鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村人居環(huán)境治理研究

董紹東

摘要：黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨中央出臺一系列鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理政策，國家不斷加大投資，治理取得了一定的成效，但依然存在政策落實(shí)不到位、相關(guān)治理機(jī)制不完善、治理長效性難以保障的問題。實(shí)現(xiàn)“美麗鄉(xiāng)村”，要完善相關(guān)村規(guī)民約，建立健全治理機(jī)制，發(fā)揮基層黨組織優(yōu)勢，穩(wěn)步推進(jìn)治理工作，建立長效監(jiān)護(hù)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；人居環(huán)境；措施建議

一、農(nóng)村人居環(huán)境治理現(xiàn)狀

2017年，黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一場“硬仗”。短短兩個(gè)月后，在中央農(nóng)村會(huì)議上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的七個(gè)方面重大部署，并指出要讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園，2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》成為當(dāng)年的中央一號文件。[1]隨后，《鄉(xiāng)村振興規(guī)劃（2018—2022年）》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》相繼推出，2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院又印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025年）》。相關(guān)政策的陸續(xù)出臺實(shí)施，使農(nóng)村環(huán)境治理取得了一定的初期成效。早在2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就權(quán)威發(fā)布全國93%的村莊生活垃圾已得到處理，比2017年提高15%，廁所普及率也超過65%。[2]據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，2016年以來，國家在城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施上的投資不斷增加，在市容環(huán)境方面，在2021年投資已高達(dá)1130億元。[3]政策和政府投資的傾斜，使得近幾年農(nóng)村不斷擺脫“室內(nèi)現(xiàn)代化、室外臟亂差”“晴天一身灰、雨天一身泥” 的亂象?；鶎诱卜e極響應(yīng)各種政策的號召，從日常垃圾處理方面來看，現(xiàn)在大部分農(nóng)村地區(qū)每家每戶都配發(fā)了兩個(gè)垃圾桶，工作的重心也從處理簡單的垃圾堆放過渡到垃圾分類處理。從生活污水治理方面來看，鄉(xiāng)村通常配備一站式供水服務(wù)，對保護(hù)居民飲水不斷重視，同時(shí)不少村莊水泥路全覆蓋，不斷減少農(nóng)村“黑水溝” 的數(shù)量。從廁所改造率上來看，現(xiàn)在的農(nóng)村很少會(huì)出現(xiàn)“東面起風(fēng)西面臭、西面起風(fēng)東面臭” 的現(xiàn)象，廁所的建造越來越規(guī)范，“廁所革命” 取得了初步的成效。但在個(gè)別農(nóng)村地區(qū)，仍然存在著垃圾隨地堆放、村口巷道污水橫流、房屋前后雜亂無章的現(xiàn)象。這表明農(nóng)村環(huán)境治理工作現(xiàn)在處于不平衡、不持續(xù)、不協(xié)調(diào)的發(fā)展態(tài)勢，實(shí)現(xiàn)美麗宜居的鄉(xiāng)村風(fēng)景線仍然任重而道遠(yuǎn)。

二、農(nóng)村人居環(huán)境治理現(xiàn)存的問題

將農(nóng)村人居環(huán)境治理上升到國家戰(zhàn)略層面，是百年難得之機(jī)遇，政策相繼出臺，政府加大投資比例，但在某些地區(qū)，農(nóng)村人居環(huán)境治理工作成果仍不顯著。目前，主要存在的問題是相關(guān)政策落實(shí)不到位、人居環(huán)境治理機(jī)制不完善、對治理結(jié)果存在“急功近利” 的心態(tài)，難以做到環(huán)境治理長效化。

（一）政策落實(shí)不到位

關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理問題，國家從中央到地方出臺了一系列治理政策、治理措施，但實(shí)際治理的成果很難達(dá)到政策所暢想的結(jié)局，從政策文件的公布出臺到基層政府的落地實(shí)施。這個(gè)過程并不像想象中的那么“小兒科”。第一，中央出臺的政策通常具有較強(qiáng)的概括性。以2021年的《行動(dòng)方案》為例，文件對廁所革命、污水處理、生活垃圾處理以及如何建立長效機(jī)制都做出了總體性要求，但中國幅員遼闊，農(nóng)村分散聚居，發(fā)展不平衡，相關(guān)中央政策文件只是起到統(tǒng)領(lǐng)引導(dǎo)作用，具體實(shí)施還需要各地區(qū)因地制宜制訂不同方案；第二，政府進(jìn)行考核往往以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展為重要指標(biāo)。基層政府長期“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境” 的思想問題嚴(yán)重，對待環(huán)境治理問題常常是“應(yīng)付公事走過場”；第三，即便有的基層人員意識到鄉(xiāng)村環(huán)境治理的重要性，但由于工作能力受限，會(huì)導(dǎo)致在具體的治理過程中將簡單問題復(fù)雜化。

（二）人居環(huán)境治理機(jī)制不完善

農(nóng)村人居環(huán)境治理機(jī)制主要包括基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營機(jī)制、環(huán)境監(jiān)測的評估機(jī)制、民眾參與機(jī)制。[4]在基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營機(jī)制方面，不少地區(qū)對生活垃圾實(shí)行“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理” 的方法。在早些年，某些村莊通常采用統(tǒng)一垃圾箱進(jìn)行分類，但隨著出現(xiàn)某些垃圾箱的閑置，目前基層政府改成每家每戶分發(fā)兩個(gè)垃圾桶，由專門人員負(fù)責(zé)上門收集。雖然解決了設(shè)施閑置問題，但是在垃圾處理上出現(xiàn)了“胡子眉毛一把抓” 的情況，原因在于收集垃圾人員只負(fù)責(zé)收集運(yùn)輸，對具體分類沒有把控。在評估機(jī)制方面，農(nóng)村環(huán)境治理缺乏有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，村委會(huì)很少會(huì)抽出人力物力建立環(huán)境監(jiān)督辦公室，對于相對落后的農(nóng)村，建立環(huán)境監(jiān)督辦公室更是如同“天方夜譚”。而且農(nóng)村多為熟人社會(huì)，村委會(huì)考慮到“面子” 問題對某些亂堆亂放現(xiàn)象通常出現(xiàn)放之任之的情況；在公眾參與機(jī)制方面，農(nóng)民大都以農(nóng)業(yè)為主，常年“面朝黃土背朝天” 的生活習(xí)慣，導(dǎo)致農(nóng)民“變干凈” 的意識相對落后，很多村民還是本著農(nóng)村生活以便利為主的思想，本能地以為大自然可以分解一切物質(zhì)，導(dǎo)致河流、樹林便成了某些村民的垃圾投放站。從垃圾處理運(yùn)營機(jī)制到監(jiān)管機(jī)制再到最終的公眾參與機(jī)制，每個(gè)環(huán)節(jié)都有一定難題，而且各個(gè)環(huán)節(jié)一環(huán)扣著一環(huán)，使得農(nóng)村環(huán)境治理問題相當(dāng)復(fù)雜。

（三）農(nóng)村環(huán)境治理的長效性難以保障

農(nóng)村人居環(huán)境治理非一時(shí)之功，更要長期堅(jiān)持。在環(huán)境治理的長效性問題上，很多基層政府在治理過程中都出現(xiàn)“急功近利” 的心態(tài)，把農(nóng)村環(huán)境治理問題想得過于簡單，常常用一套標(biāo)準(zhǔn)適用于所有問題，對政府投資更是“大手大腳”，沒有做到自己“拉投資、促治理”。在具體的治理過程中，放任治理機(jī)制的不完備，只從表面征象下手，認(rèn)為“村莊今天美，明天就會(huì)更美”。以鄉(xiāng)村污水治理為例，有的村落認(rèn)為只要用水泥抹平原來的“黑水灣”，那問題就可以得以解決，實(shí)際上，應(yīng)該建立統(tǒng)一的污水治理體系，要明白污水從哪里來流到哪里去。治理過程中總想“一刀切”，帶來的就是推翻重新來過的結(jié)果，農(nóng)村環(huán)境治理長效性問題不能脫離于政策落實(shí)、治理機(jī)制完備單獨(dú)來討論，其是許多問題綜合的結(jié)果，同時(shí)也是當(dāng)下治理農(nóng)村環(huán)境工作的重中之重。

三、農(nóng)村人居環(huán)境治理的措施及建議

對于農(nóng)村環(huán)境治理問題，要立足于農(nóng)村特色，激發(fā)農(nóng)民積極性，健全相關(guān)治理機(jī)制，建立綠色的、長效性的農(nóng)村治理體制。本文對農(nóng)村人居環(huán)境治理的具體建議如下：

（一）加強(qiáng)政府責(zé)任體系，落實(shí)問責(zé)制度

建立完善的工作問責(zé)制度，實(shí)施嚴(yán)格的問責(zé)程序，已經(jīng)成為提高政府行政能力、創(chuàng)新政府內(nèi)部制度的必然要求。[5]政策落實(shí)不到位，很大一部分原因是基層政府不重視、不作為，將所有鄉(xiāng)村問題一股腦推給各村委會(huì)，基層政府應(yīng)該將環(huán)境治理問題納入到評價(jià)體系，要細(xì)化各個(gè)環(huán)節(jié)各個(gè)部門的相關(guān)責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要盡到宣傳教育之責(zé)、新建項(xiàng)目把關(guān)之責(zé)、農(nóng)村環(huán)境整治之責(zé)等，村委會(huì)要根據(jù)各村莊的實(shí)際情況結(jié)合基層政府的組織指導(dǎo)，實(shí)施鄉(xiāng)村環(huán)境整治工作并接受政府相關(guān)部門的監(jiān)督。哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏，就追究哪個(gè)環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。同樣，對于積極響應(yīng)國家政策，深入基層實(shí)施具體治理工作的領(lǐng)導(dǎo)人，要及時(shí)提出表揚(yáng)并予以嘉獎(jiǎng)，同時(shí)做好相應(yīng)宣傳。村委會(huì)成員必須以身作則，對于本村莊環(huán)境治理工作的出發(fā)點(diǎn)必須正確，要破除農(nóng)村熟人社會(huì)的壁壘，要做到“該管、能管、敢管”。在處理脫貧工作的同時(shí)也要大力整治村容村貌，對不負(fù)責(zé)任的村委會(huì)成員，基層政府要及時(shí)進(jìn)行批評教育。

（二）完善相關(guān)村規(guī)民約，發(fā)揮基層黨組織優(yōu)勢

一方面，“村規(guī)民約” 是村民在村莊生活的基本行為準(zhǔn)則，同時(shí)也是村委會(huì)實(shí)行管理的具體實(shí)施細(xì)則，完善村規(guī)民約會(huì)有效地使相關(guān)治理政策落實(shí)到位，同時(shí)相關(guān)基層人員依規(guī)辦事也有效解決基層人員能力不足問題。完善村規(guī)民約要細(xì)致，如在處理生活垃圾廢物上，要明確垃圾投放村民的責(zé)任，對于亂扔亂堆的行為，要進(jìn)行責(zé)罰，同時(shí)注意農(nóng)村的特殊性，不能罰得過頭，根據(jù)《城市生活垃圾管理辦法》第42條規(guī)定，對隨意傾倒、拋灑生活垃圾的，處以個(gè)人200元以下罰款?；谵r(nóng)村與城市的生活水平及工資高低不同，在農(nóng)村個(gè)人罰款數(shù)額相較于城市的最高數(shù)額可以有所降低，同時(shí)應(yīng)該增加警告等前置處罰手段，要落實(shí)“門前三包” 制度，將其規(guī)定在相應(yīng)的村規(guī)民約中；另一方面，要發(fā)揮基層黨組織的優(yōu)勢，在村民共治還未實(shí)現(xiàn)的當(dāng)下，基層黨組織應(yīng)該做好“領(lǐng)頭羊” 的帶動(dòng)作用，對于村落顯而易見的垃圾不應(yīng)該置若罔聞，對于污水來源應(yīng)該做到了如指掌，并與相關(guān)戶主積極溝通解決，要自覺擔(dān)負(fù)起監(jiān)督環(huán)境治理工作的責(zé)任，不能在村里當(dāng)“老好人”，要一碗水端平，對亂堆亂放的村民要拍照留證，及時(shí)上報(bào)村委會(huì)，由村民小組和村委會(huì)成員共同討論，根據(jù)村規(guī)民約進(jìn)行處理。

（三）加強(qiáng)宣傳教育，建立完備治理體系

農(nóng)村環(huán)境治理的主力軍在于農(nóng)民，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到村委會(huì)，要加大宣傳國家政策力度以及增強(qiáng)村民保護(hù)環(huán)境意識，這一點(diǎn)對于完善農(nóng)村環(huán)境治理體制的每一個(gè)環(huán)節(jié)都至關(guān)重要。從環(huán)境治理運(yùn)營體制來說，做好“戶分類” 這一步非常關(guān)鍵，絕不是分發(fā)幾個(gè)垃圾桶就可以解決，村民環(huán)保意識必須同步，申言之，基層政府要立足于農(nóng)村特色進(jìn)行垃圾分類宣傳，不必按照城市垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)要求，可以采用“易腐爛”“不易腐爛” 等農(nóng)民通俗易懂的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)有專業(yè)人員為村民講解關(guān)于垃圾分類的相關(guān)問題，要綜合所有可以調(diào)動(dòng)的力量解決“戶分類” 這一環(huán)節(jié)；從環(huán)境治理評估體制來說，環(huán)境治理結(jié)果必須要有反饋，這就要求基層政府建立一套監(jiān)管機(jī)制，這個(gè)過程需要注入大量人力，要有專門的人去做這樣的事情，村里的黨組織要沖鋒在一線，同時(shí)村民代表要監(jiān)督本小組的垃圾清理、污水排放，要建立村委會(huì)監(jiān)督村民小組，村民小組監(jiān)督村民，村民監(jiān)督整個(gè)村莊環(huán)境治理循環(huán)監(jiān)督體制。從全民參與體制上來說，目前鄉(xiāng)村環(huán)境治理工作的難點(diǎn)主要在于村民的不支持、不理解。本質(zhì)上還是宣傳不到位的問題，宣傳講究方式方法，相較于農(nóng)村來說，大量宣講政策帶來的效果不明顯，基層政府應(yīng)該用“看得見、摸得著” 的方式讓村民意識到保護(hù)環(huán)境可以帶來的利益，如建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對于垃圾分類做得好的家庭給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對于做不到的家庭予以批評，要讓村民明白環(huán)境治理不是少數(shù)人的義務(wù)，每個(gè)村民都是美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)者。

（四）發(fā)揮市場導(dǎo)向作用，建立健全環(huán)境治理長效機(jī)制

鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理如何實(shí)現(xiàn)長效化是當(dāng)下各主體治理的共同目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)長效化除了落實(shí)政策以及健全環(huán)境治理體制外，還需要穩(wěn)定的投資、合法的三方機(jī)構(gòu)參與。一方面，政府通過建立引資政策，吸引社會(huì)環(huán)保公司為運(yùn)用科學(xué)技術(shù)手段處理鄉(xiāng)村垃圾提供資金支持。[6]政府、村集體與相關(guān)環(huán)保公司建立合作關(guān)系，村保潔員由環(huán)保公司派遣或者由村民與環(huán)保公司簽訂清潔環(huán)保合同，在治理的前期由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民共同參與，在形成一定秩序后，主要工作應(yīng)該由社會(huì)環(huán)保公司負(fù)責(zé)。這就要求選擇的環(huán)保公司必須具有一定的資本，在此可以參照《城市生活垃圾管理辦法》第19條、第26條的規(guī)定，相關(guān)公司在注冊資本方面要達(dá)到一定金額，同時(shí)對人員、技術(shù)也要有較高要求；另一方面，鄉(xiāng)村環(huán)境治理長效性不是指一成不變的，應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)變化的，在落實(shí)相關(guān)政策、完備治理體系的同時(shí)引入社會(huì)環(huán)保機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多元主體共治不是一段時(shí)期任務(wù)，而是需要一代人甚至幾代人的努力，所以在鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理的問題上，各方主體不能“貪功貪快”，政府對于相關(guān)數(shù)據(jù)的收集要實(shí)事求是，不能為了響應(yīng)政策美化政績，讓相關(guān)治理工作流于形式。村民對于堆放雜物、垃圾分類等“日常小事” 要認(rèn)真對待，不要怕麻煩圖省事，一扔了之。社會(huì)環(huán)保機(jī)構(gòu)要擔(dān)負(fù)相應(yīng)職責(zé)，不能唯利是圖，對于從事環(huán)保組織的人員，要及時(shí)足額發(fā)放工資，要激發(fā)保潔人員工作的積極性。

四、結(jié)束語

農(nóng)村人居環(huán)境，事關(guān)人民福祉，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，加快推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，提升農(nóng)村人居環(huán)境水平，政府相關(guān)部門需要直觀地對農(nóng)村環(huán)境情況進(jìn)行綜合研判，將相關(guān)國家政策落到實(shí)處，充分調(diào)動(dòng)各方主體的治理積極性，通過引入社會(huì)第三方環(huán)保機(jī)構(gòu)，精準(zhǔn)利用國家投資，做到“少投資，高產(chǎn)出”。要全面扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，戒驕戒躁，腳踏實(shí)地，一步一個(gè)腳印，一年改變一點(diǎn)，一年實(shí)踐一點(diǎn)。農(nóng)村環(huán)境治理，功在當(dāng)代，利在千秋。

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