“無證明城市”改革數(shù)據(jù)共享之探究

姜濤　劉歡　韋寧

摘要：隨著網(wǎng)絡(luò)社會中信息共享機制的不斷完善，大量的虛擬和物質(zhì)的大量共享已經(jīng)或即將出現(xiàn)?；趯鹑A“無證明城市”改革的分析，得出以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、以服務(wù)為基礎(chǔ)的政府建設(shè)，實現(xiàn)“零證件”的數(shù)據(jù)共享是必要的。除了政策、制度、技術(shù)等方面的壁壘外，數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬、權(quán)利義務(wù)關(guān)系緊張與失衡、數(shù)據(jù)安全與個人隱私權(quán)問題；對“無證件”的改革，由于對國家機密的保密，各方面都存在著一定的障礙。要解決“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”等問題，使改革后的資料資源得到有效的使用，使之能夠更好地發(fā)揮其巨大的作用；在今后推進“無證明城市”和“沒有證件的城市”的改革中，必須要加強對“沒有證件的”和“沒有證件的”的信息交流。

關(guān)鍵詞：無證明城市；改革數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)共享

一、“無證明城市”改革數(shù)據(jù)共享的內(nèi)在要義

“政府信息共享” 是指“由于執(zhí)行公務(wù)而利用其他機構(gòu)的信息，或向其提供信息的活動”。而以大資料技術(shù)為載體和載體的改革，更是將其作為一個具有重大意義的信息資源。

目前，金華“無證明城市” 改革的數(shù)據(jù)共享率為62%。這意味著各個部門面對改革都梳理出大量可以共享的數(shù)據(jù)?？梢宰C明，政府機構(gòu)信息化建設(shè)步伐在不斷推進，各級政府部門成為數(shù)據(jù)收集、制作和存儲的主要環(huán)節(jié)，一方面分散的行政部門掌握著海量的數(shù)據(jù)；另一方面由于官僚主義的制約，導致數(shù)據(jù)流通不暢，造成數(shù)據(jù)的保存費用增大；并加強了機構(gòu)對資料的權(quán)限。[1]在信息技術(shù)的今天，服務(wù)型政府和善治型政府首先要做的就是以人為本、高效利民，而“效率” 則成為現(xiàn)代化政府建設(shè)的一個主要標志，也成為信息交流的內(nèi)在推動力?！罢块T間的信息、法律資源的合理分配” 是行政機構(gòu)進行行政決策、依法行政的一個基本前提。同時，改革中的信息共享也體現(xiàn)為公共權(quán)益的獲得。同時，政府的資料也是一種可以重復使用的資源屬性。其實質(zhì)就是要使政府部門能夠在提供的過程中，充分地使用現(xiàn)有的資料，避免相關(guān)人員在執(zhí)行過程中所承擔的煩瑣的責任，從而促進國家治理能力的現(xiàn)代化。

二、“無證明城市”改革數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)存困境

（一）改革中的資料所有權(quán)界定不明確

在進行“無證明城市” 改革中，如何進行信息產(chǎn)權(quán)的保護是法律上的一道障礙。而要破解這些問題，要明確“數(shù)據(jù)” 的歸屬?！百Y料的設(shè)立應當具有主體與對象，以公民、法人或其他社會團體為主體，以資料為對象?！?/p>

從其主要特征來看，是指由行政機關(guān)在執(zhí)行公務(wù)時所產(chǎn)生的、以一定形式記錄和保存的各類資料。由于行政主體、行政機構(gòu)是公開的，所以，盡管政府的信息是以國家為單位的，但是，在信息權(quán)利的保證和代表的民主制度下，它實質(zhì)上是公共的。從其自身的法律屬性來分析，人格權(quán)屬性、財產(chǎn)權(quán)屬性以及國家主權(quán)屬性得到了普遍的認同。[2]但是，從個人信息共享的角度來分析，個人權(quán)利屬性被削弱，財產(chǎn)屬性更多地體現(xiàn)在“數(shù)據(jù)權(quán)力” 中，并得到了增強。通過對“不能證明” 制度下的信息共享的進程特征進行考察，發(fā)現(xiàn)“信息共享” 是在依法行政和依法履行職責的進程中產(chǎn)生的，而在行政機關(guān)內(nèi)部則是“提供”“使用”。

（二）共享主體的權(quán)責不平衡

由于資料所有權(quán)尚未確定，《綱要》中只有抽象的條文，其中提到，必須“界定部門之間的數(shù)據(jù)共享界限和使用方法，并明確各個單位之間的資料管理與共享的責任與權(quán)力”，《條例》第3章中“數(shù)據(jù)共享” 一節(jié)只對共享行為做出了程序化和目標化的規(guī)范。由于沒有證據(jù)的城市，信息的共享是一種內(nèi)在的管理，它不會導致相關(guān)的權(quán)力和責任的減少，但是由于雙方的競爭和政策而導致的權(quán)力和責任的不平衡，將會間接地影響到政府的管理。

在信息資源共享方面，主要是簡化行政許可、審批等行政程序，為行政機關(guān)做出重要的政策制定和決策提供技術(shù)支持，但是，若因其他單位的資料出現(xiàn)了差錯、“污染”，致使用戶做出不正確的行政決定或侵害到當事人的合法利益。簡單來說，信息的共享都是由政府機構(gòu)組成，其屬性的公共屬性與身份的平等或差別，使得二者之間的關(guān)系在運用上必須參照行政法的基本原理和準則，并參照其基本原理。例如，金華市推行的“告知承諾” 在方便了群眾和便捷了辦事流程的同時，依舊有一定的隱患存在。告知承諾對象在辦理事項之前是否有不良信用記錄或虛假承諾等情況，在辦理業(yè)務(wù)時很難被確定。同時，事后核查是否真的能夠檢查到虛假情況也是“告知承諾” 后續(xù)要解決的問題。在這種情況下，各成員在權(quán)力和責任上的配置，實現(xiàn)二元甚至三元的利益均衡，的確是一個很難解決的問題。

（三）泄露“兩個機密一個私人”資料的危險

在這一制度的實施過程中，政府信息的安全性問題一直是公共信息系統(tǒng)甚至是公共信息體系中的核心問題。盡管隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)的不斷發(fā)展，越來越多的人開始關(guān)注公共信息，使得信息的存儲數(shù)量迅速增加，但也給了一些不法行為者以更快的速度獲取信息。與常規(guī)的“實體防衛(wèi)” 相比，在互聯(lián)網(wǎng)“安全防御” 中，更依賴于復雜的電腦技術(shù)，而這正是政府機構(gòu)所擅長的?！墩畔⒐_條例》第14、15條關(guān)于“兩個機密一個隱私權(quán)” 條款的出臺，是一項關(guān)于政府信息披露的豁免條款。盡管在技術(shù)上可以對公共元數(shù)據(jù)進行過濾，但由于其自身的開放性和關(guān)聯(lián)性，會導致信息的安全性問題。政府數(shù)據(jù)開放與共享是基于政府透明和開放治理理念的基礎(chǔ)上進行的，它與國家數(shù)據(jù)安全、商業(yè)秘密和個人隱私權(quán)之間的關(guān)系有很大的矛盾。所以，基于這樣的技術(shù)，原本用于信息披露的“可劃分” 規(guī)則將面臨理論與現(xiàn)實上的壁壘，而“兩秘密一隱私” 數(shù)據(jù)則需要新的理論和技術(shù)進行安全保護，以免其暴露與危險帶來更為嚴重的社會后果。

而且，由于數(shù)據(jù)本身具有龐大而內(nèi)容繁復的特性，因此，數(shù)據(jù)的版權(quán)或相鄰關(guān)系的附加，很可能會與數(shù)據(jù)的個人權(quán)和國家權(quán)相矛盾，也就是說，數(shù)據(jù)的變革并不需要經(jīng)過繁復的行政審批手續(xù)。數(shù)據(jù)在流通和交易中的作用是非常重要的，但由于它的可攜帶性，它的地理位置會妨礙到它的公開和共享。

三、“無證明城市”改革數(shù)據(jù)共享的推進路徑

（一）政府資料所有權(quán)的界定

資料的所有權(quán)，就是確認資料的所有權(quán)。對我國現(xiàn)行法律制度進行了修改，確立了我國現(xiàn)行法律制度的基本原則。金華市為推行改革，定時召開“無證明城市” 改革培訓會，傳遞“無證明城市” 精神并為基層干部對工作的相關(guān)措施和大數(shù)據(jù)平臺的操作進行詳細的解讀，以此來強化“無證明城市” 意識，深化“無證明城市” 改革，其經(jīng)驗具有一定的借鑒意義。

“在互聯(lián)網(wǎng)上，信息的主權(quán)既是權(quán)力的一部分，也是權(quán)力的一部分。而在國際上，它是獨立自主和自治權(quán)的表現(xiàn)，它是國家的主權(quán)和權(quán)力的結(jié)合。所以個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、政府部門數(shù)據(jù)，都具有‘國家主權(quán) 的特征，數(shù)據(jù)的流通、交換、共享、交易，都必須遵守這些基本要素。而對于其他政府部門所能獲得的政府資料，則擁有‘附加限制 的權(quán)利?！盵3]將“無證明城市” 的數(shù)據(jù)共享協(xié)議引入流程，秉承從權(quán)力本位到責任本位的理念轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“無證明城市” 改革數(shù)據(jù)共享的專業(yè)性立法路徑。“附加限制” 是對非本單位的數(shù)據(jù)進行加工、利用和流轉(zhuǎn)等方面的制約，但基于“非證據(jù)型城市” 的數(shù)據(jù)共享方式自身的特殊性，從現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)理論上推導出的“所有權(quán)” 與“使用權(quán)” 可以在某種意義上解決“不具備證書的城鎮(zhèn)” 制度中數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)約束。

（二）引進合同管制制度進行數(shù)據(jù)共享

由于目前我國的立法法規(guī)還不完善，因此，推動“無證明城市” 制度的建立與推行，將成為促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重大因素。深圳、上海、貴陽等城市都在公共信息公開的基礎(chǔ)上，采用“服務(wù)條款” 和“授權(quán)許可協(xié)議” 對政府信息進行公開和共享；而建立在機構(gòu)內(nèi)部的“資料共享協(xié)定” 也在實際運作中。

第一，作為“不能提供證據(jù)的城鎮(zhèn)” 的信息共享的雙方，政府機構(gòu)都是公共機構(gòu)，他們各自都是為了共享信息而進行支付，并且必須履行協(xié)議中的約定；因此，這樣的共享協(xié)定屬于“雙務(wù)契約”。合同的外在形態(tài)判定應特別注意當事人之間的關(guān)系，并因當事人的法定身份而異。第二，根據(jù)具體的信息需要，機構(gòu)可以通過“合同”“協(xié)議”“備忘錄” 等多種方式進行磋商。第三，如果第三方“個人隱私”“商業(yè)秘密” 等有關(guān)權(quán)益遭受侵害，應當給予行政復審和行政訴訟的救濟。各方均有權(quán)根據(jù)各自情況的需要，對各自的權(quán)力、責任進行調(diào)節(jié)，并按照合同的約定，或中止合同的執(zhí)行。各行政機構(gòu)手中的政府資料類型多種多樣，各方可以在協(xié)定中列明具體的資料清單、共享規(guī)則、格式需求和時限，并就有效期間、地域范圍達成一致。以此為目標的磋商方法來決定各方所共享的資料的范圍和界限，可以最大限度地保證它們在所提供或所用的資料中的合法與限制。

（三）由權(quán)利向義務(wù)的轉(zhuǎn)換

在“金字塔式” 的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，各職能之間的競爭和數(shù)據(jù)的競爭是機構(gòu)間“不能證明的” 改革中最大的障礙?；ヂ?lián)網(wǎng)革命導致的資訊本位與資訊權(quán)力的凸顯，使權(quán)力的內(nèi)涵、性質(zhì)與結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本的變化，其主要特征是資訊與知識逐漸代替了物質(zhì)性的來源與權(quán)力?！盁o證明城市” 的改革，數(shù)據(jù)共享是怎樣跨越“部門利益” 和“外部利益” 的，這就要求我們對“沒有證件的城市” 的數(shù)據(jù)共享進行反思，從而使信息資源的合作和雙贏成為現(xiàn)實。

“無證明城市” 改革數(shù)據(jù)共享，其職能是使其充分發(fā)揮政府信息的作用，降低其履行的責任，使其作出更為科學、合理的決定?！盁o證明城市” 改革從各部門數(shù)據(jù)自理開始。各部門對內(nèi)整理好自己的數(shù)據(jù)，以流程圖的形式理清并呈現(xiàn)部門辦事流程，并上傳政務(wù)服務(wù)平臺進行數(shù)據(jù)共享。由于“賦予政治權(quán)利的過程中，必須有義務(wù)的約束，而權(quán)利和義務(wù)又是互相依賴的”?！皣邑熑巍?是指行政機關(guān)賦予的權(quán)利人所要承擔的義務(wù)。所以，不管是現(xiàn)代政府管理觀念的改變，或是行政機構(gòu)結(jié)構(gòu)的變革，“無證明城市” 改革中的信息共享職能的定位，使得公眾既要擁有海量的信息，又要享受到巨大的利益，還要始終把“公共利益” 放在第一位，把“部門利益” 放在“公共利益” 上，這既是現(xiàn)代責任政府的內(nèi)部需求，也是民主的需要，更是法治國家所需要的一種機制。[4]

（四）由政府指令轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｉT法律

“無證明城市” 的改革，為現(xiàn)代化管理觀念的建立提供了必要的實踐支撐。沒有證據(jù)的城鎮(zhèn)制度的建立，法律上的障礙是無法用簡單的行政指令來完成的，只有在多個不同的利益的博弈中，進行法律上的磋商才能使其具備法律效力。[5]盡管在垂直關(guān)系鏈中，同一個行政責任的上下兩個部分可以用行政指令來進行信息的共享，而在不同的職能部門間進行“沒有憑證的城市” 的數(shù)據(jù)交換就比較困難了。

對于不能在公開的信息發(fā)布平臺上發(fā)布的信息，可以采取臨時的“共享協(xié)議” 來實現(xiàn)信息的緩存和轉(zhuǎn)換。但是，在大數(shù)據(jù)與AI技術(shù)飛速發(fā)展的今天，對于“非證件城市” 的數(shù)據(jù)共享要求會越來越高，而且由于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的復雜性，使得“共享協(xié)議” 的數(shù)目急劇增加，使得機構(gòu)難以對這些擁有國家所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)特征的數(shù)據(jù)進行有效的管理。群眾的“無證明” 辦事行為必須和個人的信用體系結(jié)合，否則出于信任和便捷群眾的“無證明城市” 改革便存在風險。因此，未來“無證明城市” 改革的發(fā)展必然離不開各方面建設(shè)社會良好生態(tài)。而特殊立法則是今后“無證明城市” 改革的重要途徑，它可以抽取最大的公共需求，提煉出“無證明城市” 改革中的主要權(quán)利義務(wù)關(guān)系，探清楚“無證明城市” 改革數(shù)據(jù)共享行為的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，為“無證明城市” 改革數(shù)據(jù)共享的大范圍應用提供確定的法律文本依據(jù)，將“無證明城市” 改革數(shù)據(jù)共享納入法治的軌道。

四、總結(jié)

“無證明城市” 的改革是基于現(xiàn)實需要而進行的。我國的政府信息系統(tǒng)存在著很大的發(fā)展空間，盡管當前各國對其屬性的界定還沒有定論，但它的資源價值卻不容忽視，“無證明城市” 改革數(shù)據(jù)共享一是借助了海量信息技術(shù)。大數(shù)據(jù)技術(shù)是大數(shù)據(jù)時代的一個重要特征，它使得政府機構(gòu)在提供公共信息的同時，可以準確獲取數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)群體，從而實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的綜合和綜合的處理；二是建設(shè)社會主義和諧社會的需要；政府公開的活動需要政府的公開透明和監(jiān)督，政府信息的共享是政府的第一要務(wù)。政府部門的信息資源具有很高的經(jīng)濟效益，而跨行業(yè)之間的信息交流更能充分利用其在各領(lǐng)域之間的信息交流，消除信息的“孤立”；為依法行政機關(guān)的運作，消除數(shù)字障礙，推動依法行政。

參考文獻：

[1] 鄭佳斯，藍云.形塑數(shù)據(jù)流動空間：政府跨部門數(shù)據(jù)共享的新技術(shù)機制[J].華南師范大學學報（社會科學版），2022，（5）：43-55+205.

[2] 傅榮校.我國政務(wù)數(shù)據(jù)共享的政策目標變遷與共享實踐推進[J].檔案學通訊，2022，（5）：28-36.

[3] 雷晨曦，張淑鳳，喬陽，等.大數(shù)據(jù)背景下行政管理機制改革研究[J].公關(guān)世界，2022，（13）：87-89.

[4] 馮鋒.運用大數(shù)據(jù)促進我國國家治理現(xiàn)代化研究[D].濟南：山東師范大學，2022.

[5] 溫芳芳.我國政府數(shù)據(jù)開放的政策體系構(gòu)建研究[D].武漢：武漢大學，2019.

課題項目：課題來源：西安交通工程學院，課題名稱：“無證明城市”改革數(shù)據(jù)共享之探究，課題編號：2022DC45。

作者簡介： 姜濤，男，漢族，山西忻州人，本科在讀，研究方向：電子政務(wù)、城市管理；

劉歡，女，漢族，陜西渭南人，碩士，輔導員，研究方向：電子政務(wù)、城市管理；

韋寧，男，壯族，新疆伊犁人，本科在讀，研究方向：電子政務(wù)、城市管理。