“代表聯(lián)名權(quán)”的法定性及實(shí)踐思考

王道維 滕修福

依據(jù)代表法第三條之規(guī)定，各級(jí)人大代表享有“依法聯(lián)名提出議案、質(zhì)詢(xún)案、罷免案等”的權(quán)利，這一代表享有的法定權(quán)利我們不妨統(tǒng)稱(chēng)為“代表聯(lián)名權(quán)”。全面了解掌握“代表聯(lián)名權(quán)”的法定性，依法保障代表聯(lián)名權(quán)，是新時(shí)代各級(jí)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)代表工作能力建設(shè)的必修課；依法行使好代表聯(lián)名權(quán)，也是各級(jí)人大代表為民履職行權(quán)必不可少的基本功。下面，筆者結(jié)合憲法及全國(guó)人大組織法、地方組織法、代表法、選舉法等相關(guān)法律及代表工作之實(shí)踐，就各級(jí)人大代表依法行使聯(lián)名權(quán)，談一管之見(jiàn)。

代表聯(lián)名提出議案的法定性及實(shí)踐思考

代表聯(lián)名基數(shù)與案由范疇法定，即代表議案主體與內(nèi)容法定。依法，全國(guó)人大“一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名”（全國(guó)人大組織法第十七條），縣級(jí)以上地方各級(jí)人大代表十人以上聯(lián)名、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表五人以上聯(lián)名（地方組織法第二十二條第二款），有權(quán)依照法定程序向本級(jí)人大提出屬于本級(jí)人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案（代表法第九條之規(guī)定）。

此外，憲法不僅在第七十二條明確全國(guó)人大代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出議案，還在第六十四條明確可以依憲聯(lián)名提出憲法修正案。依據(jù)憲法第六十四條之規(guī)定，“憲法的修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)”。代表法第十條也依憲重申，全國(guó)人大代表有權(quán)依憲向全國(guó)人大提出修改憲法的議案。

實(shí)踐中，一些代表對(duì)聯(lián)名提議案的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。誤區(qū)之一：認(rèn)為聯(lián)名提交議案比提交代表建議更受重視。為此，一些代表明知道自己所訴求的事項(xiàng)只是建議、批評(píng)和意見(jiàn)（統(tǒng)稱(chēng)“建議”）而已，還尋求代表簽字，聯(lián)名提出議案。

殊不知，代表議案不同于代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)（統(tǒng)稱(chēng)“代表建議”）。代表議案具有嚴(yán)格的法定性，即主體法定、內(nèi)容法定、要素法定、時(shí)限法定、程序法定，而代表建議的法定性比較寬松和原則。依據(jù)代表法之規(guī)定，各級(jí)人大代表在人大會(huì)議（簡(jiǎn)稱(chēng)“人代會(huì)”）期間有權(quán)向本級(jí)人大（第十八條）或閉會(huì)期間有權(quán)向本級(jí)人大常委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)（第二十九條）“提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)”。代表建議無(wú)須聯(lián)名提出，建議事項(xiàng)寬泛（“對(duì)各方面工作”），只原則規(guī)定，“建議、批評(píng)和意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)明確具體，注重反映實(shí)際情況和問(wèn)題”（第十八條、第二十九條之規(guī)定）。不過(guò)，為保障代表建議權(quán)的落實(shí)，代表法第四十二條對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究辦理代表建議，明確了答復(fù)時(shí)限（三個(gè)月內(nèi)、最遲不超過(guò)六個(gè)月），與代表對(duì)接要求（有關(guān)機(jī)關(guān)、組織在研究辦理代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)與代表聯(lián)系溝通，充分聽(tīng)取意見(jiàn)），以及代表建議辦理情況的報(bào)告、公開(kāi)等。

實(shí)踐中，代表也是可以聯(lián)名提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)的，但是沒(méi)有明確的法律條款規(guī)定。

誤區(qū)之二：認(rèn)為提交代表議案簽名越多越好。代表議案的主體法定是必須的，沒(méi)有法定數(shù)量的代表聯(lián)名是不能成案的，但也不是多多益善。筆者認(rèn)為，領(lǐng)銜代表提議案重在選題，精心取材，一事一議，謀篇布局；附議簽名不能一簽了之，要做到“二要二不要”。即，一要向提議案代表了解情況，即要了解領(lǐng)銜代表為什么要提這件議案，需要解決什么問(wèn)題，想達(dá)到什么樣的預(yù)期目的，能否形成共識(shí)；不要隨意簽名，濫用聯(lián)名附議權(quán)。二要積極參與到議案辦理進(jìn)程之中，包括參與有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)辦理議案的調(diào)研、走訪、座談、征求意見(jiàn)等；不要對(duì)所簽名附議的議案不管不問(wèn)，既然簽名附議了，就不能“一問(wèn)三不知”，當(dāng)“甩手掌柜”。

議案撰寫(xiě)要素與審議程序法定，即代表議案要素與程序法定。依法，“議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案”（代表法第九條第一款之規(guī)定），這就是我們通常所說(shuō)的“議案三要素”。所謂“案由”即提出議案的緣由（目的），也就是提出需要解決的問(wèn)題，包括解決問(wèn)題的重要性、必要性、緊迫性等。案由可用一句話在標(biāo)題中點(diǎn)出，例如：關(guān)于+案由+議案。所謂“案據(jù)”，即提出議案的依據(jù)，也就是提出該議案的理論和事實(shí)根據(jù)，該議案的合理性和可行性等，包括法律的、政策的、事實(shí)的、民意的依據(jù)，力求依據(jù)準(zhǔn)確、說(shuō)理充分、合情合理合法。所謂“方案”，即提出具體方案，也就是提出解決問(wèn)題的具體辦法，該辦法要具體明確、客觀現(xiàn)實(shí)、操作性強(qiáng)，便于有關(guān)方面采納和落實(shí)。具體來(lái)說(shuō)，如果是需要資金的議案，要有預(yù)算方案；如果是法律案，最好附有法律文本草案和說(shuō)明，并提供必要的相關(guān)資料?！鞍赣伞笓?jù)和方案”這三要素構(gòu)成了議案文本的正文主體部分，一般應(yīng)以提出問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的邏輯思路進(jìn)行謀篇布局展開(kāi)正文。實(shí)踐中，代表聯(lián)名提出議案，一般有固定的文本格式，應(yīng)按照代表機(jī)關(guān)所提供的文本格式去撰寫(xiě)。

“代表依法提出的議案，由本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議、提出是否列入會(huì)議議程的意見(jiàn)，再?zèng)Q定是否列入會(huì)議議程?！保ǖ胤浇M織法第二十二條第二款、代表法第九條第二款之規(guī)定）全國(guó)人大議事規(guī)則還單列“議案的提出和審議”專(zhuān)章（第二章）用十個(gè)條款（第二十三條至第三十二條）進(jìn)行具體規(guī)定。但是在代表議案處理實(shí)踐中，代表臨時(shí)性提出的議案一般都不會(huì)被直接列入本次大會(huì)議程，而是由大會(huì)主席團(tuán)決定交由有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)去審議，向本級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)告；對(duì)于不能成案的代表議案一般會(huì)被轉(zhuǎn)為代表建議交有關(guān)機(jī)關(guān)、組織辦理。

實(shí)踐中，代表議案轉(zhuǎn)為代表建議辦理是否妥當(dāng)呢？筆者認(rèn)為，未嘗不可。因?yàn)椋胤饺舜鷷?huì)上所收到的代表議案，少有法律案，多為具體事務(wù)性的民生訴求，本身就屬于代表建議的事項(xiàng)，但是也不是所有的代表議案都可以轉(zhuǎn)為代表建議辦理。因?yàn)?，建議也有不宜提的。

依據(jù)代表法第四十六條之規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)正確處理從事個(gè)人職業(yè)活動(dòng)與執(zhí)行代表職務(wù)的關(guān)系，不得利用執(zhí)行代表職務(wù)干涉具體司法案件或者招標(biāo)投標(biāo)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)牟取個(gè)人利益?！币虼?，涉及“一委兩院”依法處理的具體案件，或者招標(biāo)投標(biāo)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不宜作為代表建議提出。還有諸如“一府一委兩院”和有關(guān)機(jī)關(guān)、組織已經(jīng)考慮到的、計(jì)劃安排了的或正在辦理的工作，不宜再提建議；要項(xiàng)目、要資金、要政策的“三要”建議，要慎提；個(gè)別群眾委托代表轉(zhuǎn)交的各類(lèi)公民申訴、控告或檢舉類(lèi)來(lái)信，或者委托代表轉(zhuǎn)交的個(gè)人訴求，不宜直接作為代表建議提出；屬于上下級(jí)有關(guān)地方機(jī)關(guān)、組織管理的事務(wù)，黨務(wù)及民主黨派的內(nèi)部事務(wù)，不宜作為代表建議向本級(jí)人大及其常委會(huì)提出；涉及代表本人或親屬個(gè)人的問(wèn)題，也不宜作為代表建議向本級(jí)人大及其常委會(huì)提出；屬于學(xué)術(shù)研究探討、產(chǎn)品商品推介、廣告宣傳等行為的，也不宜作為代表建議提出；屬于有悖法律法規(guī)，有悖公序良俗，或有悖廣大人民群眾意愿的，不能作為代表建議提出。

代表聯(lián)名提出議案還有時(shí)限要求，即時(shí)限法定。每一次人代會(huì)通過(guò)的議案處理辦法都會(huì)明確代表聯(lián)名提交議案的最后截止時(shí)間，便于按程序處理議案。因此，代表聯(lián)名提出的議案，應(yīng)在人代會(huì)期間的截止時(shí)間前提交，當(dāng)然也可以在會(huì)議舉行前提出。依據(jù)全國(guó)人大議事規(guī)則第二十三條第三款之規(guī)定，“代表聯(lián)名或者代表團(tuán)提出的議案，可以在全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行前提出”。筆者認(rèn)為，一般情況下，代表聯(lián)名提交議案應(yīng)在人代會(huì)期間，如果在閉會(huì)之后就聯(lián)名提出議案，只能等到下一次人代會(huì)舉行才能依法處理。

代表聯(lián)名提出質(zhì)詢(xún)案的法定性及實(shí)踐思考

代表聯(lián)名基數(shù)與質(zhì)詢(xún)對(duì)象法定。依法，全國(guó)人大“一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名，可以書(shū)面提出對(duì)國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院各部門(mén)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院的質(zhì)詢(xún)案”（憲法第七十三條、全國(guó)人大組織法第二十一條、代表法第十四條第一款之規(guī)定）。地方各級(jí)人大“代表十人以上聯(lián)名可以書(shū)面提出對(duì)本級(jí)人民政府和它所屬各工作部門(mén)以及監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢(xún)案”（地方組織法第二十四條第一款、代表法第十四條第二款和第三款之規(guī)定）。

質(zhì)詢(xún)撰寫(xiě)要求與答復(fù)程序法定。依法，“質(zhì)詢(xún)案必須寫(xiě)明質(zhì)詢(xún)對(duì)象、質(zhì)詢(xún)的問(wèn)題和內(nèi)容?！保ㄈ珖?guó)人大議事規(guī)則第四十九條、代表法第十四條第四款、地方組織法第二十四條第一款之規(guī)定）“受質(zhì)詢(xún)的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！保☉椃ǖ谄呤龡l）“質(zhì)詢(xún)案按照主席團(tuán)的決定由受質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)答復(fù)。提出質(zhì)詢(xún)案的代表半數(shù)以上對(duì)答復(fù)不滿意的，可以要求受質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)再作答復(fù)?！保ù矸ǖ谑臈l第五款）“質(zhì)詢(xún)案由主席團(tuán)決定交由受質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)在主席團(tuán)會(huì)議、大會(huì)全體會(huì)議或者有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)會(huì)議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)書(shū)面答復(fù)。在主席團(tuán)會(huì)議或者專(zhuān)門(mén)委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)的，提質(zhì)詢(xún)案的代表有權(quán)列席會(huì)議，發(fā)表意見(jiàn)；主席團(tuán)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以將答復(fù)質(zhì)詢(xún)案的情況報(bào)告印發(fā)會(huì)議?！保ǖ胤浇M織法第二十四條第二款）“質(zhì)詢(xún)案以口頭答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人到會(huì)答復(fù)；質(zhì)詢(xún)案以書(shū)面答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署，由主席團(tuán)印發(fā)會(huì)議或者印發(fā)提質(zhì)詢(xún)案的代表?！保ǖ谌钪?guī)定）全國(guó)人大議事規(guī)則還列出“詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)”專(zhuān)章（第五章），在第五十條就答復(fù)程序等進(jìn)行了具體規(guī)定。

被媒體稱(chēng)為“共和國(guó)質(zhì)詢(xún)第一案”發(fā)生在1980年9月的五屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，當(dāng)時(shí)有179名全國(guó)人大代表就“上海寶鋼工程建設(shè)問(wèn)題”向冶金部提出質(zhì)詢(xún)。在那次全國(guó)人大會(huì)議上，北京、天津、上海等5個(gè)代表團(tuán)先后4次向冶金部提出質(zhì)詢(xún)，共提出60條意見(jiàn)?！皩氫撡|(zhì)詢(xún)案”20年后，全國(guó)人大出現(xiàn)代表就煙臺(tái)“11·24”特大海難事故質(zhì)詢(xún)交通部。2000年3月8日下午，時(shí)任交通部長(zhǎng)的黃鎮(zhèn)東率該部有關(guān)工作人員，前往遼寧代表團(tuán)駐地接受質(zhì)詢(xún)。隨著全國(guó)人大質(zhì)詢(xún)案的出現(xiàn)，一時(shí)間也激發(fā)了地方人大多起反響較大的質(zhì)詢(xún)案。

縱觀二十世紀(jì)八九十年代的質(zhì)詢(xún)案例，人大代表質(zhì)詢(xún)的威力之大，讓政府相關(guān)部門(mén)難以招架，有的官員甚至丟了官帽。或許是從這些質(zhì)詢(xún)案中，有關(guān)方面感覺(jué)“火藥味太濃”，2000年以后從中央到地方?jīng)]有再啟動(dòng)過(guò)人大代表質(zhì)詢(xún)案。這之后，縱然有代表欲提出質(zhì)詢(xún)案，有關(guān)方面也將剛性質(zhì)詢(xún)變通為柔性詢(xún)問(wèn)的“溫和方式”，使質(zhì)詢(xún)處于休眠狀態(tài)。

詢(xún)問(wèn)不同于質(zhì)詢(xún)，質(zhì)詢(xún)案有嚴(yán)格的法定性，而代表詢(xún)問(wèn)權(quán)的行使比較寬松和原則。代表法第十三條原則規(guī)定，“代表在審議議案和報(bào)告時(shí)，可以向本級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出詢(xún)問(wèn)。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人或者負(fù)責(zé)人員回答詢(xún)問(wèn)”。全國(guó)人大議事規(guī)則（第四十七條）、地方組織法（第二十三條）同樣也只是原則規(guī)定有問(wèn)要答，不帶“火藥味”。

頂層推出“專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)”，帶動(dòng)了新一波詢(xún)問(wèn)浪潮。進(jìn)入新世紀(jì)新時(shí)代，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議于2010年6月24日上午分組審議國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年中央決算報(bào)告時(shí)進(jìn)行了專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。受?chē)?guó)務(wù)院委托，財(cái)政部多位負(fù)責(zé)人到會(huì)回答詢(xún)問(wèn)。這是全國(guó)人大常委會(huì)首次進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，一時(shí)間吸引了眾多媒體的眼球，紛紛給予了正面報(bào)道和點(diǎn)評(píng)。全國(guó)人大常委會(huì)創(chuàng)新監(jiān)督工作方式方法，率先開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，為地方各級(jí)人大常委會(huì)作出了表率。繼全國(guó)人大常委會(huì)首次開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)后不久，當(dāng)年就有不少地方人大仿效。2011年之后，從全國(guó)人大常委會(huì)到地方各級(jí)人大常委會(huì)，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)形成常態(tài)化、制度化。

雖然“詢(xún)問(wèn)”一詞早已作為法律用語(yǔ)成為各級(jí)人大及其常委會(huì)法定監(jiān)督方式，但“專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)”首次入法是在2021年3月的全國(guó)人大組織法修正。2022年3月，地方組織法第六次修正，“專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)”作為法律用語(yǔ)被寫(xiě)入法條。至此，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)作為各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督方式正式有法可依。

專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)浪潮可否帶動(dòng)質(zhì)詢(xún)常態(tài)化？早在2012年全國(guó)“兩會(huì)”期間，十一屆全國(guó)人大代表、中科院計(jì)算技術(shù)研究所副總工程師胡偉武就提出建議，“兩會(huì)”議程應(yīng)加入“質(zhì)詢(xún)”環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，質(zhì)詢(xún)案的提出，不是人大常委會(huì)能說(shuō)了算的，需要依法聯(lián)名提出；因此，人代會(huì)加入質(zhì)詢(xún)程序具有不確定性，質(zhì)詢(xún)常態(tài)化難以實(shí)現(xiàn)。

從實(shí)踐來(lái)看，詢(xún)問(wèn)易，質(zhì)詢(xún)難。詢(xún)問(wèn)的一問(wèn)一答，可以在“和風(fēng)細(xì)雨”中進(jìn)行；而啟動(dòng)質(zhì)詢(xún)程序，難免會(huì)“擦槍走火”。因此，質(zhì)詢(xún)比專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)更具監(jiān)督剛性。那么，如何激活休眠的人大（代表）質(zhì)詢(xún)權(quán)呢？筆者認(rèn)為，既然質(zhì)詢(xún)是法律明確規(guī)定的人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的法定手段，也不可否認(rèn)質(zhì)詢(xún)比詢(xún)問(wèn)對(duì)權(quán)力的制約更顯剛性；那么，我們就沒(méi)有理由把質(zhì)詢(xún)制度束之高閣，讓質(zhì)詢(xún)權(quán)無(wú)限期的休眠。

首先，客觀存在是前提。人大代表不能為了質(zhì)詢(xún)而質(zhì)詢(xún)，要看“一府一委兩院”及其相關(guān)部門(mén)在權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程中是否存在問(wèn)題和過(guò)錯(cuò)。如果存在問(wèn)題，在“和風(fēng)細(xì)雨”的（專(zhuān)題）詢(xún)問(wèn)過(guò)程中或通過(guò)提出意見(jiàn)和建議后，能夠得到解決，就通過(guò)（專(zhuān)題）詢(xún)問(wèn)方式解決；如果仍知錯(cuò)不改或?yàn)E用權(quán)力，就有必要依法聯(lián)名提出質(zhì)詢(xún)案來(lái)制約權(quán)力，必要時(shí)還可采取依法聯(lián)名提出罷免案或提議組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)等更為剛性的監(jiān)督手段加以制約。

其次，頂層設(shè)計(jì)很重要?？v觀二十世紀(jì)八九十年代質(zhì)詢(xún)案高發(fā)期，個(gè)中緣由之一是由全國(guó)人大質(zhì)詢(xún)案而引發(fā)的地方質(zhì)詢(xún)浪潮；再看現(xiàn)如今如火如荼的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，也是先由全國(guó)人大常委會(huì)率先垂范的。因此，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)積極鼓勵(lì)和正確引導(dǎo)全國(guó)人大代表或全國(guó)人大常委會(huì)組成人員依法行使質(zhì)詢(xún)權(quán)，對(duì)國(guó)務(wù)院部委如果出現(xiàn)不作為或亂作為的相關(guān)工作或“一委兩高”相關(guān)工作，依法聯(lián)名啟動(dòng)質(zhì)詢(xún)程序，制約公權(quán)力濫用，監(jiān)督和推進(jìn)相關(guān)工作。這樣通過(guò)頂層設(shè)計(jì)率先垂范，來(lái)帶動(dòng)并激活地方人大（代表）質(zhì)詢(xún)權(quán)。

再次，敢于較真是關(guān)鍵。各級(jí)人大代表依法聯(lián)名或各級(jí)人大常委會(huì)組成人員依法聯(lián)名才能提出質(zhì)詢(xún)案，而各級(jí)人大主席團(tuán)或人大常委會(huì)主任會(huì)議則不是法定主體，因此質(zhì)詢(xún)案的提出，各級(jí)人大及其常委會(huì)機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)不能越俎代庖。這就需要我們的各級(jí)人大代表和人大常委會(huì)組成人員，對(duì)“一府一委兩院”及其組成部門(mén)的工作要能夠發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或過(guò)錯(cuò)，并敢于直言較真，善于運(yùn)用包括詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)?cè)趦?nèi)的各種進(jìn)言監(jiān)督的法定形式，積極主動(dòng)履職盡責(zé)。只有這樣，才有可能激活包括質(zhì)詢(xún)?cè)趦?nèi)的人大各種法定的剛性監(jiān)督手段。

代表聯(lián)名提出罷免案的法定性及實(shí)踐思考

代表聯(lián)名基數(shù)與罷免對(duì)象法定。依法，全國(guó)人大“主席團(tuán)、三個(gè)以上的代表團(tuán)或者十分之一以上的代表，可以提出對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員，中華人民共和國(guó)主席、副主席，國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)的組成人員，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任，最高人民法院院長(zhǎng)和最高人民檢察院檢察長(zhǎng)的罷免案”（全國(guó)人大組織法第二十條、全國(guó)人大議事規(guī)則第四十四條、代表法第十五條第一款之規(guī)定）；縣級(jí)以上各級(jí)人大“主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)或者十分之一以上代表聯(lián)名，可以提出對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員、人民政府組成人員、監(jiān)察委員會(huì)主任、人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)的罷免案”（地方組織法第三十一條第一款），鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大“主席團(tuán)或者五分之一以上代表聯(lián)名，可以提出對(duì)人民代表大會(huì)主席、副主席，鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)的罷免案”（第二款之規(guī)定）。

罷免撰寫(xiě)要求與罷免程序法定。依法，“罷免案應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明罷免理由”（全國(guó)人大議事規(guī)則第四十四條第二款、地方組織法第三十一條第三款之規(guī)定），全國(guó)人大議事規(guī)則第四十四條第二款進(jìn)一步規(guī)定罷免案一“并提供有關(guān)的材料”。罷免對(duì)象“有權(quán)在主席團(tuán)會(huì)議和大會(huì)全體會(huì)議上提出申辯意見(jiàn)，或者書(shū)面提出申辯意見(jiàn)，由主席團(tuán)印發(fā)會(huì)議”（全國(guó)人大議事規(guī)則第四十四條第三款、地方組織法第三十一條第四款）。罷免案“由主席團(tuán)交會(huì)議審議后，提請(qǐng)全體會(huì)議表決；或者由主席團(tuán)提議，經(jīng)全體會(huì)議決定，組織調(diào)查委員會(huì)，由本級(jí)人民代表大會(huì)下次會(huì)議根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告審議決定”（全國(guó)人大議事規(guī)則第四十四條第一款、地方組織法第三十一條第五款之規(guī)定）。

縣級(jí)以上地方各級(jí)人大代表除依法可以在本級(jí)人大會(huì)議上聯(lián)名提出對(duì)本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員或組成人員的罷免案外，依據(jù)選舉法第五十一條之規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大“主席團(tuán)或者十分之一以上代表聯(lián)名”，還可以提出對(duì)所選的上一級(jí)人大代表的罷免案。

實(shí)踐中，由縣級(jí)以上地方各級(jí)人大（代表）選舉的上一級(jí)人大代表，因（涉嫌）違法犯罪等緣由被罷免的時(shí)有出現(xiàn)，國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員因違法犯罪等緣由被罷免的也有出現(xiàn)，但由人大代表依法聯(lián)名啟動(dòng)罷免程序被罷免的極為罕見(jiàn)。新中國(guó)歷史上代表聯(lián)名罷免副省長(zhǎng)第一案發(fā)生在1989年。1989年5月15日，湖南省七屆人大二次會(huì)議上，由人大代表提出的對(duì)“清理整頓公司不力負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”的湖南省副省長(zhǎng)楊匯泉罷免案，獲得表決通過(guò)。為什么由代表聯(lián)名提出的罷免案極為罕見(jiàn)或難以啟動(dòng)呢？筆者認(rèn)為，原因是多方面的，不妨從以下幾個(gè)方面分析。

一是除選民聯(lián)名罷免直接選舉的基層人大代表外，代表聯(lián)名不是啟動(dòng)罷免案的唯一法定主體。依法，罷免由選民按選區(qū)直接選出的縣（自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)）鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）人大代表，唯一的罷免主體是選民依法聯(lián)名（選舉法第五十條）。而罷免由縣級(jí)以上地方各級(jí)人大（代表）選出的上一級(jí)人大代表，其在人代會(huì)期間，代表可以依法聯(lián)名提出罷免案，主席團(tuán)也可以直接提出罷免案。閉會(huì)期間，主任會(huì)議或常委會(huì)組成人員五分之一以上聯(lián)名也可以啟動(dòng)罷免代表案（選舉法第五十一條）。因此，一些必須要走罷免程序的問(wèn)題代表和問(wèn)題官員，人代會(huì)期間一般由大會(huì)主席團(tuán)提出罷免案，大會(huì)全體會(huì)議表決罷免；閉會(huì)期間由主任會(huì)議提出罷免案，人大常委會(huì)會(huì)議表決罷免。

二是“罷免理由”是代表聯(lián)名提出罷免案的“一道坎”。依據(jù)地方組織法第三十一條第三款、選舉法第五十一條之規(guī)定，“罷免案應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明罷免理由”。那么，罷免的理由有哪些呢？相關(guān)法律沒(méi)有作明確規(guī)定。為此，有關(guān)方面可能以罷免理由不充分等，而勸導(dǎo)、阻礙甚至否決代表依法聯(lián)名提出的罷免案。筆者認(rèn)為，法律之所以沒(méi)有作明確規(guī)定，是因?yàn)榱T免理由不是啟動(dòng)罷免案的障礙，立法目的是保障代表的罷免權(quán)。也就是說(shuō)，無(wú)論理由如何，只要代表認(rèn)為自己所選出的國(guó)家機(jī)關(guān)人員不宜繼續(xù)擔(dān)任職務(wù)，就可以依法聯(lián)名提出罷免案。

三是對(duì)罷免的立法目的和意義認(rèn)識(shí)不足。一方面，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織對(duì)終止問(wèn)題代表或問(wèn)題官員的職務(wù)，能勸辭的勸辭，能免職的免職，難下罷免“狠手”。另一方面，代表敢于較真并依法聯(lián)名提出罷免案的積極性、主動(dòng)性、職務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。

筆者認(rèn)為，對(duì)于該依法罷免的，必須依法罷免，不能讓其請(qǐng)辭或免職而逃避法律的嚴(yán)懲。罷免是一種最嚴(yán)厲的剛性監(jiān)督手段，不僅有懲戒當(dāng)事人的目的，還在于警戒、警示他人，從而達(dá)到對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)人員的有效人事監(jiān)督，促進(jìn)其奉公守法、忠于職守、積極工作。因此，對(duì)于由人大代表選舉產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員存在違憲、違法或?yàn)^職失職行為的，工作不稱(chēng)職的，代表應(yīng)根據(jù)廣大人民群眾的反映和意愿，積極主動(dòng)并負(fù)責(zé)任地依法聯(lián)名提出罷免案，罷免其職務(wù)，以示懲戒和警戒、警示。

代表聯(lián)名“等”權(quán)利的法定性及實(shí)踐思考

依據(jù)代表法第三條之規(guī)定，各級(jí)人大代表享有“依法聯(lián)名提出議案、質(zhì)詢(xún)案、罷免案等”權(quán)利。這里的代表聯(lián)名“等”權(quán)利，依法有以下幾個(gè)方面。

（一）代表聯(lián)名提議臨時(shí)召集人代會(huì)。依法正常情況下，縣級(jí)以上各級(jí)人代會(huì)每年舉行一次，由本級(jí)人大常委會(huì)召集；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人代會(huì)一般每年舉行兩次，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)召集；如果有必要，也可以臨時(shí)召集，五分之一以上代表提議，可以臨時(shí)召集人大會(huì)議（憲法第六十一條、全國(guó)人大組織法第八條、地方組織法第十四條第三款之規(guī)定）。

臨時(shí)召集人代會(huì)是相對(duì)每年一次（鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年兩次）人代會(huì)例會(huì)而言的。實(shí)踐中，地方人大臨時(shí)召集人代會(huì)還是時(shí)有出現(xiàn)的。諸如，有關(guān)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)變動(dòng)的出缺補(bǔ)選、選舉（補(bǔ)選）上一級(jí)人大代表等等情況的出現(xiàn)，就有必要臨時(shí)召集人代會(huì)。一般情況下是由本級(jí)人大常委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)依法臨時(shí)召集。

雖然說(shuō)目前還沒(méi)有代表聯(lián)名提議臨時(shí)召集人代會(huì)的案例，但是五分之一以上代表聯(lián)名提議臨時(shí)召集人代會(huì)的權(quán)利依然法定存在。筆者認(rèn)為，代表聯(lián)名提議召集人代會(huì)，必須要有明確的會(huì)議議題和充足理由。代表提議后，仍然須由本級(jí)人大常委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)依法召集，代表不能自行召集。只要有五分之一以上代表聯(lián)名提議臨時(shí)召集人代會(huì)，本級(jí)人大常委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)理所應(yīng)當(dāng)要召集，否則就有悖法律。

（二）代表聯(lián)名提議組織調(diào)查委員會(huì)。依據(jù)代表法第十六條之規(guī)定，“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表有權(quán)依法提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)”。全國(guó)人大議事規(guī)則專(zhuān)設(shè)“調(diào)查委員會(huì)”專(zhuān)章，明確全國(guó)人大“主席團(tuán)、三個(gè)以上的代表團(tuán)或者十分之一以上的代表聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，由主席團(tuán)提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議決定（第五十二條）”，并對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的組成、工作程序等進(jìn)行法定。地方組織法第三十六條也明確，縣級(jí)以上各級(jí)人大“主席團(tuán)或者十分之一以上代表書(shū)面聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，由主席團(tuán)提請(qǐng)全體會(huì)議決定”，并對(duì)調(diào)查委員會(huì)的組成、工作程序等也進(jìn)行了法定。

這里要注意的是，代表法、地方組織法等相關(guān)法律沒(méi)有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表可以聯(lián)名提議組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的權(quán)利，也就是說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大沒(méi)有特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)。

什么情況下可以組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)呢？依據(jù)地方組織法第三十一條第五款之規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大審議罷免案時(shí)，可以依法組織調(diào)查委員會(huì)。一般情況下，需要專(zhuān)門(mén)組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的特定問(wèn)題，應(yīng)該是特別重大、人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)承擔(dān)不了的問(wèn)題，諸如罷免案中出現(xiàn)的特定問(wèn)題。筆者認(rèn)為，代表依法聯(lián)名提出質(zhì)詢(xún)案等，如果出現(xiàn)特定問(wèn)題，也可以十分之一以上代表依法聯(lián)名提議組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，由主席團(tuán)提請(qǐng)全體會(huì)議決定。

組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)是比較重大的行動(dòng)，需要特別慎重。因此，代表依法只有聯(lián)名提議權(quán)，沒(méi)有決定權(quán)。依據(jù)地方組織法第三十六條之規(guī)定，大會(huì)主席團(tuán)也只是可以提議，而不能自行決定組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，最終則由全體代表表決通過(guò)（全體會(huì)議決定）。

（三）代表提名推薦選舉相關(guān)候選人。依法，凡是地方各級(jí)人大會(huì)議上的選舉事項(xiàng)（除大會(huì)主席團(tuán)選舉），人大代表都可以依法提名推薦候選人（地方組織法第三十六條第一款、選舉法第三十條）?！笆?、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)代表三十人以上書(shū)面聯(lián)名，設(shè)區(qū)的市和自治州的人民代表大會(huì)代表二十人以上書(shū)面聯(lián)名，縣級(jí)的人民代表大會(huì)代表十人以上書(shū)面聯(lián)名”（地方組織法第三十六條第二款之規(guī)定），可以提出國(guó)家機(jī)關(guān)相關(guān)候選人；縣級(jí)以上地方各級(jí)人大代表十人以上聯(lián)名，可以推薦上一級(jí)人大代表候選人（選舉法第三十條第二款之規(guī)定）。

在縣級(jí)以上地方各級(jí)人大會(huì)議上的選舉事項(xiàng)有兩種不同類(lèi)型。一類(lèi)是依據(jù)地方組織法之規(guī)定，選舉國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和組成人員（地方組織法第二十六條至第三十條之規(guī)定）；另一類(lèi)是依據(jù)選舉法之規(guī)定，選舉上一級(jí)人大代表。那么，兩種不同類(lèi)型的選舉，對(duì)代表聯(lián)名推薦候選人有何法定差異？

選舉地方本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)人員時(shí)，對(duì)每一職位候選人都賦予了提名推薦權(quán)。依據(jù)地方組織法第二十六條之規(guī)定，本級(jí)人大常委會(huì)組成人員、“一府一委兩院”領(lǐng)導(dǎo)人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府領(lǐng)導(dǎo)人員，“由本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者代表依照本法規(guī)定聯(lián)合提名”。但是不同職位候選人的差額選舉規(guī)定不同（第二十七條），對(duì)代表聯(lián)名推薦候選人的要求程度也就有所不同。

依據(jù)地方組織法第二十七條之規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)主任、秘書(shū)長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，“一府一委兩院”正職，“候選人數(shù)可以多一人，進(jìn)行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席，政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員，“候選人數(shù)應(yīng)比應(yīng)選人數(shù)多一人至三人，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員的候選人數(shù)應(yīng)比應(yīng)選人數(shù)多十分之一至五分之一，由本級(jí)人民代表大會(huì)根據(jù)應(yīng)選人數(shù)在選舉辦法中規(guī)定具體差額數(shù)，進(jìn)行差額選舉”。因此，在限額條款規(guī)定“主席團(tuán)提名的候選人人數(shù)，每一代表與其他代表聯(lián)合提名的候選人人數(shù)，均不得超過(guò)應(yīng)選名額”（地方組織法第二十六條第三款之規(guī)定）情況下，對(duì)于地方國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人員（含秘書(shū)長(zhǎng)），代表可以依法聯(lián)合提名候選人，也可以不聯(lián)名。選舉實(shí)踐中，也少有代表聯(lián)名。對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人員，代表聯(lián)合提名的每一職位候選人，依法聯(lián)合提名不得少于“一至三人”，最少一人。對(duì)于人大常委會(huì)委員這一職位候選人，代表依法聯(lián)合提名不得少于應(yīng)選委員的“十分之一至五分之一”，最少十分之一。否則，差額選舉就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

選舉上一級(jí)人大代表，代表必須要聯(lián)名推薦候選人。依據(jù)選舉法第三十一條之規(guī)定，“全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表實(shí)行差額選舉，代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表的名額”?！坝煽h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉上一級(jí)人民代表大會(huì)代表的，代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表名額五分之一至二分之一?！币虼?，在限額條款規(guī)定“各政黨、各人民團(tuán)體聯(lián)合或者單獨(dú)推薦的代表候選人的人數(shù)，每一選民或者代表參加聯(lián)名推薦的代表候選人的人數(shù)，均不得超過(guò)本選區(qū)或者選舉單位應(yīng)選代表的名額”（選舉法第三十條第三款）情況下，代表依法十人以上聯(lián)名推薦上一級(jí)人大代表候選人不得少于“應(yīng)選代表名額五分之一至二分之一”，最少五分之一。

選舉實(shí)踐中，存在的“陪選”現(xiàn)象不容忽視。個(gè)別地方指定陪選對(duì)象，諸如推薦副縣長(zhǎng)候選人，卻安排一名副科級(jí)干部作為副縣長(zhǎng)候選人，指定代表團(tuán)要求代表聯(lián)名推薦，讓代表身不由己“被簽字”。還有的地方在補(bǔ)選政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)高票或全票當(dāng)選，迫使已經(jīng)簽字聯(lián)名推薦候選人的代表，不得不放棄對(duì)自己所推薦候選人的贊成票，再次身不由己“被畫(huà)圈”。

筆者認(rèn)為，如此等等的一些“被簽字”“被畫(huà)圈”的選舉亂象，會(huì)嚴(yán)重影響代表的提名推薦權(quán)，更不利于踐行和發(fā)展全過(guò)程人民民主，在今后的選舉實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地予以杜絕和堅(jiān)決反對(duì)。

（作者單位：安徽蕪湖三山經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工委）