他單位離職后，通過公開招聘到A單位就業(yè)的職工，他們第一個月工資較第二個月高很多。若這種情況按新參加工作的職工，從第二個月開始繳存住房公積金，并以第二個月的工資定繳存基數(shù)，將損害這些職工的利益。

對于曾經(jīng)在其他單位工作，后又經(jīng)公開招聘入職新單位的情況，界定為新參加工作職工還是單位新調(diào)入的職工，尚缺乏權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。從上述案例來看，在職工第一個月和第二個月工資差異相當(dāng)大的情況，無論如何界定，對某些職工都缺乏公平性。因此，這種離職再就業(yè)的情況，在入職后，尚未工作完整自然年度的，調(diào)整基數(shù)時可采取以其新參加工作以來或調(diào)入后實際發(fā)放的月平均工資作為其住房公積金繳存基數(shù)，或以其每月的實際工資作為其當(dāng)月的住房公積金繳存基數(shù)，這樣可在遵循《條例》原則的基礎(chǔ)上，同時兼顧各種情況，對于單位和職工也更為公平。

3幾點建議

3.1進(jìn)一步提高住房公積金法制力度

3.1.1增強住房公積金法制宣傳力度

近年來，住房公積金宣傳力度逐年增強，這一點從住房公積金的覆蓋面逐漸增大、職工維權(quán)案件增加較快可以體現(xiàn)出來。但是從與企業(yè)進(jìn)行催建催繳的服務(wù)協(xié)調(diào)過程來看，仍然有相當(dāng)一部分企業(yè)認(rèn)為住房公積金是單位自愿繳存的行為，不具有法律強制性。因此，在宣傳繳存住房公積金的好處的同時更應(yīng)重點強調(diào)住房公積金的法律強制性，增強企業(yè)和職工的法律意識，讓企業(yè)認(rèn)識到住房公積金與社會保險一樣都是法律強制要求的。

3.1.2提高住房公積金法制層次

我國現(xiàn)行的《住房公積金管理條例》是由國務(wù)院制定的，是一部專門對住房公積金制度做出規(guī)定的行政法規(guī)。住房公積金制度僅僅局限于“條例”這一層面上，并未形成“法律”層面的立法，法律位階較低。同時缺乏完善的法律體系結(jié)構(gòu)，使得住房公積金制度的很多細(xì)節(jié)問題無法可依。為了更有力地維護(hù)繳存職工的權(quán)益，應(yīng)加快住房公積金的立法進(jìn)度，提升住房公積金的立法層次，從“住房公積金管理條例”上升到“住房公積金管理法”，確保住房公積金制度的權(quán)威性，根除管理中的漏銅，同時針對實施細(xì)節(jié)，配套相關(guān)規(guī)章，形成健全的法律體系，從源頭上進(jìn)一步增強住房公積金繳存的法律強制性。

3.1.3增加住房公積金法制手段

一是將繳存住房公積金列入勞動合同的必備條款，這樣住房公積金的繳存將與社會保險的繳納一樣，有勞動合同作為依據(jù)，有利于更好地維護(hù)職工權(quán)益，也能進(jìn)一步增強住房公積金繳存的法律強制性。二是賦予住房公積金管理中心執(zhí)法檢查權(quán)。明確住房公積金管理中心可以通過調(diào)查單位在崗職工人員、工資報表等獲取相關(guān)證據(jù)，擁有對不符合繳存規(guī)定的單位的賬簿進(jìn)行檢查等調(diào)查取證權(quán)利。調(diào)查取證是行政執(zhí)法工作得以有效開展的重要環(huán)節(jié)，是案件質(zhì)量得以保證的前提。目前，住房公積金管理中心除了申請法院強制執(zhí)行外，無其他任何手段，導(dǎo)致執(zhí)法效能較低，執(zhí)法成本較高。建議根據(jù)實際工作需要探討住房公積金管理中心與稅務(wù)、社保等部門聯(lián)合辦公的方式，深入開展執(zhí)法活動。三是應(yīng)盡快通過法律規(guī)范，完善相關(guān)立法，將單位與職工之間住房公積金糾紛納入勞動仲裁部門和人民法院的受理范圍，增加職工的維權(quán)途徑，讓職工的合法權(quán)益能得到更有力地維護(hù)。

3.2進(jìn)一步增強住房公積金的執(zhí)法力度

3.2.1制定統(tǒng)一的住房公積金執(zhí)法操作性細(xì)則制度規(guī)定

在處理職工投訴的過程中，發(fā)現(xiàn)有72.4%的投訴事件屬于欠繳或少繳住房公積金的投訴，而該類投訴事項的處理由于缺乏操作性較強的細(xì)則性規(guī)定，且情況復(fù)雜多樣，涉及到職工和單位雙方的權(quán)益，服務(wù)協(xié)調(diào)以及執(zhí)法難度較大，目前住房公積金執(zhí)法的法律依據(jù)只有《條例》第三十七條和三十八條的規(guī)定，執(zhí)法條款沒有細(xì)化，沒有賦予住房公積金管理中心強制執(zhí)法權(quán)，可操作性不強。按照規(guī)定，單位不辦理住房公積金繳存登記或賬戶設(shè)立手續(xù)的，住房公積金管理中心首先責(zé)令限期辦理，單位逾期仍不辦理的，處以罰款，但在罰款后職工的繳存權(quán)益如何維護(hù)并未進(jìn)一步明確相應(yīng)的處理措施，導(dǎo)致在實際操作中，若單位拒不開設(shè)住房公積金賬戶，按照《條例》的規(guī)定，只能處以罰款，但職工自身的繳存權(quán)益并未得到有效維護(hù)。因此，亟需根據(jù)住房公積金執(zhí)法工作的實際需要，制定有法律效力的專門的住房公積金執(zhí)法制度細(xì)則性規(guī)定，進(jìn)一步明確相關(guān)部門的職責(zé)和執(zhí)法細(xì)節(jié)性規(guī)定，增強住房公積金的執(zhí)法力度，以便更好維護(hù)職工繳存權(quán)益。

3.2.2提高單位不按規(guī)定繳存住房公積金的違法成本

目前根據(jù)《條例》規(guī)定，用人單位未依法為職工繳存住房公積金，不辦理住房公積金繳存登記或不開設(shè)公積金賬戶時，用人單位并不會立即受到相應(yīng)處罰，而是先由住房公積金管理中心責(zé)令其限期辦理，用人單位逾期不辦理的情況下，才可能受到罰款的處罰，罰款數(shù)額為1萬元以上5萬元以下，違法成本較低。依據(jù)行政處罰中“一事不再罰”的原則，住房公積金管理中心在一次處罰后，如果用人單位不進(jìn)行整改，住房公積金管理中心也無更有力的措施。單位逾期不繳或少繳住房公積金的，只需要補繳相應(yīng)數(shù)額，相當(dāng)于沒有違法成本，因此，對于依法繳存住房公積金不能引起單位相應(yīng)的重視，同時間接導(dǎo)致相關(guān)部門的執(zhí)法難度增大，執(zhí)法效果不明顯。因此，應(yīng)通過提高罰款額度、加收滯納金等方式提高不按規(guī)定繳存住房公積金的違法成本，以便增強單位對依法繳存住房公積金的重視程度。

3.2.3加強執(zhí)法人員隊伍建設(shè)

現(xiàn)實中，執(zhí)法人員存在相關(guān)法律知識欠缺、執(zhí)法不夠?qū)I(yè)等問題，導(dǎo)致執(zhí)法力度不夠，效果欠缺。因此，為提升執(zhí)法力度、增強執(zhí)法效果，應(yīng)加強住房公積金執(zhí)法相關(guān)法律知識培訓(xùn)，成立專業(yè)的住房公積金執(zhí)法隊伍，增強執(zhí)法的專業(yè)性。住房公積金執(zhí)法過程中不僅僅涉及住房公積金相關(guān)知識，還涉及行政執(zhí)法、公司法、企業(yè)破產(chǎn)法、勞動合同法、民法等各種相關(guān)法律知識，因此，定期開展執(zhí)法知識培訓(xùn)，吸收專業(yè)的法律人士，充實執(zhí)法隊伍專業(yè)人員非常必要。

3.3進(jìn)一步規(guī)范住房公積金繳存制度規(guī)定

《住房公積金管理條例》最初制定于1999年，后雖經(jīng)2002和2019年兩次修訂，但仍然有些條款不太適應(yīng)現(xiàn)實情況。

3.3.1進(jìn)一步明確住房公積金繳存基數(shù)的確定規(guī)則

前文提到的，目前《條例》規(guī)定的繳存基數(shù)確定標(biāo)準(zhǔn)，對于工資相對固定或人員流動性小的情況下，這樣規(guī)定用人單位與職工不會有太大爭議，但是對于當(dāng)前工資形式多樣化、有些單位每月工資差異較大（尤其是首月和第二月工資差異較大時）、人員流動性相當(dāng)大的情況下則不再適用?！稐l例》第十七條，只規(guī)定了新參加工作的職工和單位新調(diào)入職工兩種情況，對于曾經(jīng)參加過工作，后離職通過公開招聘并非工作調(diào)動入職另一家公司的情況，歸于《條例》中規(guī)定的兩種情況中的任一種都可能引發(fā)企業(yè)與職工的爭議，尤其是在沒有權(quán)威文件明確規(guī)定的情況下?！稐l例》制定之初，人員流動性小，《條例》中規(guī)定的兩種情況，可以滿足工作需要，但《條例》發(fā)布至今，經(jīng)過20多年的發(fā)展，現(xiàn)實情況已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，亟需對這種類似條款進(jìn)行更符合實際情況的修改。因此，應(yīng)盡快根據(jù)實際工作的發(fā)展變化制定新的住房公積金管理制度規(guī)定，比如第十七條可修改為從職工入職后發(fā)放工資之日起繳存住房公積金，月繳存額為職工本人第一個全月工資乘以職工住房公積金繳存比例。對于第一個月工資不是全月工資的，按照第一個月的實際工資補繳住房公積金。在新的制度規(guī)定出臺之前，可根據(jù)有關(guān)繳存條款制定細(xì)則性補充規(guī)定，增強實際操作性。比如對于《條例》第十七條可出臺細(xì)則補充規(guī)定，在入職后其工作時間尚不滿一個完整自然年度的，調(diào)整基數(shù)時可采取以其新參加工作以來或調(diào)入后實際發(fā)放的月平均工資作為其住房公積金繳存基數(shù)，或以其每月的實際工資作為其當(dāng)月的住房公積金繳存基數(shù)，這樣在不違反現(xiàn)行《條例》原則的情況下可同時兼顧各種情況，對于單位和職工也更為公平。

3.3.2明確住房公積金追繳時效限制

建議制定新的住房公積金管理制度進(jìn)一步明確住房公積金追繳時效的規(guī)定?！稐l例》發(fā)布至今有23年之久，隨著時間的推進(jìn)，明確住房公積金追繳時效非常有必要，一方面有些成立時間比較長的企業(yè)，若沒有追繳時效的規(guī)定，歷史欠繳的住房公積金全部由現(xiàn)在來買單，將無形中成倍增大企業(yè)現(xiàn)在的成本，若強制執(zhí)行，可能導(dǎo)致企業(yè)無力承擔(dān)而破產(chǎn)，無異于殺雞取卵，不利于企業(yè)發(fā)展，職工利益也損失更大。另一方面若職工追繳住房公積金沒有時效限制，也不利于歸集擴(kuò)面工作的開展，有些老企業(yè)現(xiàn)在有開設(shè)住房公積金賬戶繳存住房公積金的意向，但因顧慮追繳住房公積金沒有時效限制，而失去了開戶繳存住房公積金的積極性。明確住房公積金的追繳時效，可解除一直未繳存住房公積金的老企業(yè)現(xiàn)在開戶繳存住房公積金對于歷史欠賬的后顧之憂，調(diào)動他們繳存的積極性，更好地兼顧單位和職工雙方的利益。從這一角度來說，明確住房公積金的追繳時效，可以更好地維護(hù)職工繳存權(quán)益。4??結(jié)論

住房公積金繳存權(quán)益關(guān)系到職工切實利益，是職工住房公積金提取和使用權(quán)益得以實現(xiàn)的基石，而住房公積金繳存權(quán)益的維護(hù)建立在住房公積金管理制度規(guī)定完善的基礎(chǔ)之上。因此，提升住房公積金法制力度，規(guī)范繳存制度規(guī)定，增強執(zhí)法力度，對于更好維護(hù)職工住房公積金繳存權(quán)益非常必要。

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[作者簡介]孫文娟（1985—），女，山東泰安人，碩士研究生，經(jīng)濟(jì)師。