民事公益訴權(quán)配置失衡及其矯正

[摘要]盡管在民事公益訴訟制度設(shè)立初期，許多學(xué)者主張擴(kuò)張民事公益訴訟訴權(quán)主體，但近幾年的訴權(quán)主體發(fā)展并未如期擴(kuò)張，反而面臨失衡狀態(tài)。檢察公益訴訟占據(jù)民事公益訴訟主導(dǎo)地位，社會(huì)組織則因各方原因而無(wú)法充分發(fā)揮責(zé)任分擔(dān)以及訴求表達(dá)等功能。為走出失衡怪圈，在繼續(xù)完善檢察公益訴訟的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法等形式適當(dāng)擴(kuò)張社會(huì)組織公益訴權(quán)，完善相關(guān)證據(jù)制度、激勵(lì)制度等，為其提起公益訴訟提供充足條件，從而達(dá)到完善整體民事公益訴訟的目的。

[關(guān)鍵詞]民事公益訴訟；檢察公益訴訟；社會(huì)組織；訴權(quán)主體

一、民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的失衡

自公益訴訟制度設(shè)置以來(lái)，有關(guān)其訴權(quán)主體進(jìn)行的討論便持續(xù)不斷，不少學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)擴(kuò)張公益訴訟訴權(quán)主體范圍。其中包括社會(huì)組織范圍的擴(kuò)張以及增加個(gè)人訴權(quán)。但近年來(lái)公益訴訟制度的發(fā)展卻似乎與此背道而馳，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的地位日益強(qiáng)化，而社會(huì)組織作為重要訴權(quán)主體卻難以充分發(fā)揮其在公益訴訟中的價(jià)值。

在立法層面，我國(guó)對(duì)于起訴主體有較為嚴(yán)格的限制，有關(guān)法律賦予檢察機(jī)關(guān)更多訴權(quán)，而個(gè)人則未被納入起訴主體范圍，對(duì)社會(huì)組織提起公益訴訟也設(shè)置了較高門檻，使其起訴順位受到限制，有時(shí)甚至直接被排除在訴權(quán)主體之外，故其“日漸萎縮”。個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟將公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的第二順位提至第一順位，而農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全公益訴訟以及婦女權(quán)益保護(hù)公益訴訟等甚至未賦予相關(guān)組織以及個(gè)人起訴資格。在司法實(shí)踐層面，社會(huì)組織作為原告進(jìn)行公益訴訟的意愿并不強(qiáng)烈，以環(huán)境公益訴訟為例，2020全年檢察機(jī)關(guān)共提起環(huán)境民事公益訴訟案件3454件，社會(huì)組織共提起103件，即社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟僅占約2.9%，占比極少。[1]這不僅使社會(huì)組織的獨(dú)特訴訟優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，也使得公益訴訟起訴主體順位難以得到有效實(shí)施。

因此，盡管我國(guó)立法實(shí)踐對(duì)于公益訴訟起訴主體資格所采取的模式主要為檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織并存的二元模式，但檢察機(jī)關(guān)作為最重要起訴主體，逐漸呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭。社會(huì)組織則受到諸多限制，公益訴訟的整體局面呈現(xiàn)出“國(guó)家化”趨勢(shì)。不可否認(rèn)的是，訴權(quán)主體地位與訴爭(zhēng)利益的性質(zhì)以及最終利益歸屬存在著密不可分的聯(lián)系，為推動(dòng)公益訴訟進(jìn)一步發(fā)展，既要繼續(xù)維持檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的積極性，也要完善社會(huì)組織參與的相關(guān)配套制度，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織有效配合，共同拓展公益訴訟發(fā)展空間。

二、民事公益訴權(quán)主體失衡之原因

上述現(xiàn)象與中國(guó)“強(qiáng)國(guó)家——弱社會(huì)”的歷史發(fā)展以及社會(huì)組織受資源限制，難以開(kāi)展公益訴訟而提起訴訟動(dòng)力不足等現(xiàn)實(shí)因素等密切相關(guān)。其中既包括立法對(duì)其主體的限制，也包括社會(huì)組織在提起公益訴訟過(guò)程中所面臨的資源不足等實(shí)踐難題。

（一）相關(guān)立法：設(shè)限較多阻斷社會(huì)組織內(nèi)生動(dòng)力

1.我國(guó)法律對(duì)于社會(huì)組織參與公益訴訟做了較為嚴(yán)格的規(guī)定與限制?？紤]到我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r以及對(duì)預(yù)防濫訴、立法傳統(tǒng)等方面的考量，立法者對(duì)其作出了嚴(yán)格限制，加之司法實(shí)踐中對(duì)于原告資格認(rèn)定的不統(tǒng)一，社會(huì)組織舉步維艱。除此之外，近年來(lái)以單行法形式規(guī)定的大部分公益訴訟類型如個(gè)人信息保護(hù)、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙以及婦女權(quán)益保護(hù)公益訴訟等甚至直接排除了社會(huì)組織的起訴可能性。

2.部分新增公益訴訟涉及國(guó)家利益，社會(huì)組織難以承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。我國(guó)公益訴訟案件范圍不斷朝著解決威脅國(guó)家安全以及深層次核心發(fā)展利益與廣泛社會(huì)公共利益的危害行為的方向拓展。[2]如新增的安全生產(chǎn)公益訴訟以及反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟。由于社會(huì)利益與國(guó)家利益難以明確界定，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中新增的此類案件，社會(huì)組織的訴訟捕捉能力十分有限，大部分組織無(wú)論是在各項(xiàng)資源上還是在專業(yè)能力上，均有所欠缺，不僅容易貽誤最佳提出時(shí)機(jī)，也難以獨(dú)自承擔(dān)與國(guó)家利益和重大社會(huì)公共利益相關(guān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

3.國(guó)家機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有其內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的職能，使其本身更具有法定性與正當(dāng)性。且檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，無(wú)論是訴訟的提起還是在法庭上與行政機(jī)關(guān)的“對(duì)抗”過(guò)程中，受行政機(jī)關(guān)等干預(yù)較小，更加符合權(quán)利對(duì)等和抗衡的法治精神。[3]因此在公共利益遭受侵害而社會(huì)組織怠于提起訴訟維權(quán)的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為訴權(quán)主體主動(dòng)提起公益訴訟。[4]且對(duì)于新增的涉及國(guó)家利益的公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)更適合承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任。

（二）司法實(shí)踐：社會(huì)組織力量薄弱起訴難度大

1.社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)人員力量有限，難以得到有效保證。公益組織作為社會(huì)非營(yíng)利性的民間組織，其經(jīng)費(fèi)十分有限。盡管我國(guó)已經(jīng)規(guī)定部分費(fèi)用可以減免或者由敗訴方承擔(dān)，但原告仍需先行交納訴訟費(fèi)用并承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。且目前公益訴訟按標(biāo)的收取起訴費(fèi)，社會(huì)組織提起的大部分公益訴訟，通常較為復(fù)雜并已經(jīng)造成一定范圍內(nèi)的社會(huì)影響，案件標(biāo)的只增不減。公益訴訟于社會(huì)組織組織而言，很大程度上是一種“專門利人基本不利己”的行為，此時(shí)社會(huì)組織便可能對(duì)訴訟中的成本與收益進(jìn)行衡量，當(dāng)訴訟成本大于潛在收益時(shí)，其提起訴訟的腳步也將極易被限制。[5]

2.公益訴訟涉及利益關(guān)系復(fù)雜，易受到行政權(quán)的干涉。在環(huán)境公益訴訟中，實(shí)施嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境行為的被告大部分為地方納稅大戶或是重點(diǎn)企業(yè)，政府也因此可能對(duì)其違法行為縱容包庇，社會(huì)組織若想?yún)⑴c其中極易受到行政權(quán)的影響。曾有研究分析地方政府對(duì)社會(huì)組織提起公益訴訟的影響性因素，指出若提起環(huán)境公益訴訟的被告為中小企業(yè)或落后產(chǎn)能企業(yè)，環(huán)保組織通常更容易得到政府支持以開(kāi)展訴訟活動(dòng)。在此背景下，社會(huì)組織提起公益訴訟通常會(huì)考慮政府的需要，這使其提起的公益訴訟將由于擇訴的目的性太強(qiáng)而無(wú)法切實(shí)的保護(hù)社會(huì)公共利益。[6]

3.社會(huì)組正在證據(jù)收集方面缺乏充足的物質(zhì)基礎(chǔ)以及收集經(jīng)驗(yàn)，取證難度大。在個(gè)人信息保護(hù)以及電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件中，由于信息網(wǎng)絡(luò)具有一定的開(kāi)放性、無(wú)國(guó)界性以及網(wǎng)絡(luò)主體的無(wú)身份差別性[7]，違法行為可不再受空間、時(shí)間等因素限制，使其變得更加靈活隱蔽，產(chǎn)生的影響也通常呈現(xiàn)出跨地域甚至跨境的情況。因此所涉及的證據(jù)內(nèi)容廣泛，數(shù)量眾多，分布不均，也將導(dǎo)致取證難度大、成本高以及取證周期長(zhǎng)等難題，若社會(huì)組織沒(méi)有完善制度保障，僅憑借自身的民間力量幾乎難以順利完成證據(jù)收集。

三、齊頭并進(jìn)：民事公益訴權(quán)主體合理擴(kuò)張的發(fā)展徑路

（一）不斷完善檢察公益訴訟制度

檢察機(jī)關(guān)目前已在公益訴訟中發(fā)揮著不可替代的作用，應(yīng)當(dāng)肯定并推動(dòng)其持續(xù)發(fā)展。首先，在擴(kuò)張檢察公益訴訟案件范圍，完善檢察公益訴訟的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)恪守邊界，遵循司法謙抑性原則和比例原則。前者決定了檢察機(jī)關(guān)無(wú)論是面對(duì)公民的各項(xiàng)權(quán)利還是行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，均應(yīng)充分表示尊重，不可過(guò)分強(qiáng)調(diào)司法能動(dòng)性，只有當(dāng)社會(huì)組織或行政機(jī)關(guān)“失靈”或不作為導(dǎo)致公共利益受損且無(wú)從救濟(jì)的情況下，方可作為“救火隊(duì)員”登場(chǎng)采取補(bǔ)救措施。后者則表明并非所有案件均適合納入檢察公益訴訟，應(yīng)當(dāng)綜合考量案件的社會(huì)危害性、資源投入以及對(duì)公共利益的維護(hù)等，從適當(dāng)性、必要性以及狹義比例原則三個(gè)角度出發(fā)分析確認(rèn)是否應(yīng)當(dāng)將其列為檢察公益訴訟案件類型。

其次，為確保檢察公益訴訟的順利實(shí)施，應(yīng)當(dāng)采取必要措施保障檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)與調(diào)查核實(shí)權(quán)。調(diào)查取證權(quán)是檢察機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人平等享有的權(quán)利，調(diào)查核實(shí)權(quán)則是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)所享有的法律監(jiān)督權(quán)?？赏ㄟ^(guò)立法明確檢察機(jī)關(guān)的有關(guān)權(quán)利以及具體實(shí)施方式，使得檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中可依法對(duì)妨礙調(diào)查取證的單位及個(gè)人處以罰款、拘留等懲罰性措施。同時(shí)可利用目前已有的社會(huì)征信體系，將不配合調(diào)查者納入公布范圍，并采取系列的制裁措施加以告誡。[8]

（二）合理擴(kuò)展社會(huì)組織參與公益訴訟范圍

作為社會(huì)群眾直接表達(dá)訴求的渠道之一，由社會(huì)組織提起公益訴訟不僅契合現(xiàn)代公益訴訟理念，同時(shí)有利于對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督制衡，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

1.可通過(guò)修改法律、修改特別法等形式賦予更多社會(huì)組織公益訴訟權(quán)。推動(dòng)社會(huì)組織積極參與公益訴訟需從根本的立法賦權(quán)上給予支持。以環(huán)境民事公益訴訟為例，其提起通常涉及多學(xué)科專業(yè)知識(shí)，而與社會(huì)組織的登記地層級(jí)并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，現(xiàn)行有關(guān)登記地層級(jí)的規(guī)定可能限制部分登記地層級(jí)不高但專業(yè)能力突出的或是發(fā)展迅速的新興社會(huì)組織，故可適當(dāng)放寬對(duì)社會(huì)組織登記地層級(jí)限制，“5年年限”也可通過(guò)對(duì)專業(yè)性的審查而降低至3年或者更低，具體結(jié)合實(shí)際情況調(diào)整。[9]

2.完善民事公益訴訟中的證據(jù)制度。民事公益訴訟中，尤其是現(xiàn)代大規(guī)模侵權(quán)糾紛，當(dāng)事人之間的力量對(duì)比易出現(xiàn)失衡狀態(tài)，負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人即使主觀上有積極舉證的意愿，也將因客觀難以收集證據(jù)提出證據(jù)而處于不利地位。應(yīng)不斷完善民事公益訴訟中的證據(jù)協(xié)力義務(wù)，由不負(fù)舉證責(zé)任的當(dāng)事人及當(dāng)事人以外的第三人協(xié)助受訴法院進(jìn)行證據(jù)調(diào)查義務(wù)，[10]以平衡當(dāng)事人之間的舉證能力，其中包括文書提出命令、證據(jù)保全制度等。

3.應(yīng)當(dāng)為社會(huì)組織提起公益訴訟提供便利、設(shè)置激勵(lì)制度。實(shí)踐中仍存在相關(guān)費(fèi)用由社會(huì)組織墊付，而所謂的“生態(tài)修復(fù)資金”也存在組織管理混亂、支取不暢等問(wèn)題。[9]故可進(jìn)一步設(shè)置勝訴激勵(lì)制度，在經(jīng)費(fèi)方面獲得一定的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，形成正向激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)可增加相關(guān)行政部門等國(guó)家公權(quán)力對(duì)于社會(huì)組織提起公益訴訟在資金、資源上的支持，增強(qiáng)各主體之間的聯(lián)動(dòng)，為社會(huì)組織提起公益訴訟提供便利以及人財(cái)物的儲(chǔ)備，掃清起訴障礙。

四、結(jié)語(yǔ)

公益訴訟制度是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化在法治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)之一，黨的二十大報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)了應(yīng)當(dāng)“完善公益訴訟制度”。但過(guò)于依賴檢察機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)將導(dǎo)致“社會(huì)事務(wù)，國(guó)家擔(dān)責(zé)”，真正的權(quán)利主體訴求缺乏表達(dá)途徑的問(wèn)題。因此，有必要構(gòu)建多元適格主體共同參與的公益訴訟機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)不同主體間的功能互補(bǔ)，為民事公益訴訟體系的有效推進(jìn)提供保障。當(dāng)然，公益訴訟制度的優(yōu)化無(wú)法一蹴而就，其將在充分的理論研究以及大量司法實(shí)踐的基礎(chǔ)之上孕育而生，為維護(hù)社會(huì)公共利益提供強(qiáng)有力的支撐。

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作者簡(jiǎn)介：何佳慧（2002.5-），女，漢族，浙江溫州人，本科在讀，研究方向：民事訴訟方向。