人才制度須結(jié)合特區(qū)實(shí)際定期評估和調(diào)整

唐繼宗

“人才政策”不是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)議題，而是屬於政治經(jīng)濟(jì)議題，我們不單要考慮到人才供應(yīng)的量與質(zhì)如何支撐未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)，亦要考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果如何分配的議題，當(dāng)中包括如何在不同階層與界別澳門居民之間的分配，以及外來人才與本地居民之間的分配，若考慮不周或是本地居民不理解，則會容易引發(fā)社會矛盾。

人才政策需兼具細(xì)緻與彈性

若從“發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策目標(biāo)探討一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的人才政策，我們需要瞭解與回應(yīng)以下一系列的問題：澳門特區(qū)未來需要發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)以推動特區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展？ 發(fā)展前述產(chǎn)業(yè)需要具備哪些發(fā)展條件與生產(chǎn)要素？ 這些條件與要素在特區(qū)的存量與未來階段性的供應(yīng)能否滿足特區(qū)目標(biāo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短、中、長期所需？ 評估是否可以通過市場機(jī)制以調(diào)節(jié)與解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中或出現(xiàn)的條件與要素市場的供需不平衡？ 考慮是否可以通過制定與實(shí)施政府政策，利用有形之手更有效地解決前述所指的條件與要素市場出現(xiàn)的過剩或短缺情況？

由於澳門特區(qū)屬外向微型經(jīng)濟(jì)體，無論是最終消費(fèi)與服務(wù)市場或是要素市場均面對著內(nèi)需市場規(guī)模狹小與資源稟賦匱乏等發(fā)展瓶頸，也較容易受到外圍環(huán)境因素的影響。因此，在設(shè)計(jì)人才制度時(shí)更需要兼具細(xì)緻與彈性，並要清晰界定當(dāng)中不同階段的政策目標(biāo)所需，若為解決一些短期目標(biāo)而採取了長期政策或反之同樣會引起一連串的問題。而在有關(guān)人才政策的優(yōu)先排序上，首要的應(yīng)是培養(yǎng)本地人才，同時(shí)積極推動散佈在國際市場的本地人才以如短期、長期、親身、線上等各種方式回流，再來才是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要以短期/臨時(shí)（外勞或外僱）或長期（移民）補(bǔ)充本地缺乏供應(yīng)之人才。

引進(jìn)人才與本地人才相輔相成互為補(bǔ)充

立法會第三常設(shè)委員會於4月6日與政府代表細(xì)則性審議《人才引進(jìn)法律制度》法案，委員會主席黃顯輝、秘書梁孫旭會後總結(jié)稱，政府代表預(yù)計(jì)若法案獲通過將於今年第三季生效，且生效後仍有一系列補(bǔ)充法規(guī)制度需要制訂，委員會希望隨法案生效盡快啟動急切的人才引進(jìn)計(jì)劃，政府稱會盡快啟動。該法案的理由陳述明確指出其立法宗旨是“包括引入助力和推動澳門特區(qū)經(jīng)濟(jì)適度多元，尤其是重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人力資源，以及為澳門特區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)發(fā)展儲備所需的各類人才?！倍萎a(chǎn)業(yè)發(fā)展需要不同層次的人才，因此，法案提出要引進(jìn)三類人才：高端人才、優(yōu)秀人才和高級專業(yè)人才，合理地滿足到產(chǎn)業(yè)發(fā)展對不同層次人才之所需。

特區(qū)政府2023財(cái)政年度施政報(bào)告提出今年工作重點(diǎn)是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)甦、提振整體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，堅(jiān)持不懈地採取“1+4”適度多元發(fā)展策略，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?！?”就是按照建設(shè)世界旅遊休閒中心的目標(biāo)要求，促進(jìn)旅遊休閒多元發(fā)展，做優(yōu)做精做強(qiáng)綜合旅遊休閒業(yè)；“4”就是持續(xù)推動大健康、現(xiàn)代金融、高新技術(shù)、會展商貿(mào)和文化體育等四大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步提升四大產(chǎn)業(yè)的比重，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動能和綜合競爭力，著力構(gòu)建符合澳門實(shí)際且可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。此外，2021年9月公佈的《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》也提出了要發(fā)展促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的科技研發(fā)和高端製造、中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)、文旅會展商貿(mào)和現(xiàn)代金融等四大新產(chǎn)業(yè)，並分別於2024、2029與2035年設(shè)定了不斷推進(jìn)的琴澳一體化目標(biāo)。

澳門特區(qū)根據(jù)自身比較優(yōu)勢規(guī)劃產(chǎn)業(yè)類別發(fā)展目標(biāo)，且公共政策需按照自身的發(fā)展條件從而制定，其重點(diǎn)是能否提升原有制度效率與解決自身發(fā)展問題。參考人才跨境流動的一般案例，國際人才選擇的流向多看重目標(biāo)地區(qū)與自身專業(yè)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展前景與機(jī)遇，因此，未來在前述促進(jìn)澳門特區(qū)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的 “1+4”產(chǎn)業(yè)與深合區(qū)四大新產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈不斷成熟所釋放出的龐大商機(jī)，配合澳門特區(qū)正不斷優(yōu)化的人才制度，相信能具備一定的誘因吸引到所需類別的國際人才流入。

日後所引進(jìn)的人才是促進(jìn)特區(qū)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展不可或缺的，同時(shí)又是本地人才市場長期缺乏供應(yīng)的。在《人才引進(jìn)法律制度》生效後，需規(guī)劃好有關(guān)政策的解說與營銷——主動積極向外界及目標(biāo)擬引進(jìn)的國際人才群體聯(lián)絡(luò)與遊說，以及對生效後的《人才引進(jìn)法律制度》定期進(jìn)行檢討與評估和進(jìn)行或有需要的修訂。同時(shí)，更需要向社會說明和讓各界充分瞭解到“外來人才”與“本地人才”兩者不是替代性，而是互補(bǔ)性，不是零和博奕，而是藉此促進(jìn)特區(qū)產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長，從而全面提升本澳居民的生活水準(zhǔn)。

增強(qiáng)澳門國際競爭力人才是關(guān)鍵

後疫情時(shí)代，國際競爭日益激烈，不確定性增加，要在保障提升澳門整體國際競爭力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的前提下，來談?wù)摬煌舱吆凸泊胧駝t會本末倒置。其中，與產(chǎn)業(yè)政策息息相關(guān)的就是人才政策，就是實(shí)現(xiàn)促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展大目標(biāo)下的政策配套。

人力資本一直是全世界爭奪的核心，無論大小經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展策略，都離不開汲納全球?qū)２?。因此，立法會審議《人才引進(jìn)法律制度》法案，若本地人才無法滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，引進(jìn)人才就是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的途徑，現(xiàn)在修訂法律正是其時(shí)。

澳門多年來強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，但澳門是微型經(jīng)濟(jì)體，受限於內(nèi)需市場不足，為發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)帶來阻礙。因此，澳門要發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，一定要有區(qū)域、國際市場競爭力，才能形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。要打造區(qū)域、國際市場競爭力的企業(yè)，就需要具有區(qū)域、國際市場競爭力的人才引領(lǐng)，從而帶領(lǐng)產(chǎn)業(yè)參與更大市場的競爭。

有人提出即將出臺的《人才引進(jìn)法律制度》門檻是否定的太高，難以吸引人才，我認(rèn)為法律法規(guī)最重要的是清晰、透明、客觀、科學(xué)，新法案清晰看見有包括人才引進(jìn)評審委員會、人才發(fā)展委員會和治安警察局三個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)各司其職，又有明確的建議引進(jìn)人才名單、人才引進(jìn)計(jì)劃，相對來說是清晰的路線圖，具體效果則要待法律實(shí)施再見分曉。

每個(gè)產(chǎn)業(yè)都是一個(gè)總體，每項(xiàng)工作都需要團(tuán)隊(duì)合作，當(dāng)中就需要各類型人才，人才如同拼圖，當(dāng)澳門補(bǔ)充、參與的人才無法拼接成一塊完整拼圖，則需要引入新的、合適的拼圖塊將其補(bǔ)全。另外，亦可通過接納本地僱員，推動澳門本地人才的在職培訓(xùn)，幫助本地人才參與國際競爭。

澳門除需建立健全的吸引人才制度，政府也要審時(shí)度勢，因應(yīng)不同階段市場或產(chǎn)業(yè)所需的人才主動出擊、挖掘，從而汲納產(chǎn)業(yè)所需的專才。正所謂，“十年樹木 百年樹人”，教育、科技及人才環(huán)環(huán)相扣，政府在人才引進(jìn)宣傳方面除要不斷加大力度，汲納人才時(shí)須結(jié)合產(chǎn)業(yè)實(shí)際需求，訂定與時(shí)俱進(jìn)、動態(tài)調(diào)整的策略，更應(yīng)審視現(xiàn)行汲納人才計(jì)劃在全球競爭的吸引力度是否足夠。吸引人才不一定要留澳，可藉頂點(diǎn)人才在國際舞臺輸入先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，遠(yuǎn)程為本澳新興產(chǎn)業(yè)提供支援。

澳門青年須衝破束縛增強(qiáng)自身競爭力

面對日新月異的變化，澳門青年人才應(yīng)該如何增強(qiáng)自己的競爭力，迎接新挑戰(zhàn)。首先，心態(tài)和觀念上要改變。目前，澳門經(jīng)濟(jì)社會正處於兩種經(jīng)濟(jì)調(diào)整期。第一是經(jīng)濟(jì)週期的調(diào)整，第二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。經(jīng)濟(jì)週期調(diào)整較容易應(yīng)付，技能或競爭條件不需作出太大改變，等待經(jīng)濟(jì)週期重拾升軌即可一如既往。但目前澳門特區(qū)經(jīng)濟(jì)面對的是週期與結(jié)構(gòu)的雙調(diào)整時(shí)期，而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，已經(jīng)無法用原來的技能與競爭條件應(yīng)對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，所以年輕人要充分認(rèn)識到這一點(diǎn)。比如，澳門旅遊博彩市場正進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的改變，從而影響到前來消費(fèi)的旅客結(jié)構(gòu)與消費(fèi)行為，加上疫情加速了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的到來，若原有市場參與者沒有儘快向數(shù)位化轉(zhuǎn)型，缺乏數(shù)字工具的賦能，無論是個(gè)人或企業(yè)在市場的新常態(tài)下均不易生存。

另外，我們要把眼光投放在澳門以外的地方。因始終澳門內(nèi)需市場規(guī)模較小，局限未來的發(fā)展空間。建議澳門青年把眼光放在更大的市場，勇於跳出原本狹小的舒適圈，要通過提高自身最基礎(chǔ)的謀生與發(fā)展的技能作為參與人才競爭的“入場券”。如要前往日本、韓國等地區(qū)市場發(fā)展，若能掌握日語或韓語等語言技能，就可拉近與當(dāng)?shù)睾献鞣降木嚯x。如考取會計(jì)師、工程師等國際通用的專業(yè)認(rèn)證，通過掌握專業(yè)技能就可為不同地區(qū)市場的企業(yè)提供符合國際標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)服務(wù)。

藉琴澳一體化增強(qiáng)人才聚集效應(yīng)

自回歸後，澳門旅遊服務(wù)出口市場得到突破性的發(fā)展，並在國家的支持下，於2003年簽訂CEPA（內(nèi)地與港澳關(guān)於建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)係的安排）和實(shí)施“自由行”政策，藉此擴(kuò)大了澳門原有狹小的市場規(guī)模，才能吸引到各地投資者和相關(guān)行業(yè)的人才。

隨著《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》的推出，深合區(qū)在有關(guān)招商引資、引才的政策與工作上將會更具針對性，按四大產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需面向澳門、大灣區(qū)及內(nèi)地其他省市、葡語地區(qū)以及一帶一路等國家與地區(qū)，建立相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈，以及引進(jìn)所需要的高、中、基層人才或人員。

社會上有人擔(dān)心橫琴是否變成一個(gè)“黑洞”“吸走”澳門僅有的資源。如果深合區(qū)建設(shè)是一場“零和遊戲”，即“你多我少”，或“我少你多”，便會出現(xiàn)有這種結(jié)果。然而我們已經(jīng)很清楚地看到，琴澳的合作不是一場“零和遊戲”，而是增量。這是產(chǎn)業(yè)類型與規(guī)模的增量，是資本投入與結(jié)構(gòu)的增量，是人才素質(zhì)與數(shù)量的增量，是區(qū)域市場整體競爭力的增量。

除原有產(chǎn)業(yè)與人才之外，深合區(qū)將會吸引到更多第三方資本、產(chǎn)業(yè)、人力資本投入，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，並為澳門市民提供更廣闊的發(fā)展空間。如果沒有深合區(qū)建設(shè)，則沒有足夠的條件擴(kuò)大原有澳門市場的規(guī)模，若如此，各方投資者與人才也不會願意加入，所以琴澳的合作不是“零和遊戲”。按一般國際案例分析，在世貿(mào)組織（WTO）框架下，如果沒有國家的支持，以澳門屬微型經(jīng)濟(jì)體的自身?xiàng)l件，難以推進(jìn)區(qū)域市場合作。

一直以來澳門特區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較單一，人才結(jié)構(gòu)不夠多元化，因此單憑澳門目前的企業(yè)與人才存量應(yīng)未能完全滿足合作區(qū)四大產(chǎn)業(yè)日後的發(fā)展需求。從國際人才發(fā)展的案例看，有一部分有針對性、策略性地吸引在該產(chǎn)業(yè)的國際尖端人才落戶，從而帶動當(dāng)?shù)厝肆Y本長期成長。因此，政府需要針對未來合作區(qū)的發(fā)展路向，比如在高新科技、大健康產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代金融等，制訂與實(shí)施有效的引資與引才政策，以吸引具國際市場競爭力的資本、企業(yè)與人力資本集聚。

制訂人才政策應(yīng)本著簡化申請手續(xù)的精神目標(biāo)，積極讓高端人才來澳門發(fā)展，要有極具吸引力的發(fā)展前景誘因，行政當(dāng)局在訂定政策時(shí)應(yīng)考慮其便利性?，F(xiàn)在全世界都在搶人，那他為甚麼要來澳門發(fā)展？所以我們需要不斷完善產(chǎn)業(yè)硬軟的配套等加大誘因，才能吸引獨(dú)角獸來澳發(fā)展，但橫琴合作區(qū)作為未來多元產(chǎn)業(yè)的風(fēng)向標(biāo)，再加上粵港澳大灣區(qū)資源優(yōu)勢護(hù)航，例如在將來研發(fā)成果的轉(zhuǎn)化方面可少走很多彎路，橫琴的初心就是為澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展創(chuàng)造條件。

在人才培育方面，本澳無論高等教育、學(xué)術(shù)研究、短期培訓(xùn)計(jì)劃及終身教育，都要視乎產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求而制訂相關(guān)短中長期培育人才計(jì)劃?！叭瞬盼a(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)帶來人才”，兩者相輔相成，政府需要清晰定位引進(jìn)人才促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其現(xiàn)時(shí)4大產(chǎn)業(yè)所缺乏人才，將餅做大了才能有更多就業(yè)職位給本地人，以及促進(jìn)本地人才向上流動。