市域社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下“城中村”社區(qū)治理的路徑探討

趙霞

摘要：市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化的“前哨”和基礎(chǔ)。市域社會(huì)治理的范圍既包括城市社區(qū)治理，也包括農(nóng)村社區(qū)治理，不僅涵蓋范圍廣、治理主體屬性不同、治理體制機(jī)制差異大，而且在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，“城中村”作為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的紐帶，其社區(qū)治理過程是長期而復(fù)雜的?！俺侵写濉鄙鐓^(qū)治理的路徑探索對(duì)于市域社會(huì)治理矛盾的破解、城市精細(xì)化管理成效的提升和共建共治共享的市域治理主體關(guān)系的構(gòu)建有著重要的作用。

關(guān)鍵詞：市域社會(huì)治理；城中村；社區(qū)治理

“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化” 是按照中央關(guān)于社會(huì)治理現(xiàn)代化的總體要求，以所設(shè)區(qū)市為主要治理載體，以城區(qū)為重點(diǎn)、覆蓋農(nóng)村、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)[1]，充分發(fā)揮市級(jí)層面主導(dǎo)作用，以治理理念現(xiàn)代化、治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化為重點(diǎn)內(nèi)容，[2]加快提升社會(huì)治理的社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平的發(fā)展過程。[3]近年來，隨著我國城市規(guī)模的迅速擴(kuò)張，為解決用地需求，城市周邊的村落被有序納入城市行政規(guī)劃體系和范圍內(nèi)，許多“城中村” 應(yīng)運(yùn)而生。隨著全國市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作的不斷推進(jìn)，我們深刻認(rèn)識(shí)到市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化的“前哨” 和基礎(chǔ)。由于市域社會(huì)治理涵蓋范圍既包括城市社區(qū)治理，也包括農(nóng)村社區(qū)治理，涵蓋范圍比較廣，治理主體所屬性質(zhì)不同，治理的體制機(jī)制差異也很大。同時(shí)，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，由于主城區(qū)面積不斷擴(kuò)大，形成了以老城區(qū)為中心帶動(dòng)，新城區(qū)承載各項(xiàng)功能輻射延伸的城市化發(fā)展格局。這些“城中村” 屬于城市規(guī)劃行政區(qū)范圍內(nèi)完全失去或基本失去宅基地、耕地，原村居整體拆遷轉(zhuǎn)移安置進(jìn)城后，仍然施行以村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治模式和以社區(qū)居民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)治理模式相結(jié)合的“城中村” 社區(qū)（不包含城區(qū)內(nèi)因歷史原因遺留下來的落后于新型城市規(guī)劃、與現(xiàn)代城市治理步調(diào)不一致的老舊居民區(qū)）。甘州區(qū)“城中村” 主要有“撤村建居” 和正在“撤村建居” 兩種類型。當(dāng)然，在“城中村” 搬遷建造新社區(qū)中，還摻雜著一部分棚戶區(qū)改造的居民區(qū)和城市老舊小區(qū)改造的居民區(qū)，這是沒有辦法避免和割裂出去的。

一、甘州區(qū)城市行政規(guī)劃轄區(qū)“城中村”社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

甘州區(qū)轄區(qū)內(nèi)共有18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，5個(gè)街道，內(nèi)含245個(gè)行政村和23個(gè)社區(qū)。根據(jù)張掖市甘州區(qū)城市行政規(guī)劃，納入主城區(qū)建設(shè)的主要有城郊3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和21個(gè)行政村。分別是新墩鎮(zhèn)11個(gè)行政村84個(gè)合作社，被分布規(guī)劃在1個(gè)街道籌備組和三個(gè)街道轄區(qū)內(nèi)的30個(gè)（含在建12個(gè)）小區(qū)內(nèi)。累計(jì)征收土地37334畝，拆遷房屋3821院，安置“城中村” 融入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的完全失地農(nóng)民19581人；梁家墩鎮(zhèn)轄10個(gè)村，已有2個(gè)行政村被納入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，統(tǒng)一規(guī)劃在飲馬橋社區(qū)；長安鎮(zhèn)轄區(qū)的4個(gè)行政村；上秦鎮(zhèn)轄區(qū)的2個(gè)行政村以及火車站街道的2個(gè)行政村分別被納入不同的城市社區(qū)。納入城區(qū)行政規(guī)劃區(qū)的行政村，已經(jīng)完成規(guī)劃區(qū)社區(qū)建設(shè)，擁有獨(dú)立辦公場(chǎng)所，社區(qū)的辦公面積達(dá)到220—300平方米。另外還有一部分“城中村” 安置小區(qū)分布在南街街道、北街街道、西街街道、東街街道、火車站街道等5個(gè)街道和濱河新區(qū)街道籌備組的轄區(qū)內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，甘州區(qū)整體完成“撤村建居” 的社區(qū)有8個(gè)，正在推進(jìn)“撤村建居” 的有4個(gè)。另外還涉及村改社區(qū)的有飲馬橋社區(qū)、祁連社區(qū)、下安社區(qū)、流泉社區(qū)、北關(guān)社區(qū)、青松社區(qū)、新墩社區(qū)、南華社區(qū)、西關(guān)社區(qū)、白塔社區(qū)等15個(gè)社區(qū)。所在社區(qū)內(nèi)建有醫(yī)院、學(xué)校、便民市場(chǎng)、商店及辦公場(chǎng)所和相關(guān)服務(wù)用房，極大方便了居民生活。

二、甘州區(qū)“城中村”社區(qū)治理基本構(gòu)架和新的屬性

“城中村” 居民從農(nóng)民變市民，雖然其身份發(fā)生了改變、生活環(huán)境發(fā)生了改變、社區(qū)（小區(qū)）成員組成發(fā)生了改變，但仍然具有獨(dú)有特點(diǎn)，如原有農(nóng)村主體成員基本不變、納入城市建設(shè)圈后原有行政村村民委員會(huì)管理方式不變；農(nóng)民就業(yè)以農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐远a(chǎn)業(yè)為主、行政村原有土地性質(zhì)由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)化為國家所有、社區(qū)管理模式具有城鄉(xiāng)二元混合等特點(diǎn)?；凇俺侵写濉?社區(qū)的這些獨(dú)特性，在城市化進(jìn)程中，尤其是推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，這些城市“新居民” 在社區(qū)治理中普遍存在就業(yè)難、管理亂、公共服務(wù)意識(shí)差、消防安全隱患大、社區(qū)管理體制機(jī)制不健全等問題，對(duì)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化提出了新挑戰(zhàn)。

三、甘州區(qū)“城中村”社區(qū)治理取得的初步成效

一是搭建了科學(xué)合理的社區(qū)治理載體。社區(qū)作為城市社會(huì)治理的基本單元，既是創(chuàng)建和諧社會(huì)的主陣地，也是構(gòu)建平安中國的基礎(chǔ)。甘州區(qū)老城區(qū)西郊借助濱河新區(qū)發(fā)展契機(jī)，把征地拆遷安置小區(qū)、“城中村” 社區(qū)、棚戶區(qū)改造居民區(qū)按照城市功能定位，一并納入城市行政規(guī)劃區(qū)內(nèi)，探索了建設(shè)與搬遷安置新路徑，并進(jìn)行了科學(xué)設(shè)計(jì)與規(guī)劃。對(duì)于“城中村” 社區(qū)主要區(qū)域的濱河新區(qū)，主要發(fā)展模式為村委會(huì)與開發(fā)商聯(lián)建，村民就地安置，轄區(qū)內(nèi)30個(gè)“城中村” 安置小區(qū)及與此相關(guān)聯(lián)的社區(qū)在2010—2017年已有8個(gè)全部完成了人居環(huán)境亮化美化；10年基本開發(fā)完畢的片區(qū)內(nèi)，主要道路和設(shè)施及區(qū)政府、醫(yī)院、學(xué)校、市場(chǎng)、影劇院、全民健身中心已融入了新區(qū)城市規(guī)劃建設(shè)；尚在建設(shè)的業(yè)已完成規(guī)劃設(shè)計(jì)，老城區(qū)南郊的迎恩社區(qū)，自2014年修建迎恩名苑小區(qū)以來，按照新時(shí)代、新社區(qū)、新生活的“三新” 要求，先后籌措資金300多萬元，相繼建成了迎恩社區(qū)便民服務(wù)中心、日間照料中心、青年之家、婦女之家、積分超市、新時(shí)代文明實(shí)踐站、農(nóng)家書屋、老年活動(dòng)室等各類便民設(shè)施和1個(gè)室外體育場(chǎng)，并以此為載體，在康養(yǎng)結(jié)合、社區(qū)治理、黨建引領(lǐng)方面走出了一條城鄉(xiāng)融合發(fā)展富民強(qiáng)村之路，2020年被評(píng)為“全省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)”。

二是建立了組織健全的社區(qū)治理機(jī)構(gòu)。完備的社區(qū)治理組織機(jī)構(gòu)是推動(dòng)社區(qū)開展有效治理的關(guān)鍵。健全的組織機(jī)構(gòu)、合理的人員配備、科學(xué)的機(jī)構(gòu)運(yùn)行直接影響著社區(qū)的治理成效。甘州區(qū)城市行政規(guī)劃區(qū)內(nèi)的“城中村” 以原有鎮(zhèn)政府為依托，通過村民（居民）依法選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)或社區(qū)居民委員會(huì)，進(jìn)一步維護(hù)社區(qū)內(nèi)的社會(huì)治安、服務(wù)轄區(qū)內(nèi)的居民、向上傳遞居民意愿、組織村民（居民）實(shí)行自我管理。由各小區(qū)業(yè)主會(huì)議民主選舉組成業(yè)主委員會(huì)，來修訂小區(qū)內(nèi)的管理公約、聘請(qǐng)及監(jiān)督物業(yè)管理企業(yè)或人員、監(jiān)督公共建筑和設(shè)施的正常使用等。成立了諸如村民“自樂班” 的休閑娛樂型組織、“四點(diǎn)半課堂” 的教育型組織、老年書畫活動(dòng)的技藝型組織、社會(huì)工作者服務(wù)站等村民（居民）自治性組織，為“城中村” 社區(qū)科學(xué)化、精準(zhǔn)化治理發(fā)揮了自身的“造血” 功能。成立或引進(jìn)物業(yè)管理公司，聘請(qǐng)專業(yè)的物業(yè)經(jīng)理管理小區(qū)物業(yè)，選用踏實(shí)勤奮、有奉獻(xiàn)精神的本小區(qū)村民（居民）做物業(yè)公司員工，為構(gòu)建和諧小區(qū)保駕護(hù)航。

三是構(gòu)建了黨建引領(lǐng)“城中村” 社區(qū)治理新格局?！俺侵写濉?社區(qū)作為一種從農(nóng)村社區(qū)過渡到城市化社區(qū)的產(chǎn)物，既具有農(nóng)村熟人社區(qū)治理的粗放性，又具有城市社區(qū)治理的規(guī)范性，相較于單一的城市社區(qū)治理或農(nóng)村社區(qū)治理要復(fù)雜得多。[4]目前，甘州區(qū)“城中村” 社區(qū)采用“社區(qū)居民委員會(huì)+村民委員會(huì)” 并存的管理模式進(jìn)行社會(huì)治理。新成立的部分社區(qū)采取“上級(jí)掛職委派+鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）推選+社區(qū)（小區(qū)）配套” 的辦法，精準(zhǔn)選派能力強(qiáng)、影響力大的“頭雁” 能人擔(dān)任（村）社區(qū)書記，按照組織程序建立黨支部，發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干部示范帶頭作用以推進(jìn)社區(qū)治理。村委會(huì)和社區(qū)工作人員分工協(xié)作，通力合作解決“城中村” 社區(qū)的大小事宜。社區(qū)主要是對(duì)該轄區(qū)非本鎮(zhèn)戶籍的常住人口、流動(dòng)人口進(jìn)行管理，村委會(huì)主要是對(duì)原有戶籍人口進(jìn)行管理，同時(shí)社區(qū)和村委會(huì)在信息上實(shí)現(xiàn)共享，快速推進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化治理進(jìn)程。新建立的“城中村” 社區(qū)以“黨支部+” 的引領(lǐng)方式，推行“網(wǎng)格員+樓院長+先鋒黨員+黨員中心戶” 的網(wǎng)格化管理模式，把所有小區(qū)的樓棟都納入網(wǎng)格化管理，切實(shí)實(shí)現(xiàn)了黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理“小事不出小區(qū)，大事不出社區(qū)” 的治理目標(biāo)。

四是激活了“城中村” 村集體經(jīng)濟(jì)的新引擎。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大有利于增強(qiáng)黨組織的凝聚力、提升黨組織的號(hào)召力。2021年，甘州區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入人均在8萬元以上，能夠?yàn)榇寮?jí)發(fā)展提供一些必要的支撐。雖然“城中村” 社區(qū)已經(jīng)納入城市行政規(guī)劃區(qū)，但在社區(qū)管理體制機(jī)制上并沒有完全脫離村民委員會(huì)，是生活在城市里的“新型農(nóng)民”。所以甘州區(qū)拆村建居的“城中村” 在初期建設(shè)時(shí)，規(guī)劃保留了原來村級(jí)集體的30多畝村集體用地，以開發(fā)小區(qū)的合作社為主體，統(tǒng)一建設(shè)了一部分商業(yè)體?！敖ň印?以后，村民委員會(huì)代表原有的全體村民通過商鋪出租、招商引資等方式，獲取經(jīng)濟(jì)收入，積累了一定的村級(jí)集體資金。如南華村2021年村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)到19萬元，這筆村級(jí)集體資金不僅可以維持村委會(huì)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，還可以為村民（居民）做扶危濟(jì)困、集體經(jīng)濟(jì)收入分紅、小區(qū)公共建設(shè)維修等用。西關(guān)村2021年村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入結(jié)余高達(dá)64萬元，為“城中村” 小區(qū)或社區(qū)組建的物業(yè)公司、人力資源公司勞務(wù)、辦公費(fèi)用支出、社區(qū)精細(xì)化管理等提供了保障，還為村民戶均分紅3000余元。這些“城中村” 社區(qū)既為本村所覆蓋的安置小區(qū)提供了高質(zhì)量的管理服務(wù)，又合理使用了村級(jí)集體資產(chǎn)；人力資源管理公司既發(fā)展了業(yè)務(wù)，又為本村和周邊勞動(dòng)力提供了就業(yè)渠道，極大增強(qiáng)了黨組織的凝聚力。

五是筑牢了“城中村” 平安社區(qū)建設(shè)主陣地。由于“城中村” 安置區(qū)農(nóng)民群眾以抽簽入住的方式確定樓棟、單元、樓層、戶號(hào)，打破了原有的村（社）地域界限，由熟人村社群體演變成新的社區(qū)共同體，失去了原有農(nóng)村社區(qū)多年來形成的和諧性，這就需要在新形成的“城中村” 社區(qū)治理體系建設(shè)中，重新打造“平安社區(qū)” 陣地。一是完善基礎(chǔ)硬件建設(shè)。新建立的“城中村” 社區(qū)均設(shè)有社區(qū)居民委員會(huì)、黨群服務(wù)中心、日間照料中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等基礎(chǔ)民生服務(wù)場(chǎng)所，為居民提供了基本的服務(wù)陣地；二是大力推進(jìn)村民自治，提高村民的自主能力。按照省、市《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的實(shí)施意見的通知》和“一居一約一章程” 的要求，各社區(qū)因地制宜制訂、修訂、完善了《居民公約》《居民自治章程》，[5]如迎恩村成立了紅白理事會(huì)、協(xié)商議事會(huì)等5個(gè)村民議事組織，制訂完善了《迎恩村村規(guī)民約》，村民關(guān)注的熱點(diǎn)問題、實(shí)際困難、矛盾糾紛等都在協(xié)商民主中有了結(jié)果，切實(shí)保障了居民自治與社區(qū)服務(wù)工作的有機(jī)融合。

六是打造了“城中村” 大物業(yè)管理新模式。結(jié)合省級(jí)城市社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)，“城中村” 社區(qū)通過引進(jìn)有實(shí)力的本地開發(fā)商實(shí)現(xiàn)了高效開發(fā)，商用物業(yè)分配資產(chǎn)補(bǔ)償?shù)綉?，為后續(xù)商業(yè)物業(yè)整體運(yùn)營提供了便利條件，也為個(gè)人運(yùn)營提供了可操作空間。如泰安社區(qū)依托“先鋒物業(yè)” 打造惠民社區(qū)，提升治理能力和社區(qū)居民自治水平；西關(guān)社區(qū)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理” 新模式，與張掖電信聯(lián)手打造智慧社區(qū)云平臺(tái)，著力打造“六微服務(wù)” 等特色化社區(qū)治理服務(wù)品牌；迎恩社區(qū)探索“紅色物業(yè)” 工作模式，將文明實(shí)踐、志愿服務(wù)與物業(yè)管理相結(jié)合，以促進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，按照“黨建引領(lǐng)、市場(chǎng)運(yùn)作、多方聯(lián)動(dòng)、多元共治” 的原則，將黨建工作嵌入物業(yè)管理服務(wù)，推動(dòng)“城中村” 社區(qū)化管理不斷走向深入。

四、結(jié)束語

在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下，甘肅省張掖市甘州區(qū)在“城中村” 社區(qū)治理實(shí)踐中，以黨組織引領(lǐng)、黨員帶頭、居民自治等各方力量推動(dòng)形成社區(qū)共建共治共享新格局。以恢復(fù)“造血” 功能為目標(biāo)，推動(dòng)村委會(huì)、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司“合署辦公”，讓“四駕馬車” 同向發(fā)力，有效破解了“城中村” 社區(qū)綜合治理難題，提高了市域社會(huì)治理現(xiàn)代化水平和服務(wù)群眾的能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]?? ?姜坤.新時(shí)代市域社會(huì)治理現(xiàn)代化初探[J].行政與法，2019，（11）： 82-87.

[2]?? ?中華人民共和國最高人民檢察院.為推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)檢察力量[EB/OL].[2020-07-26].https：//www.spp.gov.cn/spp/llyj/202007/t20200726_473904.shtml-2020.

[3]?? ?手機(jī)搜狐網(wǎng).市域社會(huì)治理現(xiàn)代化到底是什么意思？[EB/OL].[2020-9-16].https：//m.sohu.com/a/410367009_120171113/？_trans_=000014_bdss_dkbjxgyq&pvid=000115_3w_a

[4]?? ?社區(qū)治理的評(píng)價(jià)體系[EB/OL].[2021-05-18].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1631750845737392824&wfr=spider&for=pc

[5]?? ?孫麗.市域社會(huì)治理現(xiàn)代化問題研究[J].現(xiàn)代交際，2021，（13）： 229-231.