構建社區(qū)治理共同體的現(xiàn)實問題與路徑選擇

陸家煒

摘? ?要：社區(qū)是社會治理的基本單元、國家治理的神經末梢，是研究中國社會治理的重要場域。構建社區(qū)治理共同體是實現(xiàn)社會有效治理的重要議題，而重塑由政府介入、市場參與、組織發(fā)展與居民集體行動構成的社區(qū)治理新結構則是其要點。政府是引導者、服務者與監(jiān)管者，提供基礎性社區(qū)服務;市場是資源的主要供應者，滿足社區(qū)居民日常多樣化的物質與精神需求;社會組織是政府與市場的補充者與調節(jié)器，通過公益服務實現(xiàn)社會效益最大化;社區(qū)居民是社區(qū)事務的參與者，通過集體行動維護自身權益。在多方參與、良性互動的新治理結構下，依靠法治保障與科技支撐，多元主體民主協(xié)商、通力合作，進而建成共建共治共享的社區(qū)治理共同體。

關鍵詞：社區(qū)治理;共同體;多方參與;良性互動

中圖分類號：D669.3? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.02.011

文章編號：1009-6922（2023）02-87-06

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度? ?推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出：“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化。推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務?！盵1]社區(qū)建設既是社會治理的重要內容，也是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎。隨著改革開放以來的經濟體制轉軌與社會系統(tǒng)重構，我國社會的組織架構與運行機制發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)的“行政主導”社區(qū)治理模式愈發(fā)難以有效解決社會轉型過程中的不確定性問題，社區(qū)治理轉型迫在眉睫。因此，要通過構建社區(qū)治理共同體來強化黨建引領、多元參與的社區(qū)治理體系，在黨、政、社會多方行動推動下解決社區(qū)治理碎片化問題，進而實現(xiàn)共建共治共享的社會善治目標，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

一、關于構建社區(qū)治理共同體的論述

構建社區(qū)治理共同體是一個脫嵌—再嵌入的過程，即重構政府、市場、社會組織與社區(qū)居民治理框架，從傳統(tǒng)的“行政主導”模式向“一核多元”治理模式轉變。在黨建引領下多元主體運用法治化、智能化、專業(yè)化手段，實現(xiàn)平等參與、民主決策、資源合理配置的目標，進而構建起一個協(xié)調互動、合理高效的社區(qū)有機系統(tǒng)。

（一）社區(qū)治理共同體的結構分層與責任邊界

社區(qū)治理共同體包括政府、市場、社會組織和社區(qū)居民等多元主體，依據(jù)內在利益導向而遵循不同運行邏輯與責任定位，采取多樣策略以達成其“實然”功能（見表1）。

從社區(qū)治理結構框架來看，第一，黨組織是領導核心，政府、公眾、社會力量是重要的共同參與主體，民主協(xié)商、法治保障、科技支撐是運作和保障機制[2]。第二，政府通過意識形態(tài)、規(guī)章制度、管理組織介入社會，代表國家與社會進行互動，深刻影響社區(qū)治理結構的形態(tài)[3]。一方面，政府依托科層制的行政鏈條將社區(qū)納入國家治理體系。通過行政命令與政策手段為社區(qū)完善公共服務設施和優(yōu)化公共活動空間提供有效的制度性、經濟性保障，在社區(qū)設施規(guī)劃、社區(qū)空間管理、社區(qū)組織培育等方面做出制度性安排[4]，以此形成社區(qū)治理架構;同時，保留公共空間的所有權與監(jiān)管權，讓渡公共基礎設施的使用權與經營權，給予市場、社會組織和民眾參與社區(qū)公共活動的空間。另一方面，政府掌握資源配置的權力。行政體制影響下的社區(qū)活動資金與公共資源服務大多由政府提供，這保障了社區(qū)居民的基本生活需求。第三，自改革開放以來，市場逐漸在資源配置中發(fā)揮決定性作用。具體到社區(qū)治理過程中，市場組織基于經濟利益導向，通過自由競爭方式有效地為社區(qū)內不同社會群體提供有針對性的服務與產品，較大限度地利用社會資源，提升社區(qū)治理效能。如物業(yè)、安保等在競價投標后作為第三方參與到社區(qū)治理過程中，在社區(qū)安全與規(guī)劃建設等方面發(fā)揮了重要作用。第四，社會組織是社區(qū)治理的調和劑，通過與其他主體的協(xié)調合作，為社區(qū)居民提供公益性服務。在政府的兜底式基本公共服務與市場供給服務之外，社會組織還可以通過承接政府購買服務項目資金、獲取公益基金（市場）和接受居民捐款等方式組織公益慈善服務，提供養(yǎng)老服務、青少年教育、環(huán)境保護等服務與產品。這樣既能整合社區(qū)閑散人力與閑置資源，健全志愿服務體系與社會工作服務體系，用專業(yè)的社會工作方法有效解決社區(qū)矛盾問題，也能通過與社區(qū)外部資源合作彌補內在不足，形成資源內外雙循環(huán)系統(tǒng)，推動社區(qū)發(fā)展。第五，社區(qū)居民通常出于維護自身利益訴求的目的參與到社區(qū)治理過程中，在政府引導、市場選擇與社會組織激勵下行使自治權利，成為社區(qū)治理的重要力量。

從各治理主體責任邊界來看，第一，黨組織是社區(qū)治理的決定性力量。第二，政府是規(guī)則與制度的制定者、維護者與監(jiān)管者，負責提供兜底式的基本服務。政府在參與社區(qū)治理中應當減少行政介入，做好宏觀調控工作，通過政府購買公共服務提升管理水平，利用政策驅動方式激勵市場、社會組織與社區(qū)居民參與社區(qū)治理。第三，市場組織作為社區(qū)服務的主要供應商，應向居民提供優(yōu)質的服務與產品，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要，同時積極接受政府監(jiān)管與民眾監(jiān)督，在獲取經濟利益的基礎上保障社會效益。第四，社會組織是社區(qū)治理的重要力量，它既是對政府與市場服務供給的補充，也是連接政府、社會與居民的關鍵節(jié)點。社會組織應與政府建立良好的互信互賴關系，在社會福利、社區(qū)養(yǎng)護等方面發(fā)揮作用，在政府制定相應公共政策時參與協(xié)商討論;應與社區(qū)居民建立緊密聯(lián)系，為居民參與社區(qū)志愿活動提供咨詢等服務，并及時、準確地幫助民眾向政府反映其訴求。第五，社區(qū)居民是治理的重要參與者，應以“積極公民”的姿態(tài)參與到自下而上的互動協(xié)同機制中，積極反映社區(qū)居民的公共利益訴求，并監(jiān)督各主體的社區(qū)服務供給。

（二）治理主體的價值耦合與情感認同

“人民至上”是社區(qū)治理共同體的核心價值導向，它決定了社區(qū)治理發(fā)展的重心。就社區(qū)治理現(xiàn)實而言，比如所提供的服務與居民的需求不相匹配、治理與服務不夠精準、居民參與性不足等諸多問題的出現(xiàn)，在很大程度上是因為“人民至上”理念踐行不實不細，從而出現(xiàn)了社區(qū)治理實踐的走樣[5]。“人民至上”理念既強調了社區(qū)居民對于優(yōu)質社區(qū)服務需要的合理性，也突出了民眾在社區(qū)治理中的主體地位，各治理主體的價值訴求也被統(tǒng)合在這一理念中：政府維護社會穩(wěn)定與推動經濟發(fā)展，市場受居民購買服務的利益驅動，社會組織旨在協(xié)調民眾與政府、市場之間的互動合作關系，滿足居民公益性需求。

情感認同是社區(qū)治理共同體的重要內核，是實現(xiàn)多元主體協(xié)同合作的關鍵前提。英國和美國曾發(fā)起的社區(qū)“睦鄰組織運動”（the social settlement movement & neighborhood centers），旨在通過社會組織的參與整合社區(qū)內外資源，激發(fā)居民自主自立精神，協(xié)助社區(qū)內的弱勢群體[6]。在我國，睦鄰友好、守望相助也一直都是中華傳統(tǒng)美德。愛茨尼提出，社區(qū)具有兩個特征：一是必須要有一個個體之間充滿感情的關系網絡，而且彼此之間是相互強化的關系;二是要有一套共享的價值、規(guī)范和意義及對一種共享的歷史和認同的承諾[7]。在治理實踐中，情感認同意味著居民的歸屬感與幸福感，需要各治理主體協(xié)同合作，共同打造和諧美好新家園。

二、構建社區(qū)治理共同體的現(xiàn)實問題剖析

（一）社區(qū)治理行政化傾向明顯

一方面，政府通過“行政主導”模式將社區(qū)自治組織實質上轉變?yōu)椤暗诹壭姓C關”，依靠縱向的行政命令實現(xiàn)對社區(qū)自治組織及民眾的管理，形成隱形的“委托—代理”關系。社區(qū)人事、規(guī)章和經費等全由街道安排，居民也將社區(qū)視作行政機關，最終導致社區(qū)組織結構科層化。另一方面，盡管近年來黨和政府不斷采取新的政策來減輕社區(qū)行政化傾向，但社區(qū)自治組織承擔了過多的行政任務，組織功能存在行政化傾向。

（二）社區(qū)服務供需失衡問題凸顯

隨著城市化的發(fā)展，社區(qū)規(guī)模不斷擴大，所需公共服務數(shù)量與內容都呈增加趨勢，政府財政投入也在不斷增加，這在一定程度上形成冗員冗政的惡性循環(huán)，導致出現(xiàn)社區(qū)治理體系高成本運轉而公共服務供給狀況無改善的問題。而由于市場的趨利性，市場在缺乏強有力監(jiān)管的情形下無序發(fā)展、野蠻生長，無良者為牟取利益刻意降低服務水平與產品質量，社區(qū)治理框架下的“市場失靈”現(xiàn)象不同程度地存在，居民的多項利益訴求無法得到充分滿足，滿意度和幸福感減弱，對社區(qū)建設造成負面影響。

（三）社會組織參與程度偏低

社會組織的培育與發(fā)展是一個內外聯(lián)動、多維向度的問題。長期以來，我國社會組織的發(fā)展面臨準入門檻高、缺乏資源支持等問題，其在發(fā)展過程中存在較為突出的不平衡不充分矛盾[8]。一是地區(qū)間發(fā)展不平衡。由于我國經濟發(fā)展的差序格局，全國范圍內的社會組織在質量、數(shù)量、效能等方面千差萬別，甚至同一地區(qū)不同基層的社會組織發(fā)展也存在較大差距，如高收入城區(qū)社會組織數(shù)量與繁榮度遠高于低收入郊區(qū)。二是發(fā)展程度不充分。一方面，社會組織并不能有效滿足社區(qū)居民日益增長的精神生活與物質生活需求。居民參與廣場舞團、健步團等生活娛樂性組織較多，而參與社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)福利等公共事務組織偏少，養(yǎng)老等社會壓力仍只能由居民與政府承擔，服務供給存在較大缺口。另一方面，社會組織與社區(qū)之間可能存在的利益沖突問題也使得社會組織對參與社區(qū)治理持觀望態(tài)度。社會組織介入社區(qū)牽扯了多方利益，因缺乏中立合規(guī)的第三方監(jiān)督與評估機構參與，服務規(guī)模、資金來源、服務人員資質等問題影響了政府、市場、居民與社會組織利益的有效平衡。三是社會組織行政依賴傾向嚴重。我國的社會組織發(fā)展較晚，大多是在政府扶持下成立的，其主要資金來源是政府購買服務的專項資金，這使得社會組織不自覺地向政府靠攏。

（四）居民參與行為呈現(xiàn)選擇性

現(xiàn)代城市社區(qū)人口密度大、流動性高，社區(qū)結構高度異質化、復雜化，從傳統(tǒng)的“熟人社會”向“陌生人社區(qū)”轉變，血緣關系和地緣關系也被全新的利益關系所取代。在多種因素的影響下，社區(qū)居民自治程度低于預期。一是居民自治意識淡薄。改革開放后我國的大規(guī)模城市化破壞了原有的以血緣、文化為紐帶的“熟人社區(qū)”，來自天南海北的居民由于家庭結構、生活習慣、文化習俗等不同，對社區(qū)集體的歸屬感也大相徑庭，使得社區(qū)僅成為了物理意義上的居住地而非精神意義上的家園，最終造成了居民自治意識日趨式微的現(xiàn)狀。二是居民參與社區(qū)治理的積極性不一。實踐表明，受教育程度高的群體更愿意投入時間、金錢與精力參與社區(qū)治理，而普通居民更熱衷于選擇性地參與同自身利益相關的活動，社區(qū)內部少數(shù)積極分子與“沉默的大多數(shù)”共存。三是社區(qū)居民人際交往呈碎片化、表面化。社區(qū)內部不同群體的交往存在復雜的利益博弈與交往成本，快節(jié)奏的工作與生活使人際交往趨于表面性與短暫性，鄰里關系淡漠化，物質利益割裂了傳統(tǒng)社區(qū)的情感認同，影響了居民參與公共事務的積極性，進一步破壞了本就脆弱的居民內部聯(lián)系。

（五）技術倫理問題初顯

政府通過高效率的信息化手段實現(xiàn)了基層職能部門的下沉，依托社區(qū)網格加強了動態(tài)管理與精細化管理，減輕了基層負擔，緩解了治理壓力，但也需警惕技術治理可能帶來的危害。一是居民自治弱化的可能性。政府依靠科技力量提高了其基層管理能力，這可能使政府重新走上全能主義的治理道路：盲目信任科技手段，不斷通過增加治理成本來提升技術能力，形成對技術治理的路徑依賴，過于強調“冷冰冰的機器治理”而忽視人的參與，破壞了社區(qū)治理的情感基礎。二是居民隱私信息泄漏的可能性。近年來，關于社區(qū)安裝攝像頭的爭議屢見不鮮，居民信息泄露也時有發(fā)生，這些使得民眾對于數(shù)據(jù)化管理帶來的倫理風險與信息安全問題愈發(fā)重視，如何利用好數(shù)據(jù)化網絡化體系這把“雙刃劍”值得深思。

三、構建社區(qū)治理共同體的路徑選擇

社區(qū)治理本質上是一種利益相關者的集體選擇過程，是政府、市場、社會組織、社區(qū)居民等通過協(xié)同、互動、合作等實現(xiàn)社區(qū)治理耦合同步與社區(qū)自治的過程[9]。面對復雜的社區(qū)事務，多元主體應當克服傳統(tǒng)社區(qū)治理的碎片化傾向，明晰各自的主體責任，構建基于互動參與機制的多元共治網絡，優(yōu)化社會服務以增強居民的幸福感。

（一）黨建引領政府統(tǒng)籌，以制度化建設實現(xiàn)規(guī)范治理

在社區(qū)治理共同體的構建中，黨組織處于核心地位?；鶎狱h組織覆蓋面廣、影響力大，有著深厚的群眾基礎與認同效應，能夠有效協(xié)同多方主體參與社區(qū)治理實踐。黨組織要充分發(fā)揮引領作用，一是堅持政治引領，發(fā)揮自身政治功能，引導市場、社會多元主體將黨的政治主張轉變?yōu)槠渥杂X行動，增強其政治責任感與歷史使命感;二是加強組織建設，依托黨員群眾服務網絡搭建多層次、立體化社區(qū)服務平臺，團結各類組織與民眾協(xié)同參與，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)條塊間的高效聯(lián)動，為社區(qū)治理增添合力。

政府是社區(qū)治理的服務者與監(jiān)管者，應更新其治理理念，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，明確政府、市場、社會組織與社區(qū)居民各自的權責邊界，建立扁平化、網格化治理結構。一是要鼓勵和支持市場主體參與社區(qū)服務供給，同時加強監(jiān)督評估工作，規(guī)范主體行為，如在社區(qū)實踐中引入優(yōu)質物業(yè)、安保公司等提供便民服務。二是支持和推動社會組織的孵化與培育，健全社會組織工作管理與運行機制，讓渡部分權力空間，推動社會組織自主參與社區(qū)治理，如吸引社會力量與資源加強社區(qū)養(yǎng)老服務供給。三是構建高效信息網絡，更好識別、整合及傳遞居民需求，集合各主體力量精準滿足居民的需求，同時減少對居委會等自治組織的行政干預，保障居民參與社區(qū)公共事務的權利。

（二）授權賦能激發(fā)活力，以市場化力量助推服務供給

隨著社區(qū)公共服務需求的擴大化、多樣化與分層化，政府的單向供給不能更好地滿足人民日益增長的物質文化需求，因此必須激活市場與社會組織提供差異化公共服務，由市場作為社區(qū)服務的首要供應者，社會組織承擔公益性補充。政府主要提供社保、醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎性服務，而市場主體憑借其靈敏性更積極地服務居民[10]。趨利性引導著市場主體承接有相當經濟效益的服務項目，并為不同群體提供個性化服務，如物業(yè)提供社區(qū)日常管理服務、安保公司負責社區(qū)日常安全等。市場機制的引入極大滿足了居民的物質生活和精神文化需求，克服了“行政管理社會”的缺陷，有效解決了社會服務供需失衡問題。對于社會效益顯著的服務項目，如老年人安養(yǎng)、青少年教育等，政府應通過購買服務的方式吸引市場與社會組織參與，進行“政社合作”，既能妥善解決此類服務的供給問題，增強居民的幸福感和滿意度;也能更好地培育社會組織，支持社會公益事業(yè)發(fā)展，優(yōu)化和完善社區(qū)服務體系，增加社區(qū)社會資本存量。

（三）協(xié)商互動多方參與，以主體性構建完善自治體系

社區(qū)首先是居民的生活共同體，需要居民具備主人翁精神，積極構建與維護社區(qū)家園。民眾應當主動參與居委會、業(yè)委會等社區(qū)自治組織，行使法定權利監(jiān)督政府、市場和社會組織行為，自我管理、自我服務，切實增強社區(qū)情感認同，推動社區(qū)團結穩(wěn)定。社區(qū)也是多元主體協(xié)同有機體，需要政府、市場、社會組織與社區(qū)居民多向協(xié)商互動，打破過去自上而下的行政命令傳導模式，借助信息化網絡平臺暢通民意表達渠道，依托大數(shù)據(jù)云計算等技術提升公共決策的科學性與時效性，打造智慧社區(qū)，優(yōu)化整體服務水平。

四、結語

構建社區(qū)治理共同體是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要子項目，是我國社會轉型過程中多元力量相互碰撞融合的重要產物。社區(qū)治理需要從單一走向多元，只有政府、市場、社會組織與社區(qū)居民多方參與、凝聚共識，才能建立一套多主體利益相容、責任共擔、成果共享的制度體系。但值得注意的是，多元參與并不只能合作共贏，也會產生利益沖突。行政導向的政府、利益導向的市場、發(fā)展遲緩的社會組織與被動參與的社區(qū)居民，如何將不同價值追求的治理主體統(tǒng)合到社區(qū)治理共同體的構建道路上來，仍是今后研究的重要內容。

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責任編輯：秦利民