生態(tài)產(chǎn)品政府采購利益分配機制論析

朱文嘯

摘? ?要：生態(tài)產(chǎn)品政府采購是指行政主體使用財政資金向各類法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等其他組織或自然人采購生態(tài)產(chǎn)品的行為。良好的利益分配機制能夠在有效鑒別采購對象的基礎(chǔ)上采取合理方式對其進行精準(zhǔn)給付，推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)進程，確保國家給付原則的實現(xiàn)。但目前，采購方式選擇不當(dāng)、產(chǎn)品市場主體錯位、采購金額計算標(biāo)準(zhǔn)不一等導(dǎo)致采購資金無法合理分配、生態(tài)產(chǎn)品提供者無法得到精準(zhǔn)補償?shù)葐栴}。完善生態(tài)產(chǎn)品政府采購制度，必須從優(yōu)化采購平臺、細(xì)分采購對象、完善采購法制三方面入手，為資金的合理分配與精準(zhǔn)補償提供法律和制度保障。

關(guān)鍵詞：生態(tài)產(chǎn)品;政府采購;利益分配;價值實現(xiàn)

中圖分類號：X22;D630? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.02.008

文章編號：1009-6922（2023）02-65-07

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)作為“兩山”理念的實踐抓手與物質(zhì)載體，是可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)在動力”[1]。2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》指出，要“加快完善政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑”[2]。生態(tài)產(chǎn)品政府采購是指本行政轄區(qū)內(nèi)各級人民政府及其組成部門使用財政性資金，向各類法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等其他組織或自然人采購生態(tài)產(chǎn)品的行為。作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要途徑之一，生態(tài)產(chǎn)品政府采購使原本難以得到補償?shù)恼{(diào)節(jié)服務(wù)型生態(tài)產(chǎn)品提供者可以根據(jù)其提供的服務(wù)獲得相應(yīng)的補償，較好地實現(xiàn)了“讓保護者受益，讓提供者獲得”的原則。從另一角度而言，生態(tài)產(chǎn)品政府采購以政府購買的形式推進生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值轉(zhuǎn)換，更好地維護了提供者的利益，增進民生福祉的同時也保障了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的社會公平與分配正義，這正是給付行政范疇核心要素的體現(xiàn)[3]，表明生態(tài)產(chǎn)品政府采購正是國家給付原則在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的體現(xiàn)。盡管生態(tài)產(chǎn)品政府采購制度的創(chuàng)制意義非凡，但其目前仍處于早期發(fā)展階段，法律賦權(quán)與制度設(shè)計也尚未完善，實踐中的采購模式單一、市場主體易位、采購標(biāo)準(zhǔn)分歧等問題亟待破解。在全國范圍內(nèi)，目前已有7個市縣被列為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點城市。從已有實踐來看，各地在生態(tài)產(chǎn)品的價值核算體系構(gòu)建、交易市場運營、資本化運作模式設(shè)立和政策制度保障體系搭建等方面都取得了有效的進展，為全國其他地區(qū)加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制提供了寶貴經(jīng)驗[4]。

一、生態(tài)產(chǎn)品政府采購利益分配的地方實踐

浙江省麗水市作為試點城市之一，充分運用地區(qū)森林資源稟賦，創(chuàng)新運用生態(tài)產(chǎn)品政府采購作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要形式，創(chuàng)造了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的“麗水模式”[5]。

（一）以分期支付和增長獎勵為主要利益分配手段

根據(jù)《縉云縣公共生態(tài)產(chǎn)品政府采購辦法（試行）》第十條規(guī)定，生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)的采購價款分兩期支付，第一期按總價款的65%先行支付;第二期則按生態(tài)環(huán)境質(zhì)量檢測結(jié)果支付，生態(tài)環(huán)境符合相應(yīng)指標(biāo)即全額支付剩余價款[6]。經(jīng)核算，若GEP在相鄰兩個年度增長5%以上，則可以適當(dāng)獎勵被采購對象[6]。該規(guī)定兼顧了生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)的提供成本與考核激勵措施，以總價款的65%先行支付，保證被采購人（單位）有足夠的資金開展生態(tài)環(huán)境保育和維護工作，而剩余價款的支付則與其履約情況掛鉤。此外，若被采購人超額完成指標(biāo)，則能獲得相應(yīng)的獎勵。該措施鼓勵生態(tài)服務(wù)提供者供給更為高質(zhì)量的生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品。

（二）以生態(tài)強村公司和“兩山”公司作為采購對象

《云和縣生態(tài)產(chǎn)品政府采購試點暫行辦法》規(guī)定，縣政府授權(quán)縣發(fā)改局下屬的事業(yè)單位，向生態(tài)產(chǎn)品所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會授權(quán)的生態(tài)強村公司采購生態(tài)產(chǎn)品[7]?！犊N云縣公共生態(tài)產(chǎn)品政府采購辦法（試行）》則在生態(tài)強村公司的基礎(chǔ)上增加了“兩山”公司[6]?？N云縣的生態(tài)強村公司以集體所有制或混合所有制的形式將建制村股份經(jīng)濟合作社納為股東，把村民等單獨的生態(tài)產(chǎn)品提供者集合起來專門從事鄉(xiāng)村生態(tài)資源資產(chǎn)保護、修復(fù)和經(jīng)營。無論是生態(tài)強村公司還是“兩山”公司都充分借鑒了“兩山”銀行模式，收儲、整合鎮(zhèn)域碎片化、零星化的生態(tài)資源。生態(tài)產(chǎn)品政府采購將生態(tài)強村公司和“兩山”公司作為采購對象，一方面可以在推進生態(tài)環(huán)境保護的同時促進鄉(xiāng)村發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興，另一方面又兼顧了采購效率。

（三）以政府采購與市場交易共促生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)

《麗水市（森林）生態(tài)產(chǎn)品政府采購和市場交易管理辦法（試行）》共分為麗水市（森林）生態(tài)產(chǎn)品政府采購管理、麗水市（森林）生態(tài)產(chǎn)品一級交易市場、麗水市（森林）生態(tài)產(chǎn)品二級交易市場三部分[5]。其中一級交易市場，即政府間交易市場，旨在明確政府供給生態(tài)產(chǎn)品的責(zé)任，提升不同地方政府供給生態(tài)產(chǎn)品的效率;二級交易市場，即各類主體間的交易市場，旨在激勵市場主體主動參與優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給，并按照“保護者獲益、使用者付費”的原則獲得收益。一級交易市場和二級交易市場相互補充、聯(lián)動實施，構(gòu)成了調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品的市場交易制度體系。二級交易市場將社會資本引入生態(tài)產(chǎn)品提供與采購，充分利用資本的流動性和靈活性，在生態(tài)產(chǎn)品政府采購的基礎(chǔ)上進行了更為全面的補充。除此之外，二級交易市場還可以充分發(fā)揮市場的定價作用，為生態(tài)產(chǎn)品政府采購提供價格參考，在一定程度上使利益給付與分配更為精準(zhǔn)。

二、生態(tài)產(chǎn)品政府采購利益分配的困境表征

生態(tài)產(chǎn)品政府采購作為一項制度創(chuàng)新在推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方面將發(fā)揮應(yīng)有的作用，但實踐中源于調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品本身無法有效參與市場經(jīng)濟循環(huán)及政府在采購方式選擇、采購金額計算標(biāo)準(zhǔn)以及資金給付等方面的不足，目前的生態(tài)產(chǎn)品政府采購在利益分配方面面臨困境，以下是其在實踐中的具體表現(xiàn)：

（一）采購方式選擇不合理

采購方式的選擇無疑會對最終的利益分配造成決定性的影響。《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，采購方式分為公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價等，并應(yīng)以公開招標(biāo)為主。但《云和縣生態(tài)產(chǎn)品政府采購試點暫行辦法》規(guī)定，生態(tài)產(chǎn)品的政府采購方式為“經(jīng)專家論證，采用單一來源采購”[7]。這與《中華人民共和國政府采購法》所規(guī)定的以公開招標(biāo)為主相背離。單一來源采購方式程序簡便、采購成本低，但其競爭性與透明度缺乏，僅限于項目特殊、供應(yīng)主體單一或在緊急情形下的采購，因此《中華人民共和國政府采購法》對該種采購方式的應(yīng)用進行了嚴(yán)格的限制[8]。生態(tài)產(chǎn)品政府采購的供應(yīng)主體包括各類法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等其他組織或自然人，顯然不滿足適用于單一來源采購的情形。此外，以云和縣為例，生態(tài)產(chǎn)品政府采購主體為縣政府授權(quán)的發(fā)改局下屬事業(yè)單位，其與縣政府是行政隸屬的上下級關(guān)系，無法有效避免非獨立、非競爭性購買的出現(xiàn)，這可能會對采購公平以及生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)公平造成影響。

（二）生態(tài)產(chǎn)品市場主體錯位

農(nóng)村作為生態(tài)產(chǎn)品的主要提供區(qū)域，現(xiàn)如今面臨著青壯年勞動力流失的嚴(yán)重問題，加上許多地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展薄弱，為數(shù)不多的農(nóng)、林業(yè)企業(yè)囿于其有限的規(guī)模和較低的加工層次，無法在生態(tài)產(chǎn)品提供過程中發(fā)揮更大的作用，這導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品政府采購在落實到村鎮(zhèn)一級時必須依靠基層干部帶頭;而不同村鎮(zhèn)干部的能力水平參差不齊，無法有效保證生態(tài)產(chǎn)品政府采購與其他生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的統(tǒng)籌展開和水平推進。此外，生態(tài)強村公司的資金來源大多采用政府注資與合作社入股相結(jié)合的模式，其控股權(quán)由當(dāng)?shù)卣畵碛?，這就導(dǎo)致個別地方政府存在干預(yù)公司重大經(jīng)營決策、管理人員人事任免和業(yè)績考核的情況。同時，由于村民在生態(tài)產(chǎn)品政府采購過程中相較于鎮(zhèn)村干部的弱勢地位，其在生態(tài)強村公司設(shè)立之初獲取的股份較少，在最后的利潤分配過程中可能會出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象。

（三）采購金額計算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

以縉云縣為例，《縉云縣公共生態(tài)產(chǎn)品政府采購辦法（試行）》將公共生態(tài)產(chǎn)品分為生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)、生態(tài)治理與修復(fù)、生態(tài)整治與維護三個部分，分別采用不同的采購金額計算標(biāo)準(zhǔn)。其中，調(diào)節(jié)服務(wù)的采購需基于生態(tài)產(chǎn)品總值（GEP）核算報告，其總量部分按0.1%～0.25%采購，增量部分按5%～12%采購;生態(tài)修復(fù)采購按照總投資加酬金方式，酬金一般為8%～15%;生態(tài)整治與維護的采購按照服務(wù)要求與考核進行[6]。相較于生態(tài)治理與修復(fù)、生態(tài)整治與維護采購金額的易于確定和計算且不局限于時間，生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)的采購依托于GEP核算的期限，并且目前GEP核算在村一級并未普及，其核算標(biāo)準(zhǔn)有待推廣，技術(shù)人員仍待培養(yǎng)。這就導(dǎo)致實踐中針對生態(tài)治理與修復(fù)類、生態(tài)整治與維護類的生態(tài)產(chǎn)品政府采購更為容易開展，其成效快且肉眼可見，地方政府也更愿意對該二類生態(tài)產(chǎn)品進行采購，而調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品提供者的利益則無法得到合理補償，從而使其積極性受挫，不利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)工作的長期、全面開展。

三、生態(tài)產(chǎn)品政府采購利益分配困境的成因剖析

生態(tài)產(chǎn)品政府采購的“麗水模式”為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)工作積累了寶貴的經(jīng)驗，可為其他地區(qū)提供參考和借鑒，其在利益分配過程中所面臨的困境究其本質(zhì)而言是政府與市場界限模糊所導(dǎo)致的。相較于傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品而言，生態(tài)產(chǎn)品的公共物品和外部性的特征決定了其在沒有政府干預(yù)的情況下，僅僅依靠市場無法達(dá)到帕累托最優(yōu)效率。但是在政府主導(dǎo)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的情形下，勢必要權(quán)衡社會公平與經(jīng)濟效率的利弊，因此厘清政府和市場二者所發(fā)揮作用的邊界是建立健全生態(tài)產(chǎn)品政府采購及其利益分配機制的關(guān)鍵?；谶@一觀點，本部分將對生態(tài)產(chǎn)品政府采購利益分配實踐中所遇的困境進行法律分析。

（一）因采購實質(zhì)差異與集中程度不足導(dǎo)致采購方式選擇失當(dāng)

在當(dāng)前的實踐中，生態(tài)產(chǎn)品政府采購選擇單一來源采購方式而非《中華人民共和國政府采購法》所規(guī)定的“以公開招標(biāo)為主”，其原因主要有二：

1.生態(tài)產(chǎn)品政府采購與傳統(tǒng)的政府采購具有差異。生態(tài)產(chǎn)品政府采購的本質(zhì)是政府購買生態(tài)產(chǎn)品，與《中華人民共和國政府采購法》所規(guī)定的政府采購行為存在實質(zhì)上的區(qū)別。首先，采購對象的使用者身份不同。在傳統(tǒng)的政府采購行為中，政府采購對象的直接使用者是政府本身。而生態(tài)產(chǎn)品政府采購的對象為生態(tài)產(chǎn)品，使用者為社會公眾。因此，采購方式的選擇并不會影響采購人的效用，如果缺乏外界的相關(guān)督促，政府作為采購人自然而然地會選擇最為便捷的單一來源采購作為采購方式。其次，二者主體間關(guān)系不同。傳統(tǒng)政府采購行為中的采購對象是商品，其供應(yīng)商和政府是生產(chǎn)者與消費者的關(guān)系，而生態(tài)產(chǎn)品政府采購則是對自身職能的購買[9]。最后，生態(tài)產(chǎn)品與其他公共服務(wù)相較而言具有特殊性。生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)功能僅在特定的時空中才能將其主導(dǎo)作用和效果充分表達(dá)[10]，這使得地域上不同分布的村落所提供的生態(tài)產(chǎn)品各具特色。也就是說在以村集體為采購對象時，其所提供的“商品”確具特殊性，符合《中華人民共和國政府采購法》中對適用單一來源采購所要求的“只能從唯一供應(yīng)商處采購”。但事實上，如果想要讓生態(tài)產(chǎn)品的提供者得到更為精準(zhǔn)的補償和利益分配，僅以村集體為采購對象進行單一來源采購顯然是難以實現(xiàn)的。

2.生態(tài)產(chǎn)品政府采購集中程度不足。生態(tài)產(chǎn)品政府采購方式選擇不合理不僅是因為單一來源采購方式不適合生態(tài)產(chǎn)品的政府購買，也源于我國政府采購集中性不足。生態(tài)產(chǎn)品具有集中度高、專業(yè)性強、規(guī)模效應(yīng)突出等特點，實行集中采購更為合適。此外，由于集中采購具有的專業(yè)化、規(guī)?；约啊氨O(jiān)、管、采”分離的優(yōu)勢，國內(nèi)外常將其作為政府采購的首選方式，并進一步賦予其法律效力。以美國為例，除了完備的政府采購法律體系、先進的技術(shù)手段和專業(yè)的采購合同官制度為集中采購提供支持外，其政府采購管理框架的設(shè)置尤其體現(xiàn)了集中性。概括而言，美國政府采購的管理機構(gòu)、采購執(zhí)行、預(yù)算管理、配置標(biāo)準(zhǔn)都具有高度集中的特點。相較之下，麗水市現(xiàn)階段市一級生態(tài)產(chǎn)品政府采購交易平臺設(shè)置在麗水市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，其下屬的各縣（市、區(qū)）級交易平臺則設(shè)置在各縣（市、區(qū)）“兩山”銀行等類似平臺，這些平臺顯然是無法滿足生態(tài)產(chǎn)品政府采購的集中性需要的。因此，要想將政府采購更好地應(yīng)用于生態(tài)產(chǎn)品，一個更為集中化的生態(tài)產(chǎn)品采購平臺是目前亟需構(gòu)建的。

（二）因采購定位不當(dāng)與環(huán)節(jié)設(shè)置繁復(fù)導(dǎo)致采購市場主體錯位

盡管生態(tài)產(chǎn)品市場主體錯位在一定程度上是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展問題導(dǎo)致的，但不可否認(rèn)的是，生態(tài)產(chǎn)品政府采購制度在與村集體、村民的采購-給付對接過程中存在瑕疵也是重要原因之一。

1.生態(tài)強村公司、“兩山”公司在生態(tài)產(chǎn)品政府采購中的定位不適當(dāng)。作為生態(tài)補償?shù)闹匾问街?，生態(tài)產(chǎn)品政府采購旨在更“精準(zhǔn)”地選擇最為符合政策要求的補償目標(biāo)對象，以求補償政策效率和效果上的增進[11]。將生態(tài)強村公司、“兩山”公司作為采購的直接對象，而相關(guān)的生態(tài)產(chǎn)品提供者則需要通過公司一級的間接分配、分紅才能獲得相應(yīng)的補償，該過程中可能面臨資金混淆、資金安排不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險。除此之外，采購資金流入生態(tài)強村公司后不可避免地會產(chǎn)生公司運營及日常開支，最終使得生態(tài)產(chǎn)品提供者無法得到精準(zhǔn)的補償。

2.信息不對稱、委托—代理鏈條環(huán)節(jié)過多。因為生態(tài)產(chǎn)品政府采購與傳統(tǒng)的政府采購存在一定的差異，而作為生態(tài)產(chǎn)品提供主體的農(nóng)戶獲取信息的渠道和能力有限，其對GEP核算等技術(shù)性工作缺乏相應(yīng)的了解，這使得農(nóng)戶在生態(tài)產(chǎn)品政府采購過程中處于弱勢地位，不得不依靠于村干部與生態(tài)強村公司。由于信息不對稱和政府自上而下推行的政策導(dǎo)致委托—代理鏈條環(huán)節(jié)過多，生態(tài)建設(shè)資金往往在多環(huán)節(jié)、多層級的委托代理鏈條傳遞過程中因?qū)訉臃峙涠粍兾g，政府的投資最后到了農(nóng)戶的手上往往大打折扣，可能嚴(yán)重影響基層生態(tài)建設(shè)的積極性[12]。

（三）因?qū)ο蠼缍ú磺迮c跨區(qū)補償缺乏導(dǎo)致采購金額標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

正如上文中所述，地方政府對不同類別生態(tài)產(chǎn)品的采購金額標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，這在一定程度上反映了地方政府對不同類別生態(tài)產(chǎn)品的采購意愿有區(qū)別。究其原因是地方政府用于生態(tài)產(chǎn)品政府采購的資金不足而不得不選擇見效更快、收益更高的生態(tài)治理與修復(fù)和生態(tài)整治與維護類項目。這也表明目前我國的生態(tài)產(chǎn)品政府采購制度存在一些缺陷。

1.地方政府規(guī)范性文件對所采購生態(tài)產(chǎn)品的具體設(shè)置不清?！尔愃校ㄉ郑┥鷳B(tài)產(chǎn)品政府采購和市場交易管理辦法（試行）》對森林生態(tài)產(chǎn)品的定義是：“森林生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品”[5]，而《縉云縣公共生態(tài)產(chǎn)品政府采購辦法（試行）》中的生態(tài)產(chǎn)品采購目錄卻把國土綠化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的文化服務(wù)功能也納入其中。上級政府對生態(tài)產(chǎn)品所作的定義太過抽象，使得下級政府“趁機”增設(shè)生態(tài)產(chǎn)品采購品目，名為“采購”，實為“投資”，最終可能導(dǎo)致調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品的提供者無法得到應(yīng)有的補償。

2.生態(tài)產(chǎn)品政府采購本身不宜“分而治之”。一般來說，生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)的發(fā)源區(qū)域與其受益者的政治影響區(qū)域并非一致，市、縣在地圖上往往都有準(zhǔn)確的分界線，而生態(tài)系統(tǒng)卻沒有像政治轄區(qū)一樣清晰的邊界[13]。此外，由于調(diào)節(jié)服務(wù)類產(chǎn)品具有非競爭性的特點，其提供者因無法跨越轄區(qū)獲得相應(yīng)的補償而無法避免周邊轄區(qū)免費獲取這些生態(tài)產(chǎn)品，政府間又缺乏橫向的補償制度，該部分補償只能由本地政府承擔(dān)，最終導(dǎo)致財政緊張，不得不將部分資金用于其他項目的投資。

四、完善生態(tài)產(chǎn)品政府采購制度的路徑選擇

生態(tài)產(chǎn)品政府采購作為一項新興制度將會極大地推進我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的進程，成為深化生態(tài)文明建設(shè)的重要工具，因此必須將其置于法治框架下進行規(guī)制。面對其現(xiàn)存的不足，筆者在借鑒歐盟以及美國生態(tài)補償經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了幾點對策建議：

（一）在細(xì)分采購對象的基礎(chǔ)上簽訂行政合同

生態(tài)產(chǎn)品政府采購的開展應(yīng)始于政府與提供生態(tài)產(chǎn)品的農(nóng)戶簽訂行政合同。實踐中以生態(tài)強村公司和“兩山”公司為直接采購對象的方式盡管可以極大地提升采購效率，但無法使農(nóng)戶得到精準(zhǔn)的補償和合理的利益分配，進而不足以形成有效激勵，不利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。改變這一現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)從細(xì)分采購對象、優(yōu)化合同設(shè)計兩方面入手。

1.細(xì)分采購對象。以美國的土地休耕保護計劃（以下簡稱為CRP）為例，在CRP中有參與意愿的土地所有人通過上報休耕面積與其預(yù)期接受的租金費用，由政府選擇符合要求的對象參與休耕計劃并與之直接簽訂合同。該方式有效地明確了政府和農(nóng)戶雙方的權(quán)益關(guān)系，將大規(guī)模的集體行動化整為零，以大量小集體的形式進行組織，并且每個小集體在政府的選擇性激勵手段下可以有效地將自身收益與整體目標(biāo)二者權(quán)衡并統(tǒng)一起來。因此，我國開展生態(tài)產(chǎn)品政府采購也應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民或其他生態(tài)產(chǎn)品提供者為直接的采購對象。從效率角度出發(fā)，可以在實踐中將生態(tài)強村公司和“兩山”公司作為采購中介，為農(nóng)戶提供生態(tài)產(chǎn)品采購的相關(guān)信息與服務(wù)以提高采購效率。

2.優(yōu)化合同設(shè)計。在與生態(tài)產(chǎn)品提供者簽訂行政合同的過程中，應(yīng)當(dāng)注重合同中的評估標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計，主要包括購買金額、服務(wù)項目、過失（意外）事件的責(zé)任及處理、合同失效等條款，設(shè)立完善的正面激勵和負(fù)面懲罰內(nèi)容，充分發(fā)揮引導(dǎo)約束作用以保證合同的履行。具體而言，我國不妨借鑒歐盟的交叉遵守機制，在生態(tài)產(chǎn)品采購合同中設(shè)立明確的雙重標(biāo)準(zhǔn)補貼。例如，相較于上一年度維持采購范圍內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品總值（GEP）不變或者在一定微小范圍內(nèi)變動的提供者，即能獲得基礎(chǔ)性補貼;而使GEP增長5%以上的，則能獲得更高額的補貼。除此之外，我國也應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟的交叉遵守機制建立相應(yīng)的檢查控制制度，對于未遵守強制性標(biāo)準(zhǔn)的被采購人，在查明是過失行為還是故意所為的基礎(chǔ)上相應(yīng)地依法削減其補貼或采取其他懲罰措施，從正面引導(dǎo)和負(fù)面約束兩個方面促使被采購人提供更為優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)。

（二）建立以公開招標(biāo)為主的集中化采購平臺

生態(tài)產(chǎn)品集中采購平臺的建立應(yīng)當(dāng)以構(gòu)架較為完備的信息搜集與發(fā)布功能為基礎(chǔ)。完善生態(tài)產(chǎn)品政府采購制度，應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)產(chǎn)品集中采購平臺并以公開招標(biāo)作為主要采購方式，發(fā)揮集中化平臺的信息搜集發(fā)布功能，從而使政府更好地履行其基于購買行為所形成的法律關(guān)系及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的合同責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任與擔(dān)保責(zé)任[14]。通過將政府相關(guān)部門所獲取的公眾生態(tài)需求信息進行匯總整理，并通過媒體、網(wǎng)絡(luò)、報紙等渠道集中發(fā)布，為公開招標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

此外，集中采購平臺應(yīng)當(dāng)有效發(fā)揮其公共代理、準(zhǔn)行政非營利、中介服務(wù)等功能。在保證生態(tài)產(chǎn)品政府采購的競爭性方面，不妨借鑒歐盟生態(tài)購買程序的成功經(jīng)驗，通過競標(biāo)機制將符合資質(zhì)的社會組織、企業(yè)或個人擇定為生態(tài)服務(wù)承接主體。首先，政府通過向社會公開發(fā)布生態(tài)購買計劃來表達(dá)生態(tài)購買需求，有參與意愿的社會組織、企業(yè)或個人則主動報名并根據(jù)其經(jīng)營狀況反饋參與計劃的土地面積和意愿價格。其次，政府會邀請專家對參與計劃土地所提供的生態(tài)服務(wù)價值進行評估和打分。最后，遞交競標(biāo)結(jié)果，供求雙方反復(fù)磋商談判直至確定購買價格[15]?；诖?，我國在設(shè)立集中采購平臺的基礎(chǔ)上也應(yīng)以公開招標(biāo)的形式采購生態(tài)產(chǎn)品并通過反復(fù)磋商確定采購價格，保證采購過程的競爭性和公平性，促進生態(tài)產(chǎn)品提供者供給更為優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。

（三）完善配套法律法規(guī)與利益協(xié)調(diào)機制

生態(tài)產(chǎn)品政府采購與其他公共服務(wù)的政府購買存在差異，麗水市現(xiàn)有的以《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國合同法》為核心，并以《浙江省財政廳關(guān)于進一步規(guī)范政府購買服務(wù)采購管理的通知》《浙江省政府采購合同暫行辦法》《浙江（麗水）生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點方案》等其他政策法規(guī)和地方規(guī)章為配套的立法模式，無法有效解決生態(tài)產(chǎn)品政府采購實踐中存在的法律模糊性問題。因此，為健全我國生態(tài)產(chǎn)品政府采購法律制度，必須在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)層面修訂完善《中華人民共和國政府采購法》的有關(guān)內(nèi)容并配備以各級行政法規(guī)為補充，明確生態(tài)產(chǎn)品政府采購的法律地位及其邊界;同時要確定生態(tài)產(chǎn)品采購目錄，具體包括生態(tài)產(chǎn)品采購的種類、性質(zhì)等內(nèi)容。

在此基礎(chǔ)上，各地區(qū)政府還應(yīng)建立生態(tài)產(chǎn)品采購利益協(xié)調(diào)機制，為今后的制度實施打下基礎(chǔ)。具體包含以下三個方面：一是實現(xiàn)區(qū)域各政府生態(tài)產(chǎn)品信息共享。應(yīng)充分保障各利益主體的項目磋商、招標(biāo)、訂約、調(diào)動、評估等一系列過程的數(shù)據(jù)與環(huán)節(jié)透明，以此為合作營造一個公平的信息環(huán)境[16]53。區(qū)域政府間可以建立生態(tài)聯(lián)席會議制度，就生態(tài)產(chǎn)品政府采購以及其他生態(tài)建設(shè)問題及時進行溝通協(xié)商[16]53。三是建立區(qū)域政府生態(tài)產(chǎn)品采購合作的長效實現(xiàn)機制。政府在進行生態(tài)產(chǎn)品采購合作過程中可以成立由各方代表組成的協(xié)調(diào)委員會，協(xié)商確定利益分配比例和形式，確保各方利益不受損害并實現(xiàn)各自正當(dāng)利益[16]53。

五、結(jié)語

“建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)法律保障機制，是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要法治舉措，是踐行‘綠水青山就是金山銀山理念的關(guān)鍵法制路徑，是從源頭上推動國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，對推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型具有重要意義。”[17]麗水市探索試點的生態(tài)產(chǎn)品政府采購制度作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的創(chuàng)新模式，構(gòu)建了“政府主導(dǎo)+市場主體+公眾參與”協(xié)同合作的法律機制組織結(jié)構(gòu)，以GEP增量為根據(jù)確定政府付費標(biāo)準(zhǔn)，更好地調(diào)動生態(tài)保護和綠色發(fā)展積極性[18]。

作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的重要路徑之一，生態(tài)產(chǎn)品政府采購有其自洽的合理邏輯，而法律機制則有其追求的價值目標(biāo)，當(dāng)二者在實踐中進行統(tǒng)一時就會有難以避免的問題出現(xiàn)。目前，生態(tài)產(chǎn)品政府采購實踐中存在采購模式單一、采購對象設(shè)置不當(dāng)、采購金額計算標(biāo)準(zhǔn)異化等問題。鑒于此，我們應(yīng)當(dāng)從優(yōu)化采購平臺設(shè)置、細(xì)化采購目標(biāo)對接、完善采購法制機制三方面入手，推動生態(tài)產(chǎn)品政府采購在公開化、精細(xì)化、法治化的制度框架內(nèi)發(fā)展。除此之外，目前生態(tài)產(chǎn)品政府采購制度處于起步階段，對于生態(tài)產(chǎn)品權(quán)屬界定、生態(tài)產(chǎn)品價值核算標(biāo)準(zhǔn)性及生態(tài)產(chǎn)品提供者的救濟等方面的問題無法獲取詳盡、有效的資料，但隨著實踐的不斷深入發(fā)展，這是仍需進一步探研的重點議題。

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