英國《信息自由法》歷史沿革及應(yīng)用現(xiàn)狀研究

摘 ?要：《信息自由法》是英國檔案法律體系的重要組成部分，歷經(jīng)近兩個世紀發(fā)展和完善，為信息自由提供了完備的法律保障。通過對《信息自由法》歷史沿革和法律實踐詳細分析，提出系統(tǒng)性和專業(yè)性統(tǒng)一，信息服務(wù)公益和有償有機結(jié)合，注重檔案信息資源開發(fā)與利用等檔案法制建設(shè)方面的對策建議。

關(guān)鍵詞：《信息自由法》；歷史沿革；信息資源開發(fā)；檔案法制；依法治檔

Abstract： ?FOIA（Freedom of Information Law）is an important part of the British archival legal system. After nearly two centuries of development and improvement， it provides a complete legal guarantee for the freedom of information. Through the detailed analysis of the historical evolution and legal practice of the FOIA， it gives systematic and professional policy suggestions on the unification of information service， the organic combination of public welfare and compensation， and the development and utilization of archival information resources.

Keywords： FOIA; Historical evolution; Information resource development; Archives legal system; Administer archives according to law

英國作為英美法系及西方法治國家的典型代表，在立法及司法實踐上處于世界法制前沿，英國國家檔案法歷經(jīng)多年發(fā)展，已經(jīng)形成以《公共檔案法》為基礎(chǔ)法律，以《信息自由法》《數(shù)據(jù)保護法》和《環(huán)境信息條例》為衍生法律的完整檔案法律體系。隨著數(shù)據(jù)采集便利化，大數(shù)據(jù)處理簡易化，數(shù)據(jù)和信息資源已經(jīng)成為社會關(guān)注的重要內(nèi)容，成為檔案管理必須規(guī)范的工作之一。研究英國《信息自由法》內(nèi)容及實踐，可以為我國在政府信息公開、個人信息保護、社會信息采集等領(lǐng)域的研究提供借鑒。

1 《信息自由法》的歷史沿革

1.1 1838年公共檔案法案階段。1838年通過的《公共記錄辦公室法》，明確提出“安全地保存公共記錄”的管理目標(biāo)。實現(xiàn)了將現(xiàn)有和過往法院判例記錄放在公共記錄辦公室，由專業(yè)人員保管卷宗。公共記錄辦公室由多個分支機構(gòu)組成，總部位于倫敦。卷宗管理專業(yè)人員有權(quán)監(jiān)管公眾對記錄的訪問，并酌情確定檢查費用，“記錄”一詞僅指法律文件。在19世紀40年代，公共記錄辦公室和財政部門倡導(dǎo)接收并保存政府部門文件，1852年通過議會合法化審議，并在勞斯莊園建設(shè)國家檔案庫，1854年至1856年間，公共檔案辦公室的各個分支機構(gòu)都進駐國家檔案庫。在這一階段中，政府部門文件尚未形成明確的移交原則和可供公眾查閱規(guī)范，也沒有明確的規(guī)定來銷毀未選擇保存的材料。 《公共記錄辦公室法》雖然在一定程度上解決了政府信息的透明與公開，但該法案在實踐過程中具有限制性。出于對政府記錄程序規(guī)范性的擔(dān)憂，英國皇家委員會于1910年開始對英國國家公共記錄進行了調(diào)查，并于1952年針對《公共記錄辦公室法》提出了改革意見。

1.2 1958年公共記錄法階段。1952年成立的以詹姆斯·格里格爵士為主席的記錄委員會，開始確定永久保存的記錄并將其移交給英國檔案局PRO（Public Record Office）的責(zé)任歸屬。在改革意見中，記錄委員會首先明確了對于值得永久保存的記錄，各部門有責(zé)任將其移交至英國檔案局，而英國檔案局在檔案的收繳和保存中承擔(dān)主要職責(zé)。記錄委員會提出，各部門內(nèi)需要任命一位記錄官負責(zé)記錄檔案的銷毀或移交至英國檔案局的過程，而英國檔案局也需任命一名記錄管理人員，并在檢察人員的監(jiān)督下履行職責(zé)。改革意見中規(guī)定了檔案第一次和第二次審查流程，劃定了單位保留檔案時限（30年）和公眾開放時限（50年）。在該階段的公共記錄法中，明確提出電影膠片、照片和錄音應(yīng)被視為公共記錄，英國政府于1955年7月宣布接受記錄委員會的主要建議，并于當(dāng)年12月任命了第一位檔案管理官員（RAO）。1956年任命了第一批記錄檢查官（IO），并引入了部門記錄官（DRO）來處理現(xiàn)有記錄并實施新的審查程序。該法案于1959年1月1日生效并首次授予公眾50年后訪問公共記錄的法定權(quán)利。該法案為政府各部門對于公共記錄的收集和開放創(chuàng)立了新的系統(tǒng)，并且明確了英國檔案局與各部門的責(zé)任，提供了更為完善的責(zé)任框架。

1.3 1967年公共記錄法階段。伴隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會養(yǎng)老制度改革推進，公眾對于第一次世界大戰(zhàn)和1923年之前創(chuàng)建的記錄查閱需求激增，50年后訪問公共記錄的法定權(quán)利已不能滿足社會需求。

英國政府于1967年決定將50年保密期縮短為30年，修訂的公共記錄法于1968年1月1日生效。該法案確定的30年查閱規(guī)則，促使檔案管理部門更加注重敏感文件或記錄的識別歸類，大法官可以根據(jù)其原始部門的要求給予這些記錄額外保護的權(quán)力。該法案促成了第一次世界大戰(zhàn)的記錄全面開放，第二次世界大戰(zhàn)和戰(zhàn)后不久的記錄（服役人員記錄除外）于1972年初可供公眾查閱。第二次世界大戰(zhàn)服役記錄保留在用于管理養(yǎng)老金和其他事項的行政用途。

1.4 《信息自由法》階段。2000年《信息自由法》基于“公共當(dāng)局有義務(wù)公布其活動的某些信息”和“公眾有權(quán)要求公共當(dāng)局提供信息”兩點原則，賦予了公眾訪問公共當(dāng)局持有的信息的權(quán)利。但該法案不允許公民查看個人數(shù)據(jù)，例如健康記錄或者信用參考等。

2005年1月，《信息自由法》取代了《公共記錄法》中與訪問記錄相關(guān)的部分。該法案中規(guī)定除非大法官設(shè)定更長或更短的期限，信息訪問自由制度取代了30年后自由訪問的舊制度。2007年10月，英國首相宣布對這一最后期限以及《信息自由法》中關(guān)于某些豁免應(yīng)在30年后取消的規(guī)定進行獨立審查，政府決定修改公共記錄法，將期限縮短到20年。但也設(shè)定了一些例外情況，其中之一就是延長了與皇家通信有關(guān)的信息的豁免期限。英國政府發(fā)布信息自由提案，其主要目的是建立一個互信和開放的政府，降低公共信息查閱的門檻有利于公民對公共當(dāng)局進行監(jiān)督，從另一方面而言也可以促使公共當(dāng)局為其行為負責(zé)。自2000年《信息自由法》通過至2011年，81%的公共機構(gòu)認為該法案的通過提升了公民對于公共組織的信任程度。

2 《信息自由法》的主要內(nèi)容解析

20世紀90年代初，美國率先提出信息高速公路概念，信息技術(shù)及互聯(lián)網(wǎng)的快速普及，把信息自由問題提到議事日程?！缎畔⒆杂煞ā凡莅感纬捎?999年5月，英國議會于2000年11月30日討論通過，2002年經(jīng)女王批準(zhǔn)并在涉及信息自由的關(guān)鍵部門試行，2005年1月1日起正式全面實施。《信息自由法》包括正文和附錄。正文總計8章，共88條；附錄主要說明正文特殊規(guī)定的詳細列表。

2.1 關(guān)于《信息自由法》的適用范圍。在機構(gòu)公開方面，該法首先界定了政府組織及機構(gòu)等公權(quán)部門相關(guān)信息，以此導(dǎo)引出公權(quán)部門信息公開的范圍及信息內(nèi)容范圍。在公開規(guī)則方面，確定“以公開為原則，不公開為例外”，通過排除“例外信息”來界定信息公開范圍。在公民權(quán)利方面，法律賦予公民依法查詢自己感興趣的政府信息是否存在的權(quán)利，如果這些信息確實存在且又不在“例外信息”的范圍之內(nèi)，那么公民就有權(quán)依法獲得這些信息。在信息主動披露方面，法律規(guī)定政府機構(gòu)應(yīng)該主動公開和發(fā)布有關(guān)政府信息或元數(shù)據(jù)，為公民的信息利用需求做好相關(guān)基礎(chǔ)工作、提供建議和必要的幫助，并要求政府對用戶的信息需求予以及時處理。為方便公民使用本法，《信息自由法》明確規(guī)定并列示了70000多個依法應(yīng)該進行信息公開并接受公眾查詢的政府機構(gòu)及非政府機構(gòu)。

2.2 關(guān)于《信息自由法》免予公開的信息。免于公開是《信息自由法》的核心內(nèi)容，法律約定了“公開為原則，不公開為例外”的規(guī)則。為明確信息自由使用范圍，法律列示了25類信息屬于可能的“免予公開”，17類信息為相對的“免予公開”，通過對這兩類信息的具體考察，以對公共利益的影響為判斷依據(jù)，最終由大法官確定信息是否為公眾開放。同時，法律約定了有關(guān)國家安全、議會特權(quán)及個人信息等8類信息數(shù)據(jù)絕對屬于“免予公開”的范疇，不需要考慮額外情況。

2.3 關(guān)于內(nèi)務(wù)大臣、大法官和信息專員的職能分工?！缎畔⒆杂煞ā芬?guī)定政府部門制定、發(fā)布、修改新的“使用政府信息行為規(guī)范”職責(zé)由內(nèi)務(wù)大臣承擔(dān)，并且約定在履職過程要及時咨詢信息專員，并將該規(guī)范報告給議會兩院。大法官的職能主要是咨詢內(nèi)務(wù)大臣并同信息專員制定、發(fā)布、修改“政府記錄與信息管理規(guī)范”。

信息專員是為法律順利實施而專門設(shè)立的獨立官員，他的履職內(nèi)容及結(jié)果直接對議會負責(zé)。他的主要職能包括“原來數(shù)據(jù)保護官的職能，具體就是確保政府機構(gòu)遵循《信息自由法》及由內(nèi)務(wù)大臣與大法官制定的行為規(guī)范。他有責(zé)任和權(quán)利安排一切他認為適當(dāng)?shù)拇胧?，促進《信息自由法》的落實”。信息專員必須每年給議會兩院報告《信息自由法》執(zhí)行情況，并提交自認為應(yīng)提交的其他報告。

2.4 關(guān)于《信息自由法》執(zhí)行的相關(guān)問題。在《信息自由法》的第四部分首先規(guī)定了信息專員裁量權(quán)，針對各類信息請求，信息專員可以裁定公開和不得公開，并應(yīng)發(fā)布“信息通告”規(guī)定在一定期限內(nèi)予以公開。其次，規(guī)定了若相關(guān)機構(gòu)未遵守第一部分所規(guī)定的內(nèi)容，那么信息專員將發(fā)布“執(zhí)行通告”予以敦促，并指明了“執(zhí)行通告”所應(yīng)包含的內(nèi)容、作廢的具體情況以及利用者進行上訴的條件。最后，第四部分還規(guī)定了若對裁定通告、執(zhí)行通告或其他決定不予執(zhí)行，那么就會移交相關(guān)法院進行處理，并在附表中明確規(guī)定了調(diào)查和檢查權(quán)力。

2.5 其他內(nèi)容。首先，本法規(guī)定了關(guān)于歷史檔案和其他檔案的公布規(guī)則，明確只要信息不屬于“免予公開”的范圍內(nèi)，那么該法通過以前所產(chǎn)生的信息也應(yīng)該納入公開的范圍內(nèi)。其次，還對《數(shù)據(jù)保護法》頒布以來所有修改在本法中進行了輯錄。主要包括：第68條、第69條和第70條規(guī)定等。最后，在本法最后一部分中還對環(huán)境信息規(guī)定的制定權(quán)、修改和撤銷禁止信息公開的立法權(quán)、信息專員和信息權(quán)利維護者之間的信息公開、防止篡改檔案（文件）的行為、關(guān)于蘇格蘭的特殊規(guī)定、對北愛爾蘭公共機構(gòu)的定義、費用收取問題的規(guī)定和廢止和生效問題等等，設(shè)置了共15條的內(nèi)容。

從以上概述中可以看出，《信息自由法》具有公開性、廣泛性、兼容性和強制性等特點，它的頒布對于保障公民權(quán)利和政府透明度的提高具有顯著效用，增強了公共檔案部門日常工作的可操作性，這從側(cè)面激發(fā)了公民的正當(dāng)利用需求。

3 《信息自由法》的應(yīng)用實踐

3.1 《信息自由法》涵蓋信息內(nèi)容不斷豐富。第一，對于公共信息，法案確定的信息涵蓋公共當(dāng)局持有的所有記錄信息，包括但不限于官方文件，還包括草稿、電子郵件、筆記、電話交談錄音和閉路電視錄音等，這部分是政府公權(quán)力的數(shù)據(jù)記錄和信息表達。對于個人信息來說，不僅包括公民創(chuàng)建的信息，還包括從公眾那里收到的信件。

第二，該法案規(guī)定了可發(fā)布數(shù)據(jù)集的特定要求，所有為公共機構(gòu)提供服務(wù)和履行職能而收集的事實、原始數(shù)據(jù)，盡管以個人電子郵件形式持有的數(shù)據(jù)，仍被列為正常方式發(fā)布的信息內(nèi)容，與任何其他記錄信息請求沒有區(qū)別，如果公眾要求提供信息，數(shù)據(jù)集擁有者只需提供已經(jīng)以記錄形式獲得的信息。

第三，該法案涵蓋了代表公共機構(gòu)持有的信息，即使這些信息不在該機構(gòu)的場所持有。例如，可以將某些記錄保存在場外存儲中，或者可以將某些類型的工作發(fā)送給承包商處理。同樣，盡管個別議員本身不是公共當(dāng)局，但他們有時確實代表議會掌握有關(guān)議會事務(wù)的信息。

第四，如果公權(quán)機構(gòu)將公共服務(wù)分包給外部公司，則該公司可能會代表機構(gòu)持有信息，具體取決于信息類型和機構(gòu)與他們的合同。如果公權(quán)機構(gòu)收到信息自由請求，外部公司持有的某些信息就成為該法案約定的信息內(nèi)容，與此同時，外包公司不必回答任何收到的信息請求，但他們要將請求轉(zhuǎn)發(fā)給公共當(dāng)局。同時，隨著司法實踐的不斷豐富，《信息自由法》法案對信息公布內(nèi)容和格式做了詳細的規(guī)定。設(shè)計和布局：用以揭示文檔的性質(zhì)，例如，是否以報告、電子表格或信函的形式記錄?；諛?biāo)和信頭：用以告訴查看者有關(guān)文檔的真實性和合法性的信息。強調(diào)的措辭：下劃線、斜體或粗體的使用告訴觀眾一些關(guān)于強調(diào)的詞的重要性。筆跡：包括作者的筆跡風(fēng)格和他們的簽名。注釋和頁眉和頁腳：包括手寫和電子注釋、劃掉或帶圓圈的字詞等標(biāo)記以及在正文之外進行的注釋。頁眉和頁腳中的任何文本也可以作為文檔中記錄的信息。圖表：圖像，圖表、照片和餅圖等圖像通常向查看者傳達某種形式的信息。電子郵件傳輸細節(jié)：傳輸時間和日期以及電子簽名。

3.2 《信息自由法》加強公民信息查詢權(quán)利保障。第一，信息自由請求者身份確認。任何人都可以提出信息自由請求，他們不必是英國公民或英國居民。信息自由請求也可以由組織提出，例如報紙、競選團體或公司。公共機構(gòu)的雇員可以向自己的雇主提出要求。請求者應(yīng)將他們的信息請求提交給他們認為將持有該信息的公共機構(gòu)。接收請求的公共機構(gòu)負責(zé)響應(yīng)。

第二，對信息自由請求的救助。公共當(dāng)局有義務(wù)在合理預(yù)期的情況下，向提議或已經(jīng)提出信息請求的人提供建議和協(xié)助，對于信息請求者存在以下不確定情況，比如申請人沒有提供真實姓名，比如請求目標(biāo)和內(nèi)容模棱兩可，比如請求超出適當(dāng)限制，公權(quán)機關(guān)要通過向申請人或潛在申請人提供建議和幫助的形式，確認他們身份信息、幫助他們重新構(gòu)建請求，最后達到信息公開目標(biāo)。

第三，信息自由內(nèi)容的宣傳。信息自由法在實踐中注重對公民的宣傳，只有當(dāng)公眾知道他們可以訪問信息以及可用的信息時，提供信息對公眾才有價值。主動發(fā)布承諾以及可用內(nèi)容的詳細信息，告知公眾可以向提出信息自由請求，公開用于接受請求的聯(lián)系方式，覆蓋認為可能需要信息的人并告訴他們?nèi)绾巫龅叫畔⒐_。

4 《信息自由法》的啟示

4.1 檔案立法要注重系統(tǒng)性和專業(yè)性統(tǒng)一。英國的《公共檔案法》《信息自由法》《環(huán)境信息條例》和《數(shù)據(jù)保護法》形成了較為完備的法律體系，確立了較為系統(tǒng)的檔案保護和信息公開法律規(guī)范。

《公共檔案法》作為引領(lǐng)，從檔案工作制度、體系和意義上作出規(guī)定，其他三部專門法律分別確定了某一方面社會關(guān)系，《信息自由法》和《環(huán)境信息條例》主要解決的是公共機構(gòu)信息（包括檔案信息在內(nèi)）對外開放的問題，《數(shù)據(jù)保護法》主要針對的是各種信息中所包含的有關(guān)可能涉及個人利益的個人信息的保護等。這就形成了系統(tǒng)和專業(yè)的有效融合，既能總體把握信息資源管理效能，又能專業(yè)化的應(yīng)對各類特殊信息及檔案保護的公開需求。

4.2 檔案信息服務(wù)要公益和有償有機結(jié)合。英國國家檔案法律體系中所設(shè)定的公開信息采用免費公開策略，法律規(guī)定的“例外信息”列為付費信息并且明確規(guī)定付費標(biāo)準(zhǔn)及付費流程，同時，英國對利用檔案信息或其他活動產(chǎn)生的相關(guān)費用也給出了明確法律規(guī)定。

這種通過法律規(guī)范下來的公益和有償結(jié)合服務(wù)機制，一方面完成了政府作為威權(quán)機關(guān)的公共服務(wù)職能，另一方面通過適度規(guī)范的有償服務(wù)保證了公民知情權(quán)的最大化。不僅切實保障了公民權(quán)利，同時也防止公共機構(gòu)牟取不法利益，或以此設(shè)置障礙阻撓公民合法信息需求的滿足。

4.3 注重檔案信息資源開發(fā)與利用。在《信息自由法》中“以公開為原則，不公開為例外”為法定信息公開規(guī)則，信息公開范圍通過排除“例外信息”實現(xiàn)，政府機構(gòu)應(yīng)該主動公開和發(fā)布有關(guān)政策，公民根據(jù)個人興趣可以依法查詢政府信息。

以上規(guī)定充分展示了英國立法者對檔案信息資源開發(fā)與利用的思路和途徑，體現(xiàn)出以人為本的立法理念和目標(biāo)，值得我國檔案立法工作者學(xué)習(xí)和借鑒的。經(jīng)過較長時間的發(fā)展和完善，英國形成了一個相對較為完善的國家檔案法律體系。檔案法律作為一個國家檔案事業(yè)發(fā)展的重要制度保證，它規(guī)范和調(diào)整著檔案事業(yè)與國家、社會、集體和個人之間的相互關(guān)系，使他們能夠和諧共生、協(xié)調(diào)共存。通過中英檔案法律的比較研究，期望能為我國檔案法治建設(shè)的健全、完善起到一定的參考和借鑒作用，避免檔案法律法規(guī)建設(shè)中出現(xiàn)重宏觀輕微觀細節(jié)、重理論輕實際操作、重歷史輕現(xiàn)實等方面的不足，將“依法治檔”落到實處。

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（作者單位：英國萊斯特大學(xué)法學(xué)院 孫曙征，人權(quán)法碩士研究生 ?來稿日期：2022-10-20）