常委會向人代會提出議案的研究

陳柯宇

地方組織法第二十二條規(guī)定，地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團(tuán)、常務(wù)委員會、各專門委員會、本級人民政府，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團(tuán)決定提交人民代表大會會議審議，或者并交有關(guān)的專門委員會審議、提出報告，再由主席團(tuán)審議決定提交大會表決。但在具體實(shí)踐的過程中，地方各級人民代表大會舉行會議時，主席團(tuán)、常務(wù)委員會、各專門委員會、本級人民政府很少向人代會提出議案，特別是地方人大常委會作為地方各級人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，在依法充分行使向人代會提出議案的權(quán)力上有所不足（以下簡稱“議案權(quán)”），這與習(xí)近平總書記提出的“毫不動搖堅持、與時俱進(jìn)完善人民代表大會制度，加強(qiáng)和改進(jìn)新時代人大工作”要求并不完全適應(yīng)。

為此，本文將結(jié)合江蘇省鎮(zhèn)江市人大的探索實(shí)踐，圍繞地方人大常委會依法充分行使好議案權(quán)，作一些研究與思考。

一、鎮(zhèn)江人大行使議案權(quán)的實(shí)踐

在2014年1月召開的鎮(zhèn)江市七屆人大三次會議上，鎮(zhèn)江市七屆人大常委會向人代會提交了關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的議案，經(jīng)過各代表團(tuán)審議，鎮(zhèn)江市七屆人大三次會議通過了《關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的決定》，將關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的議案交市政府辦理。

1.議案形成的過程。一是醞釀階段。2013年8月，在江蘇的部分全國人大代表和省人大代表，以生態(tài)文明建設(shè)為主題，先后赴鎮(zhèn)江進(jìn)行調(diào)研視察。鎮(zhèn)江市七屆人大常委會第十五次主任會議在傳達(dá)學(xué)習(xí)兩次代表視察意見時指出，將助推生態(tài)文明建設(shè)作為市七屆人大服務(wù)大局的工作重點(diǎn)，專門成立市人大常委會助推生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。二是調(diào)研階段。2013年9—10月，鎮(zhèn)江市七屆人大常委會組織全體市人大代表圍繞加快生態(tài)文明建設(shè)開展了專題調(diào)研活動，形成21篇調(diào)研報告，提出80多條意見和建議。三是起草階段。2013年11月，鎮(zhèn)江市七屆人大常委會黨組書記、常務(wù)副主任要求在調(diào)研的基礎(chǔ)上，以市人大常委會的名義，起草關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的議案，并于12月上旬形成議案初稿。四是征求意見階段。議案初稿形成后，廣泛征求各方面意見，并報市委主要領(lǐng)導(dǎo)審閱。

2.議案處理的過程。一是在人代會籌備階段，將審議鎮(zhèn)江市人大常委會關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的議案（草案）列入大會議程，并在市七屆人大三次會議預(yù)備會議上通過議程（草案）。二是人代會會前召開的市七屆人大常委會第十九次主任會議對關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的議案進(jìn)行討論，市七屆人大常委會第十四次會議討論通過了關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的議案。三是在市七屆人大三次會議第一次全體會議上，由市人大常委會秘書長作市人大常委會關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)議案的說明。四是在人代會日程中，專門安排半天時間，各代表團(tuán)圍繞政府工作報告，召開生態(tài)文明建設(shè)專題審議會，同時，各代表團(tuán)分組審議市人大常委會工作報告時，對市人大常委會關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的議案進(jìn)行審議。五是在主席團(tuán)第三次會議上，討論通過議案處理意見報告。六是在市七屆人大三次會議第三次全體會議上通過了《關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的決定》。

3.議案督辦的過程。一是明確督辦責(zé)任分工。議案督辦由市人大常委會助推生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，市人大常委會環(huán)資城建委作為具體牽頭部門，制訂督辦方案，負(fù)責(zé)牽頭組織協(xié)調(diào)工作，其他委辦室根據(jù)工作職責(zé)，對森林法貫徹實(shí)施情況、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立情況等內(nèi)容開展調(diào)研。二是多措并舉開展督辦。多次組織市人大常委會組成人員專題督查部分片區(qū)生態(tài)環(huán)境和“一湖九河”水環(huán)境綜合整治，參與市政府《鎮(zhèn)江市主體功能區(qū)實(shí)施規(guī)劃》《鎮(zhèn)江市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》編制論證工作，開展官塘新城低碳建設(shè)情況調(diào)研等。三是慎終如始形成閉環(huán)。2015年1月，市七屆人大常委會第二十二次會議聽取和審議了市政府關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)議案辦理情況的報告；2015年1月，市人大常委會向市七屆人大四次會議作了關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)議案辦理情況的書面報告。

4.行使議案權(quán)取得的效果。一是具有探索的效果。這是多年以來鎮(zhèn)江首次以人大常委會的名義向人代會提交議案，依法行使了地方組織法賦予地方人大常委會的職權(quán)，具有開創(chuàng)性意義。二是起到了聚合力的效果。在議案的準(zhǔn)備階段經(jīng)過充分調(diào)研，議案內(nèi)容翔實(shí)完備。人代會期間，全體代表對議案進(jìn)行了充分審議，代表的建議得到充分吸收。同時，還通過了相關(guān)決定，把加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為代表和群眾的共同意志，推動全市上下把智慧和力量匯集到了推動生態(tài)文明建設(shè)上。三是取得了較好的生態(tài)文明建設(shè)成效。當(dāng)年全市關(guān)閉化工企業(yè)57家，淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)47家、老舊機(jī)動車10683輛，開展了117項(xiàng)大氣污染防治工程，全市單位GDP能耗同比下降6%，鎮(zhèn)江市獲批為全國首批生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)、全省唯一的生態(tài)文明建設(shè)綜合改革試點(diǎn)城市、全國第五家國家生態(tài)市。

二、地方人大常委會依法充分行使議案權(quán)的重要意義

黨的二十大報告提出，支持和保證人大及其常委會依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，健全人大對行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度，維護(hù)國家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上指出，用好憲法賦予人大的監(jiān)督權(quán)，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督。地方人大常委會依法行使議案權(quán)既是落實(shí)黨的二十大精神、中央人大工作會議精神的創(chuàng)新之舉，也是地方人大常委會全面履行憲法和法律賦予的職權(quán)的應(yīng)有之義，特別是在新時代新征程的背景下更具重大意義。

第一，地方人大常委會用好議案權(quán)，是發(fā)展全過程人民民主的重要方面。習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上指出，“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐”“我們要繼續(xù)推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)，把人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨和國家機(jī)關(guān)各個方面各個層級工作上來，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到實(shí)現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來”。地方人大常委會在行使議案權(quán)的過程中，通過人大常委會會議討論議案，人大常委會組成人員全部參與其中；通過將議案列入人民代表大會議程，各代表團(tuán)進(jìn)行審議，全體代表參與其中；通過在人民代表大會上票決通過相關(guān)決議決定，群眾、社會各個方面認(rèn)真執(zhí)行決定，實(shí)現(xiàn)人民有序的政治參與。這“三個通過”既是落實(shí)“三個具體地、現(xiàn)實(shí)地”要求的探索實(shí)踐，也是“全過程人民民主有完整的參與實(shí)踐”的具體體現(xiàn)。

第二，地方人大常委會用好議案權(quán)，是健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制的重要途徑。黨的二十大報告在“加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障”章節(jié)中提出，健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制。在實(shí)踐中，地方各級人大始終把吸納民意、匯集民智作為重要工作方法和工作目標(biāo)，比如，在調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查的過程中，邀請代表共同參與，聽取基層一線的意見建議，形成提交人大常委會會議審議的調(diào)研報告、審議發(fā)言等，確保人大常委會各項(xiàng)工作充分吸納民意、匯集民智。但是，在實(shí)踐中一般缺少向人民代表大會提交議題、報告的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致了人民代表大會在“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制”上有所不足。與此同時，人大代表在人代會期間提出的議案建議，往往都是代表個人準(zhǔn)備形成、多人聯(lián)名提交的，在吸納民意、匯集民智方面也不夠充分。所以，為了彌補(bǔ)這些不足，進(jìn)一步加強(qiáng)各級人民代表大會吸納民意、匯集民智，就必須依靠地方人大常委會依法行使好議案權(quán)。在行使議案權(quán)的過程中，通過各專工委充分調(diào)研、各代表小組開展專題活動，廣泛收集民情民意，匯集民智民慧，使得起草形成的議案擁有廣泛的民意基礎(chǔ)。通過將議案列入大會議程，提交各代表團(tuán)審議，將廣泛的民情民意、民智民慧傳達(dá)到全體代表和大會主席團(tuán)，進(jìn)一步提升人民代表大會相關(guān)議案和決議決定的科學(xué)化水平，進(jìn)一步推動地方工作的完善提升。

第三，地方人大常委會用好議案權(quán)，是開創(chuàng)議案辦理工作新局面的必然要求。議案、建議是人代會的重要成果，也是地方人大常委會全年工作的重要內(nèi)容，人大必須督辦好，政府必須辦理好。相較于代表提出的議案，地方人大常委會提出的議案質(zhì)量更高，主要是由于人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)在黨政部門有長期的工作經(jīng)歷，對于一定行政區(qū)域內(nèi)的中心工作把握得較為準(zhǔn)確，這就決定了人大常委會提出的議案的主題能夠圍繞中心、緊扣大局。同時，人大機(jī)關(guān)能夠集中各委辦室的工作力量和時間進(jìn)行大量的起草、修改、征求意見等工作，能夠與“一府一委兩院”及相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，確保議案的案由案據(jù)和建議在表述上更加精準(zhǔn)、操作上更加可行。議案辦理的效果更好，這主要是由于人大常委會提出的議案分量更重、規(guī)格更高，政府一般都會由主要領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜辦理，人大常委會也會對應(yīng)的由主要領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜督辦。在具體辦理過程中合力更集中，從政府角度看，在涉及跨部門事項(xiàng)的辦理上，更容易得到高位協(xié)調(diào)而解決問題；從人大常委會角度看，與一般議案建議個別委員會督辦不同，人大常委會提出的議案，可以集中人大機(jī)關(guān)各專工委的力量共同開展督辦，從而一定程度上解決督辦人手不足、督辦不夠全面到位的問題。

三、議案權(quán)未能充分行使的原因分析及相關(guān)建議

盡管地方組織法對地方人大常委會行使議案權(quán)早有規(guī)定，但是多年以來，在各地探索中，行使議案權(quán)的頻率偏低，經(jīng)過分析主要有以下原因。

一是思想上沒有與時俱進(jìn)。首先是創(chuàng)新意識不足。地方人大工作在實(shí)踐推進(jìn)中，主要是參照以往經(jīng)驗(yàn)或其他地方人大的探索實(shí)踐。目前各地人大在行使議案權(quán)方面的探索普遍較少，缺少可以參照和借鑒的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，地方人大擔(dān)心在創(chuàng)新行使職權(quán)的過程中程序不規(guī)范，所以不愿開展此項(xiàng)工作。其次是思想包袱較重。地方人大常委會擔(dān)心使用議案權(quán)后，人大代表和社會的關(guān)注度較高，督辦的剛性也較強(qiáng)，一旦出現(xiàn)問題容易產(chǎn)生較大輿論影響。

二是通過代表議案的形式進(jìn)行轉(zhuǎn)化行權(quán)。實(shí)踐中，為了進(jìn)一步提高議案質(zhì)量，地方人大常委會在人代會召開前會與部分代表進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，組織開展相關(guān)調(diào)研視察，協(xié)助代表準(zhǔn)備議案建議。這種做法一定程度上將人大常委會對于中心工作的理解與把握融入代表議案建議中，有利于提高代表議案建議的精準(zhǔn)度，同時，也是地方人大常委會部分行使議案權(quán)的一種形式。但是與地方人大常委會按規(guī)范程序向人代會提出議案相比，這種做法形成的代表議案建議質(zhì)量不夠高，一般也不會列入人代會議程中，辦理的重視程度也會低一些。

三是擔(dān)心影響人代會效果。每年市縣兩級人代會會期大多在3-5天，省級大多在7天左右，同時，人代會的議程較多、任務(wù)較重，如果繼續(xù)增加審議議案的議程，會進(jìn)一步壓縮代表審議其他內(nèi)容的時間，影響人代會的整體效果和審議質(zhì)量。

為了深入貫徹落實(shí)好黨的二十大精神、中央人大工作會議精神，進(jìn)一步推動人大依法行使職權(quán)，特別是依法規(guī)范行使好議案權(quán)，針對以上問題，提出以下幾點(diǎn)建議。

第一，要提高認(rèn)識，打牢行使議案權(quán)的思想基礎(chǔ)。一是要主動爭取同級黨委對地方人大常委會行使議案權(quán)的重視與支持，力爭在黨委召開的人大工作會議中，對每屆地方人大常委會行使議案權(quán)提出明確要求。二是要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，通過各種培訓(xùn)、座談會、務(wù)虛會等形式，學(xué)習(xí)好黨的二十大精神、中央人大工作會議精神，地方組織法、監(jiān)督法等法律，積極圍繞地方人大常委會行使議案權(quán)開展研討，進(jìn)一步形成共識。三是地方人大常委會要依托人大工作理論研究會開展相關(guān)研究，為行使好議案權(quán)提供理論支撐。四是要與“一府一委兩院”積極溝通，讓“一府一委兩院”充分認(rèn)識地方人大常委會行使議案權(quán)的重要意義，打消思想顧慮，以正確的態(tài)度和方法做好議案辦理工作。

第二，要統(tǒng)籌謀劃，規(guī)范有序行使議案權(quán)。一是統(tǒng)一部署、分步實(shí)施。地級市人大常委會要在省級人大常委會的指導(dǎo)下，做好本行政區(qū)域內(nèi)市縣兩級人大常委會行使議案權(quán)的部署工作；要牽頭制定議案權(quán)行使的基本程序和制度，并帶頭先行探索行使議案權(quán)；在此基礎(chǔ)上，要指導(dǎo)縣級人大常委會分批行使議案權(quán)。二是把握好頻率及主題。地方人大常委會高質(zhì)量行使議案權(quán)，不僅對工作班子的壓力大，對于人代會期間代表審議的壓力也較大，對于“一府一委兩院”辦理的壓力更大。為此，建議一屆人大內(nèi)，地方人大常委會應(yīng)當(dāng)向人代會提交1件議案，最多不超過兩件。同時，考慮到換屆的影響，應(yīng)當(dāng)在每屆人大履職的第二年、第三年行使議案權(quán)，易取得較好效果。三是要嚴(yán)格各項(xiàng)程序規(guī)范。必須通過嚴(yán)格的程序規(guī)范，保障行使議案權(quán)的效果。在議案形成的過程中，要按照成立議案起草小組、開展高質(zhì)量的調(diào)研、提交主任會議討論、報同級黨委同意、提交常委會會議審議的程序進(jìn)行。在議案列入人代會議程時，要嚴(yán)格按照通過大會議程、市人大常委會作議案說明、代表團(tuán)專題審議、主席團(tuán)聽取議案處理意見的報告、大會通過相關(guān)決議決定的程序進(jìn)行，確保議案權(quán)嚴(yán)格依法行使。其中需要說明的是，地方人大常委會要以黨組的名義將議案起草情況向同級黨委報告，這體現(xiàn)了將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿人大工作的全過程，是極其重要的一個環(huán)節(jié)。

第三，要做好服務(wù)，提高議案權(quán)行使的質(zhì)效。一是要更加注重議案主題的精準(zhǔn)性。地方人大常委會向人代會提交的議案必然受到方方面面的關(guān)注，因此，議案的主題和內(nèi)容必須精準(zhǔn)，這是影響議案權(quán)行使質(zhì)效最關(guān)鍵的因素。在選題時，一定要從深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、黨的二十大精神的高度思考與謀劃，結(jié)合地方實(shí)際和最緊密最迫切需要解決的問題，比如，共同富裕、科教興國等。二是要更加注重發(fā)揮人大代表的作用，要利用代表小組活動充分收集民意，把民情民意民智集中到議案中，特別是可以在11月開展一次人大代表接待選民活動，更加全面廣泛地征集議題、匯集意見建議。三是要更加注重對議案的督辦。抓好議案的督辦，能夠進(jìn)一步達(dá)到解決問題、推動工作、擴(kuò)大影響的效果，有利于提升人大權(quán)威。為此，在督辦上，要明確由人大常委會主任領(lǐng)銜督辦，并匯聚人大各專門委員會、常委會各工作委員會的合力，由辦公室（廳）、研究室及對口委員會共同牽頭督辦，其他委員會分別認(rèn)領(lǐng)1～2個重要事項(xiàng)開展督辦，并在年底分別提交督辦情況的報告。除了常規(guī)的調(diào)研、視察、聽取報告等手段以外，要在第二年的人代會上由市政府向大會報告議案辦理情況，人大常委會提交書面督辦報告，還可以連續(xù)2-3年對同一件議案的辦理情況開展督辦，確?！耙粡埶{(lán)圖繪到底”。

（作者單位：鎮(zhèn)江市人大常委會教科文衛(wèi)委）