增強(qiáng)監(jiān)督的規(guī)范性與實(shí)效性

潘國(guó)紅

人大司法監(jiān)督是人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的應(yīng)有職責(zé)，是人民主權(quán)原則的必然要求，也是促使人民群眾更好感受公平正義的重要保證。當(dāng)前人大司法監(jiān)督一直僅僅定位于總體監(jiān)督、原則性監(jiān)督，工作力度和深度不夠，監(jiān)督效果不明顯，其重要原因之一是法律法規(guī)對(duì)人大司法監(jiān)督權(quán)的具體落實(shí)缺乏具體明確、可操作的規(guī)定。解決法律法規(guī)對(duì)人大司法監(jiān)督工作規(guī)定和要求不明確不具體問(wèn)題，提升人大司法監(jiān)督程序化和規(guī)范化水平，是一項(xiàng)亟待探索和研究的重要課題。2020年5月，江蘇省啟東市人大常委會(huì)審議通過(guò)《啟東市人大常委會(huì)司法監(jiān)督工作辦法》（以下稱(chēng)《辦法》），本文以《辦法》創(chuàng)設(shè)的制度和建立的機(jī)制實(shí)施情況為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)《辦法》實(shí)施兩年來(lái)工作情況進(jìn)行梳理匯總，查找實(shí)施中存在的具體問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地提出完善和落實(shí)相關(guān)制度的建議和具體意見(jiàn)，以便進(jìn)一步健全工作機(jī)制、完善工作流程、明確工作要求，確保創(chuàng)新成果真正發(fā)揮作用。

一、《辦法》概述和確立的主要制度

人大司法監(jiān)督權(quán)的有效行使，離不開(kāi)法律規(guī)范的進(jìn)一步完善。針對(duì)人大司法監(jiān)督工作規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、粗疏問(wèn)題，《辦法》將實(shí)踐中行之有效的方法和經(jīng)驗(yàn)成果予以總結(jié)和固化，就人大司法監(jiān)督涉及的主體、內(nèi)容、方式、步驟、時(shí)限，以及議事過(guò)程、結(jié)果，還包括紀(jì)律、懲戒等作出程序和制度設(shè)計(jì)，從抽象到具體，從可為到必需?！掇k法》共21條，明確人大司法監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、集體行使職權(quán)、正確有效監(jiān)督、支持司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的原則?！掇k法》規(guī)定了司法機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)報(bào)告和規(guī)范性文件報(bào)送、辦案質(zhì)量評(píng)查、司法人員履職情況報(bào)告、司法監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督銜接等重要制度，探索創(chuàng)新庭審旁聽(tīng)、案件評(píng)查等實(shí)踐中可行有效的司法監(jiān)督方式，提升人大司法監(jiān)督程序化和規(guī)范化水平。

（一）暢通知情渠道，規(guī)定司法機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)報(bào)告和規(guī)范性文件報(bào)送制度

知情權(quán)是行使參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)和前提，因此，加強(qiáng)和改進(jìn)人大司法監(jiān)督工作的基礎(chǔ)工作是加強(qiáng)對(duì)司法工作及其運(yùn)行狀況的研究掌握，只有在充分掌握司法機(jī)關(guān)運(yùn)行信息基礎(chǔ)上才能正確有效行使監(jiān)督權(quán)。當(dāng)前，在人大司法監(jiān)督實(shí)踐中，人大與司法機(jī)關(guān)之間的聯(lián)系途徑不多，互相獲取信息的渠道狹窄，監(jiān)督者與被監(jiān)督者信息不對(duì)稱(chēng)，雙方監(jiān)督需求出現(xiàn)錯(cuò)位，許多監(jiān)督事項(xiàng)與司法機(jī)關(guān)實(shí)際監(jiān)督需求關(guān)聯(lián)度不高，影響了司法監(jiān)督工作效能。正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，首先要熟悉被監(jiān)督對(duì)象的工作情況。從這個(gè)意義上講，加強(qiáng)信息溝通、建立重大事項(xiàng)報(bào)告和重要文件報(bào)送機(jī)制是加強(qiáng)司法監(jiān)督工作的重要組成部分?！掇k法》第七條規(guī)定，司法機(jī)關(guān)制定的與審判、檢察工作機(jī)制相關(guān)的文件，以及管理和考核司法人員的文件等規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)自文件印發(fā)之日起30日內(nèi)報(bào)送人大常委會(huì)；第十二條明確，司法機(jī)關(guān)每年向人大常委會(huì)報(bào)送評(píng)查情況報(bào)告；第十六條要求，市人民檢察院發(fā)出的通知立案書(shū)、抗訴書(shū)、糾正違法通知書(shū)、檢察建議等法律監(jiān)督文書(shū)，以及有關(guān)機(jī)關(guān)的采納及糾正情況，市人民檢察院應(yīng)當(dāng)形成年度報(bào)告，報(bào)送人大常委會(huì)。

（二）破解監(jiān)督難點(diǎn)，探索創(chuàng)新庭審旁聽(tīng)、案件評(píng)查制度

辦理案件是司法機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)，離開(kāi)具體案件開(kāi)展人大司法監(jiān)督，無(wú)異于緣木求魚(yú)。當(dāng)前，人大司法監(jiān)督主要通過(guò)聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、視察調(diào)研等方式開(kāi)展，涉及具體案件，很難在監(jiān)督中了解發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，提出的意見(jiàn)建議缺乏針對(duì)性，常常是“大而化之、籠而統(tǒng)之、概而論之”，監(jiān)督方式單一，監(jiān)督力度欠缺，監(jiān)督實(shí)效性不強(qiáng)，被監(jiān)督者責(zé)任難以落實(shí)?！掇k法》探索創(chuàng)新庭審旁聽(tīng)、案件評(píng)查等實(shí)踐中可行有效的司法監(jiān)督方式，近距離、面對(duì)面接觸司法活動(dòng)，透過(guò)現(xiàn)象看清本質(zhì)，通過(guò)具體案件發(fā)現(xiàn)司法工作機(jī)制存在的問(wèn)題，從中找出存在的共性問(wèn)題及其產(chǎn)生原因，督促司法機(jī)關(guān)從制度層面完善體制機(jī)制，促進(jìn)司法公正。

（三）加強(qiáng)“人”的監(jiān)督，實(shí)行司法人員履職報(bào)告制度

著名學(xué)者哈耶克說(shuō)：“對(duì)正義的實(shí)現(xiàn)而言，操作法律的人的質(zhì)量比其操作的法律的內(nèi)容更為重要?！彼痉üc否的核心是案件質(zhì)量，而案件質(zhì)量最終取決于也體現(xiàn)出司法人員的司法能力。因此，司法監(jiān)督引致的法律責(zé)任最終落實(shí)到“人”，監(jiān)督才具有實(shí)際意義?！掇k法》的一大亮點(diǎn)是建立人大常委會(huì)任命的司法人員履職報(bào)告制度。《辦法》第八條規(guī)定，司法機(jī)關(guān)提請(qǐng)人大常委會(huì)任命司法人員時(shí)，應(yīng)當(dāng)將擬任人員近3年來(lái)德、能、勤、績(jī)、廉等情況書(shū)面報(bào)人大常委會(huì)。人大常委會(huì)任命的司法人員一屆任期內(nèi)至少向人大常委會(huì)報(bào)告一次履職情況，履職情況包括履行法定職責(zé)、辦理代表建議批評(píng)和意見(jiàn)、廉潔自律等情況。深度協(xié)同對(duì)“人”和對(duì)“事”監(jiān)督、任前考察和任后監(jiān)督，尤其是將法官、檢察官的履職情況與法官檢察官遴選懲戒、人大任免銜接起來(lái)，增強(qiáng)人大司法監(jiān)督效果，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效應(yīng)最大化。

（四）凝聚監(jiān)督合力，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)

人大司法監(jiān)督作為一種外部監(jiān)督，無(wú)法對(duì)司法權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)行為都及時(shí)監(jiān)督到位，因此，人大司法監(jiān)督應(yīng)重在督促司法機(jī)關(guān)內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)?！掇k法》第十三條明確要建立辦案質(zhì)量評(píng)查報(bào)告制度，司法機(jī)關(guān)每年向人大常委會(huì)報(bào)送評(píng)查情況報(bào)告，這是人大司法監(jiān)督內(nèi)容和方式的一大創(chuàng)新。通過(guò)對(duì)已辦結(jié)案件全面系統(tǒng)的檢查、分析和評(píng)查，發(fā)現(xiàn)辦案中帶有傾向性、共性的問(wèn)題并加以整改，可以有效引導(dǎo)辦案機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，推進(jìn)辦案業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案質(zhì)量提升?！掇k法》第十六條明確建立人大司法監(jiān)督與檢察監(jiān)督銜接機(jī)制，檢察院應(yīng)當(dāng)將通知立案書(shū)、抗訴書(shū)、糾正違法通知書(shū)、檢察建議等法律監(jiān)督文書(shū)以及有關(guān)機(jī)關(guān)的采納、糾正情況，形成年度報(bào)告，報(bào)送市人大常委會(huì)?！掇k法》提出借助外部力量強(qiáng)化司法監(jiān)督工作，聘請(qǐng)知名律師、法律專(zhuān)家等人員組成專(zhuān)家咨詢(xún)組協(xié)助開(kāi)展人大司法監(jiān)督，加強(qiáng)與市紀(jì)委監(jiān)委、市委政法委監(jiān)督工作的有效銜接，形成工作合力。

二、《辦法》組織實(shí)施和落實(shí)情況

《辦法》明確人大常委會(huì)監(jiān)察司法工作委員會(huì)具體負(fù)責(zé)實(shí)施《辦法》落實(shí)工作?！掇k法》出臺(tái)后監(jiān)察司法工作委員會(huì)迅速組織司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志開(kāi)展學(xué)習(xí)，明確內(nèi)容要點(diǎn)，提出落實(shí)要求。為提升監(jiān)督專(zhuān)業(yè)化水平，2021年7月聘請(qǐng)專(zhuān)職律師、公職律師、司法機(jī)關(guān)退休人員等11人組建人大法律咨詢(xún)專(zhuān)家組，并制定出臺(tái)運(yùn)行辦法，為司法監(jiān)督提供專(zhuān)業(yè)支持。2022年1月，專(zhuān)門(mén)召開(kāi)《辦法》落實(shí)工作推進(jìn)會(huì)，聽(tīng)取各司法機(jī)關(guān)1年來(lái)《辦法》落實(shí)工作情況匯報(bào)，分析問(wèn)題與不足，提出下階段工作要求。法院、檢察院認(rèn)真組織學(xué)習(xí)《辦法》，要求機(jī)關(guān)各部門(mén)樹(shù)立自覺(jué)接受人大監(jiān)督的意識(shí)，指派專(zhuān)人擔(dān)任人大工作聯(lián)絡(luò)員，同時(shí)將《辦法》落實(shí)責(zé)任分解到各相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

（一）自覺(jué)接受人大監(jiān)督，提升司法工作質(zhì)量和水平

一是加強(qiáng)重大事項(xiàng)報(bào)告和重要文件報(bào)送。“兩院”堅(jiān)持每半年向人大常委會(huì)報(bào)告半年度全面工作情況，各司法機(jī)關(guān)將重要文件、重點(diǎn)案件、重要舉措、不同時(shí)期工作重點(diǎn)，以及人大選舉和人大常委會(huì)任命的司法人員依法履職或者被追究刑事責(zé)任的情況，辦理人大常委會(huì)審議意見(jiàn)、常委會(huì)主任會(huì)議建議和常委會(huì)交辦、督辦的信訪件情況，以及公民、法人和其他組織申訴、控告和檢舉涉及司法機(jī)關(guān)及其工作人員的案件的辦理情況向人大常委會(huì)報(bào)告（見(jiàn)表1）。

二是積極開(kāi)展內(nèi)部案卷質(zhì)量評(píng)查。按照人大常委會(huì)要求，“兩院”嚴(yán)格內(nèi)部監(jiān)督制約，將案件質(zhì)量評(píng)查作為查找案件各個(gè)環(huán)節(jié)存在問(wèn)題的有效舉措，作為司法機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行自我監(jiān)督的重要途徑，常態(tài)化開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)查工作，并及時(shí)向人大常委會(huì)報(bào)送評(píng)查報(bào)告。市人民法院針對(duì)受理案件數(shù)量每年高達(dá)18000多件的實(shí)際情況，重點(diǎn)將改判、發(fā)回重審案件評(píng)查作為基礎(chǔ)性工作牢牢抓在手上。2021年共對(duì)89件改判、發(fā)回重審案件進(jìn)行評(píng)查，對(duì)評(píng)定的差錯(cuò)案件依法依規(guī)予以處理，形成“發(fā)改案件必評(píng)查、依法履職必保護(hù)、違規(guī)辦案必懲戒”的鮮明導(dǎo)向。市人民檢察院健全案件質(zhì)量評(píng)查工作常態(tài)化機(jī)制，對(duì)“兩不兩撤”、訴判不一等重點(diǎn)案件逐案評(píng)查，應(yīng)評(píng)盡評(píng)。2021年共開(kāi)展隨機(jī)評(píng)查案件85件，開(kāi)展涉企案件專(zhuān)項(xiàng)評(píng)查35件，開(kāi)展捕后輕緩刑案件專(zhuān)項(xiàng)評(píng)查8件。同時(shí)，不定期對(duì)日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的普遍問(wèn)題開(kāi)展集中評(píng)查，形成分析報(bào)告并進(jìn)行全院通報(bào)。市司法局2021年圍繞提升行政執(zhí)法水平，對(duì)全市所有行政執(zhí)法主體共計(jì)57家單位開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)督查檢查工作，抽查100起行政處罰、行政許可等案件，涉及24個(gè)行政機(jī)關(guān)，形成督查情況通報(bào)發(fā)全市各單位，督查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題以“行政執(zhí)法監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)”形式通知各單位。

三是認(rèn)真辦理人大建議意見(jiàn)。高度重視人大代表建議，旁聽(tīng)庭審、案卷評(píng)查提出的意見(jiàn)，以及人大常委會(huì)審議意見(jiàn)的辦理工作，注重辦理實(shí)效，切實(shí)解決問(wèn)題，對(duì)影響司法質(zhì)效的體制性、機(jī)制性、保障性等深層次問(wèn)題，積極研究對(duì)策，推進(jìn)制度創(chuàng)新。2020年，市人民法院辦理人大常委會(huì)關(guān)于商事審判暨企業(yè)破產(chǎn)審理工作審議意見(jiàn)，制定出臺(tái)《關(guān)于為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供司法保障的若干意見(jiàn)》《繁簡(jiǎn)分流工作》，加強(qiáng)商事法律宣傳，開(kāi)辟涉企案件綠色通道，提高商事糾紛處理效率。2021年市人大常委會(huì)主任會(huì)議專(zhuān)題聽(tīng)取市政府關(guān)于行政訴訟法貫徹落實(shí)情況報(bào)告，提出健全政府應(yīng)訴工作機(jī)制、完善行政執(zhí)法權(quán)力配置、促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解、加大執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)力度等建議意見(jiàn)。市政府及其司法局等有關(guān)職能部門(mén)高度重視人大建議意見(jiàn)，一一對(duì)應(yīng)制定落實(shí)舉措，進(jìn)一步理順執(zhí)法權(quán)責(zé)，強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍學(xué)習(xí)培訓(xùn)，加強(qiáng)行政爭(zhēng)議源頭治理，行政訴訟案件敗訴率持續(xù)下降，依法行政能力和水平不斷提升。

（二）積極探索實(shí)踐，增強(qiáng)人大司法監(jiān)督剛性和實(shí)效

一是近距離面對(duì)面接觸司法活動(dòng)。2022年4月，市人大常委會(huì)制定出臺(tái)組織人大代表旁聽(tīng)庭審活動(dòng)實(shí)施辦法，按照“旁聽(tīng)之前有方案、庭審結(jié)束有評(píng)議、代表評(píng)議有重點(diǎn)、建議意見(jiàn)有反饋”要求，常態(tài)化組織人大代表旁聽(tīng)庭審。2021年以來(lái)，在開(kāi)展司法工作監(jiān)督、聽(tīng)取司法人員任前供職發(fā)言和履職情況報(bào)告前，共組織旁聽(tīng)庭審活動(dòng)15次，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出建議意見(jiàn)，督促辦理整改。在跟進(jìn)督促“兩院”完善內(nèi)部辦案質(zhì)量評(píng)查機(jī)制的同時(shí)，積極引入外部評(píng)價(jià)機(jī)制，會(huì)同市委政法委組織人大代表、人大法律咨詢(xún)專(zhuān)家組成員、知名律師、法律專(zhuān)家等，對(duì)近兩年已辦結(jié)生效的法院、檢察院、公安局案件卷宗進(jìn)行抽查調(diào)閱，最終形成評(píng)查意見(jiàn)。2021年7月，對(duì)2013年至2020年涉及掃黑除惡九類(lèi)案件、涉法涉訴信訪案件，2015年至2020年立案受理的建設(shè)工程施工合同案件等共計(jì)150件進(jìn)行了質(zhì)量評(píng)查，認(rèn)定28件存在瑕疵，交司法機(jī)關(guān)辦理改進(jìn)。2022年7月，組織13名法律專(zhuān)家組成案件評(píng)查工作組，隨機(jī)抽取各司法機(jī)關(guān)20件案件，以及人大“兩官”履職評(píng)議對(duì)象辦理的60件案件開(kāi)展評(píng)查，形成評(píng)查報(bào)告并向相關(guān)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)。

二是實(shí)質(zhì)性開(kāi)展“兩官”履職評(píng)議。2020—2021年，共抽選6名法官、5名檢察官在人大常委會(huì)會(huì)議上口頭述職，15名法官、7名檢察官書(shū)面述職。2022年6月制定出臺(tái)法官、檢察官履職評(píng)議辦法，隨后隨機(jī)抽取8名法官、4名檢察官向人大常委會(huì)報(bào)告履職情況。2022年7—9月市人大常委會(huì)組織考察組通過(guò)民主測(cè)評(píng)、個(gè)別談話、走訪案件當(dāng)事人、旁聽(tīng)或收看庭審、抽查調(diào)閱案卷等形式開(kāi)展考察調(diào)查，分別與“兩院”領(lǐng)導(dǎo)、案件當(dāng)事人等進(jìn)行個(gè)別談話45人次，隨機(jī)抽查12位法官、檢察官近兩年主辦的案件卷宗80個(gè)，現(xiàn)場(chǎng)觀摩法官、檢察官庭審14次，形成考察報(bào)告供人大常委會(huì)審議時(shí)參考。從滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)情況看，法官、檢察官履職總體情況良好。

三是打造審議監(jiān)督閉環(huán)，推進(jìn)查出問(wèn)題整改。推進(jìn)工作、解決問(wèn)題是司法監(jiān)督的根本目的，人大司法監(jiān)督的成效要以存在問(wèn)題得到整改落實(shí)作為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)2019年形成的治安管理工作審議意見(jiàn)和12項(xiàng)具體問(wèn)題清單，市人大常委會(huì)加強(qiáng)跟蹤問(wèn)效，2020年主任會(huì)議專(zhuān)題聽(tīng)取市政府關(guān)于人大常委會(huì)治安管理工作情況審議意見(jiàn)的落實(shí)情況報(bào)告，就審議意見(jiàn)“問(wèn)題清單”所列12項(xiàng)問(wèn)題整改落實(shí)情況逐一進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，并提出落實(shí)要求，年底召開(kāi)的人大常委會(huì)會(huì)議對(duì)政府落實(shí)人大常委會(huì)治安管理工作審議意見(jiàn)情況開(kāi)展“二次審議”，并進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)?！扒鍐位]環(huán)式”審議監(jiān)督，促進(jìn)人大意見(jiàn)從“辦理回復(fù)”向“辦理落實(shí)”轉(zhuǎn)變，有效提升了司法監(jiān)督剛性和實(shí)效。

三、《辦法》實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

《辦法》實(shí)施以來(lái)，雖然取得了一定成效，但毋庸諱言，在實(shí)施中還存在一些具體問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）司法機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)報(bào)告和重要文件報(bào)送制度落實(shí)不夠嚴(yán)格到位

與2019年前相比，2020年后司法機(jī)關(guān)報(bào)告事項(xiàng)和報(bào)送文件數(shù)量有了較大幅度增加，但司法機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)告的事項(xiàng)和報(bào)送的文件歸類(lèi)認(rèn)識(shí)和把握還不統(tǒng)一，報(bào)告、報(bào)送還存在延遲和疏漏的情形，主動(dòng)性有待進(jìn)一步增強(qiáng)。辦案質(zhì)量評(píng)查作為司法機(jī)關(guān)內(nèi)部重要的監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)提升辦案質(zhì)量、促進(jìn)公正司法、提高司法公信力發(fā)揮著十分重要的作用，也是“兩院”的年度重點(diǎn)工作之一。“兩院”根據(jù)《辦法》第十二條的要求，及時(shí)提交了年度辦案質(zhì)量評(píng)查情況報(bào)告，但這一報(bào)告是對(duì)年內(nèi)諸多評(píng)查情況的總結(jié)匯總，內(nèi)容籠統(tǒng)，信息量不多，應(yīng)進(jìn)一步拓展報(bào)告范圍，“兩院”日常司法工作中開(kāi)展的重點(diǎn)評(píng)查、專(zhuān)項(xiàng)評(píng)查等情況也應(yīng)及時(shí)向人大常委會(huì)報(bào)告。

（二）司法監(jiān)督議題選擇缺乏針對(duì)性

監(jiān)督法規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，有計(jì)劃地安排聽(tīng)取和審議“兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，這就明確監(jiān)督議題的選擇和決定權(quán)在人大而不在“兩院”。實(shí)踐中，人大常委會(huì)對(duì)于司法監(jiān)督議題的選擇較為隨意，常常以司法機(jī)關(guān)的建議為主，有些是根據(jù)“兩院”要求而定的，被動(dòng)選擇的多、主動(dòng)選擇的少，考慮工作方便的多、考慮務(wù)實(shí)推進(jìn)的少，監(jiān)督議題大，過(guò)于籠統(tǒng)。同時(shí)，在監(jiān)督議題選擇和決定中公眾參與度不足，許多監(jiān)督議題“閉門(mén)造車(chē)”，與社會(huì)需求、基層實(shí)際、群眾期望的關(guān)聯(lián)度不高，一些人民反映強(qiáng)烈、社會(huì)關(guān)切的內(nèi)容并沒(méi)有被納入人大司法監(jiān)督視野，缺乏對(duì)人民群眾需求的回應(yīng)。

（三）司法監(jiān)督與檢察監(jiān)督銜接不緊密

人大司法監(jiān)督具有更高的權(quán)威性，一般解決具有宏觀性、普遍性和重大性的體制機(jī)制等層面事項(xiàng)，而檢察監(jiān)督具有微觀性，依據(jù)法律規(guī)定可以直接參與具體案件辦理，解決具體問(wèn)題，兩者的不同特點(diǎn)決定了雙方在司法監(jiān)督實(shí)踐中理應(yīng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互銜接。實(shí)踐中，部分人大代表和機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為人大監(jiān)督地位和權(quán)威高，銜接的主動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)，部分檢察人員存有人大司法監(jiān)督不利于發(fā)揮檢察監(jiān)督獨(dú)立性和監(jiān)督工作開(kāi)展的消極思想。實(shí)踐中人大與檢察機(jī)關(guān)多以日常工作交流為主，各自為政，未能形成統(tǒng)一、高效的銜接機(jī)制，聯(lián)動(dòng)監(jiān)督少。人大在執(zhí)法檢查、案件評(píng)查、解決涉法涉訴信訪問(wèn)題時(shí)常常感到“力不從心”，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的法律監(jiān)督文書(shū)，個(gè)別單位整改不及時(shí)、不到位。推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督有效銜接，是人大制度實(shí)踐創(chuàng)新和司法體制改革實(shí)踐中的新課題。

（四）外行監(jiān)督內(nèi)行產(chǎn)生監(jiān)督困難

人大司法監(jiān)督是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，加強(qiáng)和改進(jìn)司法監(jiān)督工作，不僅需要監(jiān)督者具有敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督和維護(hù)法律尊嚴(yán)的責(zé)任意識(shí)，而且還必須具備一定的法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)、豐富的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這樣才能監(jiān)督得準(zhǔn)、監(jiān)督得下、監(jiān)督得成。實(shí)際工作中具有法律專(zhuān)業(yè)背景的人大代表數(shù)量并不多，從事過(guò)司法工作的人則更少，很多人大代表在審議“兩院”工作報(bào)告、參加調(diào)研視察、旁聽(tīng)庭審時(shí)，隨大流、充數(shù)量情況居多，不能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，難以提出有益的意見(jiàn)建議。人大專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)人員的專(zhuān)業(yè)化可以部分解決“外行監(jiān)督內(nèi)行”的問(wèn)題，但人大專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍力量較為薄弱，總體顯得不足。監(jiān)督能力和專(zhuān)業(yè)性缺乏，影響了人大司法監(jiān)督的實(shí)效性和權(quán)威性。

四、完善落實(shí)《辦法》的思考和建議

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“規(guī)范司法權(quán)力運(yùn)行，健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職、相互配合、相互制約的體制機(jī)制”，“強(qiáng)化對(duì)司法活動(dòng)的制約監(jiān)督，促進(jìn)司法公正”。強(qiáng)化人大司法監(jiān)督，是保障司法機(jī)關(guān)公正司法的客觀需要?！掇k法》以嚴(yán)密的制度和程序設(shè)計(jì)，推進(jìn)人大司法監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新，提升監(jiān)督頻度、深度和效度，提高人大司法監(jiān)督質(zhì)量和水平。制度的生命力在于執(zhí)行。要認(rèn)真總結(jié)《辦法》實(shí)施的成功經(jīng)驗(yàn)，研究解決《辦法》落實(shí)中的問(wèn)題和困難，推動(dòng)人大司法監(jiān)督從形式監(jiān)督向更加注重監(jiān)督實(shí)效轉(zhuǎn)變，從粗放型監(jiān)督向規(guī)范化、精細(xì)化監(jiān)督轉(zhuǎn)變，推動(dòng)司法機(jī)關(guān)按照憲法法律賦予的職權(quán)和人民的意志有效運(yùn)行，提升司法機(jī)關(guān)的社會(huì)認(rèn)同度和公信力。

（一）正確認(rèn)識(shí)監(jiān)督與支持的關(guān)系，推動(dòng)《辦法》有效執(zhí)行

地方人大司法監(jiān)督能否產(chǎn)生理想效果、能否切實(shí)發(fā)揮作用，關(guān)鍵取決于監(jiān)督理念的正確與否?！掇k法》實(shí)施中存在不主動(dòng)、不落實(shí)、不執(zhí)行問(wèn)題，其根源在于對(duì)人大司法監(jiān)督認(rèn)識(shí)不到位，特別是在監(jiān)督與支持關(guān)系上存在認(rèn)識(shí)偏差。一些在人大工作的同志割裂監(jiān)督與支持的關(guān)系，懼怕過(guò)界越權(quán)，以支持代替監(jiān)督，回避矛盾，掩蓋問(wèn)題，不敢監(jiān)督，弱化監(jiān)督。一些司法機(jī)關(guān)的同志存有“支持就是不監(jiān)督”“人大監(jiān)督是找岔子、挑刺兒”的觀念，不愿意被“揭丑亮短”，認(rèn)為案多人少難免出錯(cuò)，甚至認(rèn)為人大司法監(jiān)督是外行監(jiān)督內(nèi)行，配合不主動(dòng)，對(duì)問(wèn)題整改不積極。

監(jiān)督與支持在本質(zhì)上講是辯證的統(tǒng)一，二者相互依存，相互促進(jìn)。人大司法監(jiān)督目的是實(shí)現(xiàn)公平正義的價(jià)值追求，而這與司法機(jī)關(guān)本身的目的是一致的，從這一意義上來(lái)說(shuō)，監(jiān)督本身就是支持。只強(qiáng)調(diào)監(jiān)督，不考慮支持，就否定了大目標(biāo)的一致性，監(jiān)督也就成了“無(wú)的放矢”；或者只強(qiáng)調(diào)支持，不嚴(yán)格監(jiān)督，就等于放棄了法定責(zé)任，實(shí)現(xiàn)不了監(jiān)督功能和效用，支持也就成了“空中樓閣”。人大及其常委會(huì)要堅(jiān)持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督，找準(zhǔn)監(jiān)督與支持的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，抓住影響司法公正、制約司法能力以及人民群眾普遍關(guān)注的司法問(wèn)題開(kāi)展監(jiān)督，推動(dòng)解決阻礙司法體制改革的體制性、機(jī)制性、保障性等深層次問(wèn)題。要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，敢于“揭丑亮短”，敢于提出批評(píng)和反面意見(jiàn)，推動(dòng)問(wèn)題有效整改和解決。同時(shí)，尊重司法機(jī)關(guān)法定職權(quán)，切實(shí)做到監(jiān)督不對(duì)立、到位不越位、決定不處理、支持不代替。

法律規(guī)定司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，但并沒(méi)有排除人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)要充分認(rèn)識(shí)監(jiān)督與支持的關(guān)系，牢固樹(shù)立憲法法律意識(shí)，尊重和維護(hù)人大權(quán)威，更加自覺(jué)地接受人大監(jiān)督，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《辦法》有關(guān)規(guī)定，主動(dòng)向人大報(bào)告工作，認(rèn)真執(zhí)行人大決議決定，緊緊依靠人大監(jiān)督和支持推進(jìn)各項(xiàng)工作，努力讓司法更加貼近人民群眾，更好地滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的多元司法需求。

（二）拓展信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督者與被監(jiān)督者良性互動(dòng)

要注重創(chuàng)建多形式多層次日常工作聯(lián)系交流機(jī)制，解決人大常委會(huì)與司法機(jī)關(guān)之間信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督者與被監(jiān)督者的良性互動(dòng)。一是暢通信息溝通渠道。建立經(jīng)常性工作情況交流機(jī)制，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)向人大常委會(huì)及監(jiān)察和司法委員會(huì)通報(bào)重要司法工作事項(xiàng)常態(tài)化。建立聯(lián)席會(huì)議制度，司法機(jī)關(guān)將重要工作信息向人大報(bào)告，人大及其常委會(huì)對(duì)其關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題和重大案件以及準(zhǔn)備出臺(tái)的重要決定等通報(bào)司法機(jī)關(guān)，溝通交流《辦法》操作和落實(shí)中遇到的困難和問(wèn)題，研究提出解決方案。拓展報(bào)告（報(bào)送）重大事項(xiàng)、重要文件和特定案件范圍，將體現(xiàn)司法機(jī)關(guān)之間相互監(jiān)督、相互制約關(guān)系的案件作為報(bào)告（報(bào)送）重點(diǎn)，如法院判決無(wú)罪的案件、行政機(jī)關(guān)敗訴的案件、再審的案件，檢察院立案監(jiān)督的案件、不批準(zhǔn)逮捕的案件、抗訴后改變?cè)袥Q結(jié)果的案件等，以保證人大常委會(huì)的知情權(quán)，為人大司法監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。建設(shè)人大司法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和信息化手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)司法機(jī)關(guān)主要辦案活動(dòng)和司法工作人員主要履職情況的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)督，努力提高監(jiān)督實(shí)效。

二是建立臺(tái)賬制度和工作報(bào)告制度。人大和司法機(jī)關(guān)都要建立重大事項(xiàng)報(bào)告和重要文件報(bào)送制度、辦案質(zhì)量評(píng)查報(bào)告制度、司法人員任前審查和任后監(jiān)督制度落實(shí)情況的臺(tái)賬，對(duì)報(bào)告和報(bào)送的文件進(jìn)行分類(lèi)歸檔。司法機(jī)關(guān)要對(duì)報(bào)告（報(bào)送）情況進(jìn)行階段性匯總，形成報(bào)告報(bào)市人大常委會(huì)；人大常委會(huì)監(jiān)察和司法工作委員會(huì)要對(duì)司法機(jī)關(guān)的報(bào)告（報(bào)送）情況進(jìn)行階段性總結(jié)，形成報(bào)告報(bào)人大常委會(huì)主任會(huì)議。

三是建立聯(lián)絡(luò)員工作制度。聯(lián)絡(luò)員由司法機(jī)關(guān)選拔，一般為1-2名，負(fù)責(zé)人大工作的聯(lián)絡(luò)與信息資料的報(bào)告（報(bào)送）工作。聯(lián)絡(luò)員會(huì)議每半年召開(kāi)一次，主要是交流自身履行聯(lián)絡(luò)員職責(zé)情況，收集聯(lián)絡(luò)員對(duì)推進(jìn)司法監(jiān)督工作的意見(jiàn)和建議。人大常委會(huì)監(jiān)察和司法工作委員會(huì)對(duì)聯(lián)絡(luò)員履行職責(zé)、完成交辦任務(wù)質(zhì)量和水平情況進(jìn)行登記，向其所在單位反饋，作為年終考核評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)。

（三）完善程序體系，實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督“完整閉合”

“程序是法治和恣意而治的分水嶺?！币ⅰ皢?dòng)—知情—審議—處置—反饋”等前后相續(xù)的完整的程序鏈條，明確每一個(gè)環(huán)節(jié)的操作規(guī)程，憑借規(guī)范的程序、完整的環(huán)節(jié)，以實(shí)施項(xiàng)目的方式使監(jiān)督步驟“鏈?zhǔn)交?，?shí)現(xiàn)司法監(jiān)督全過(guò)程“完整閉合”。

拓寬監(jiān)督議題收集渠道，提高人大司法監(jiān)督的回應(yīng)性和針對(duì)性。堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)選題”，既收集人代會(huì)上代表反映較為集中的建議意見(jiàn)，也采取多種形式廣泛收集人民群眾意見(jiàn)建議；既收集人大調(diào)查研究、執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題，也收集司法機(jī)關(guān)希望人大重視的問(wèn)題。擴(kuò)大監(jiān)督議題選擇中的人民群眾參與，通過(guò)新聞媒體、人大網(wǎng)站、問(wèn)卷調(diào)查等途徑公開(kāi)征集監(jiān)督議題，掌握了解人大代表、基層群眾和社會(huì)各界人士的監(jiān)督訴求，真正將人民群眾關(guān)注的問(wèn)題作為監(jiān)督議題，提高監(jiān)督精準(zhǔn)性和實(shí)效性。

突出問(wèn)題導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)和推進(jìn)問(wèn)題解決。視察調(diào)研時(shí)，要邁開(kāi)步子、沉下身子，了解群眾所盼所憂所急，采取庭審旁聽(tīng)、案件評(píng)查、明察暗訪、問(wèn)卷調(diào)查和民意測(cè)評(píng)的方式，找出找準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)工作中存在的問(wèn)題。撰寫(xiě)人大視察調(diào)查報(bào)告要不回避矛盾、不掩蓋問(wèn)題，防止和避免羅列現(xiàn)象多、分析研究少和講成績(jī)多、講問(wèn)題少的現(xiàn)象。會(huì)議審議時(shí)，直言不諱指出存在問(wèn)題，一針見(jiàn)血點(diǎn)出問(wèn)題癥結(jié)。對(duì)常委會(huì)審議意見(jiàn)和庭審旁聽(tīng)、案件評(píng)查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的辦理，要強(qiáng)化跟蹤問(wèn)效，打造意見(jiàn)建議“形成—督辦—評(píng)價(jià)—銷(xiāo)號(hào)”全過(guò)程閉環(huán)。

加強(qiáng)多方配合，形成監(jiān)督合力。把司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)紀(jì)律監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督等結(jié)合起來(lái)，通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成多種監(jiān)督的疊加效應(yīng)，促進(jìn)人大監(jiān)督實(shí)力的強(qiáng)勁和監(jiān)督實(shí)效的提高。公開(kāi)是最好的監(jiān)督。充分利用報(bào)紙、廣播電視、網(wǎng)站等媒體公開(kāi)司法監(jiān)督情況，尤其是要公開(kāi)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、常委會(huì)的審議意見(jiàn)或形成的決定決議以及被監(jiān)督者的改進(jìn)措施等，將人大司法監(jiān)督工作置于陽(yáng)光下。

（四）加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)建設(shè)，提高司法監(jiān)督能力

加強(qiáng)人大代表法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)教育培訓(xùn)。通過(guò)多種形式開(kāi)展法律知識(shí)培訓(xùn)，提高人大代表的法律知識(shí)水平，大力提倡自我學(xué)習(xí)、自我提高。每次旁聽(tīng)庭審、調(diào)查視察、執(zhí)法檢查、會(huì)議審議前，有針對(duì)性地邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員就有關(guān)的專(zhuān)門(mén)性法律進(jìn)行輔導(dǎo)講授。審查批準(zhǔn)一批具有相應(yīng)專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)的人大代表?yè)?dān)任人民陪審員、人民監(jiān)督員。積極引進(jìn)法律專(zhuān)業(yè)人才，加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)工作人員和司法工作人員崗位交流，提高監(jiān)督人員的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。積極借助“外腦”，擴(kuò)大人大法律咨詢(xún)專(zhuān)家組成人員數(shù)量和規(guī)模，為人大司法監(jiān)督提供有效專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持。

“以監(jiān)督促監(jiān)督”，支持和加強(qiáng)檢察監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，履行法律監(jiān)督職能，是一種具體性、專(zhuān)門(mén)性、訴訟性的監(jiān)督。人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于“對(duì)監(jiān)督的監(jiān)督”，人大監(jiān)督和支持檢察機(jī)關(guān)依法全面履行法律監(jiān)督職責(zé)，有利于完善監(jiān)督體系，促進(jìn)憲法規(guī)定的司法機(jī)關(guān)之間相互監(jiān)督制約機(jī)制的落實(shí)，同時(shí)有利于拓展人大監(jiān)督范圍，為司法監(jiān)督提供第一手資料，推進(jìn)司法機(jī)關(guān)存在的具體問(wèn)題更加及時(shí)有效解決，提升監(jiān)督精準(zhǔn)性和實(shí)效性。要建立人大司法監(jiān)督與檢察院法律監(jiān)督銜接機(jī)制，細(xì)化范圍、方法、辦理流程、期限、人員安排等主要內(nèi)容。加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)人大司法監(jiān)督議題的提議權(quán)和參與權(quán)，對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)“檢察建議書(shū)”“糾正違法通知書(shū)”等形式，交有關(guān)部門(mén)辦理。對(duì)被監(jiān)督單位在規(guī)定時(shí)限內(nèi)不回復(fù)、不采納檢察建議，經(jīng)催辦仍拒不回復(fù)和整改的，報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)依法啟動(dòng)監(jiān)督程序。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會(huì)副主任。本文是作者主持的2022年度江蘇省人大工作理論研究會(huì)研究課題“增強(qiáng)人大司法監(jiān)督的規(guī)范性和實(shí)效性”〔項(xiàng)目編號(hào)：2022B053〕的階段性成果）