完善法治　聚賢納才

朱世海

澳門特區(qū)政府於2021年11月就人才引進(jìn)的法律制度開展為期四十五日的公開諮詢，意見普遍認(rèn)同及支持制定這樣的法律制度，目前立法會(huì)第三常設(shè)委員會(huì)正在審議《人才引進(jìn)法律制度》法案。澳門人才引進(jìn)立法是非常必要的，並具有重要意義，能夠?yàn)橐M(jìn)人才設(shè)定清晰的評審準(zhǔn)則，並提升人才引進(jìn)審批的透明度。

應(yīng)提高制定人才法律制度的效率

《人才引進(jìn)法律制度》法案的推出是及時(shí)的，香港等大灣區(qū)城市都在搶人才，澳門也應(yīng)有危機(jī)意識，為吸引人才積極提供必要的法制保障。有關(guān)人才引進(jìn)的立法在2021年11月就向社會(huì)公開諮詢，目前還處於立法會(huì)常設(shè)委員會(huì)的審議中，立法過程較長，今年能否通過還不確定。

其實(shí)，人才引進(jìn)的規(guī)範(fàn)性文件可以以行政法規(guī)的形式頒佈。根據(jù)《訂定內(nèi)部規(guī)範(fàn)的法律制度》（第13/2009號法律）的規(guī)定，行政長官可以制定獨(dú)立性的行政法規(guī)，獨(dú)立行政法規(guī)可就法律沒有規(guī)範(fàn)的、且不屬法律保留事項(xiàng)設(shè)定初始性的規(guī)範(fàn)。引進(jìn)人才立法不屬於法律保留事項(xiàng)，故可由行政長官以行政法規(guī)的形式制定，這樣會(huì)提高效率，並儘快滿足現(xiàn)實(shí)引入人才的需要。很多技術(shù)移民申請個(gè)案還處於“待辦”狀態(tài)，等待《人才引進(jìn)法律制度》頒佈後進(jìn)入評議程序。有些優(yōu)秀人才已經(jīng)在澳門工作數(shù)年，但一直拿不到澳門身份證，他們的工作積極性、子女接受學(xué)校教育等問題都受到消極影響。

當(dāng)然，《人才引進(jìn)法律制度》法案走立法會(huì)立法的程序，會(huì)具有更強(qiáng)的民主性，能夠吸納更廣泛的意見，希望該制度今年內(nèi)就能順利在立法會(huì)獲得通過。

人才引進(jìn)要更契合澳門社會(huì)發(fā)展實(shí)際

《人才引進(jìn)法律制度》法案的主要內(nèi)容包括明確法律制度的宗旨，即引入有利於推動(dòng)澳門特區(qū)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，尤其是重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人力資源，以及為澳門特區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展儲備所需的各類人才。確立引進(jìn)高端人才、優(yōu)秀人才及高級專業(yè)人才三類人才計(jì)劃的分類及定義。訂定人才引進(jìn)計(jì)劃的資格要件及審批程序，尤其訂定通過電子平臺作出申請。明確由人才引進(jìn)評審委員會(huì)、人才發(fā)展委員會(huì)及治安警察局作為執(zhí)行本法律的主管實(shí)體並訂定相關(guān)職責(zé)。行政長官具許可權(quán)核準(zhǔn)各類人才引進(jìn)計(jì)劃，並對按照各類人才引進(jìn)計(jì)劃提出的居留許可申請作出決定。訂定各類人才引進(jìn)計(jì)劃獲批準(zhǔn)的居留許可的特別規(guī)定及相關(guān)的稅務(wù)優(yōu)惠措施。

《人才引進(jìn)法律制度》法案提及重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但並沒有明確重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)是哪些產(chǎn)業(yè)，而事前諮詢期間的文本規(guī)定“大健康、現(xiàn)代金融、高新科技、文化體育產(chǎn)業(yè)”是重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。對於這些重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，坊間有不同看法。對於經(jīng)濟(jì)（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展，政府不宜過多幹預(yù)，政府的角色主要是解決市場不能解決的問題。此外，回歸以來，在中央政府的大力支持下，澳門高等教育發(fā)展迅速，不僅促進(jìn)本地居民教育文化水準(zhǔn)的提高，還吸引很多內(nèi)地學(xué)子來澳門讀書，並帶動(dòng)酒店、旅遊等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！鞍倌甏笥?jì)教育為本”，如果論重要性，高等教育就非常重要，無疑應(yīng)納入重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。這些年來，很多在澳門高校任教的博士，有的任教授或高校教研部門領(lǐng)導(dǎo)，仍然是持“藍(lán)卡”的外勞，與保潔、保安、地盤工人等一樣的待遇，其中一些人士因未能獲得澳門身份證已經(jīng)離開澳門，主動(dòng)送上門的人才竟流失了，如何引入身處其他地方的人才？

人才引進(jìn)法律應(yīng)強(qiáng)化整體吸引力

特區(qū)政府有關(guān)主管實(shí)體曾就引入人才進(jìn)行多方調(diào)研，積極吸收周邊大灣區(qū)城市的經(jīng)驗(yàn)和做法，《人才引進(jìn)法律制度》法案中的有些規(guī)定順應(yīng)了現(xiàn)實(shí)要求：一方面，根據(jù)高端人才和優(yōu)秀人才計(jì)劃獲得居留許可的主申請人及其家屬，有關(guān)居留許可的獲取和維持不需要他們在澳門通常居住。該做法改變了《入境、逗留及居留許可制度的一般原則》（澳門第4/2003號法律）第9條第3款規(guī)定的“利害關(guān)係人在澳門特別行政區(qū)通常居住是維持居留許可的條件”。另一面，若主申請人死亡，其家團(tuán)成員的居留許可也可在符合法定情況下獲得續(xù)期。這改變了過去，主申請人死亡，其家團(tuán)成員按居留許可不可獲續(xù)期的做法。

《人才引進(jìn)法律制度》法案在高端人才、優(yōu)秀人才計(jì)劃的主申請人和家團(tuán)的居留許可事項(xiàng)上的規(guī)定改變了澳門第4/2003號法律的有關(guān)規(guī)定，故這也是該法案必須走立法會(huì)立法程序的重要原因。當(dāng)然，給予高端人才、優(yōu)秀人才及其家屬在通常居住方面的優(yōu)惠也可通過修改澳門第4/2003號法律第9條第3款實(shí)現(xiàn)。

與周邊城市相比，《人才引進(jìn)法律制度》法案對高端人才、優(yōu)秀人才具有一定吸引力，因?yàn)樗麄兗捌浼覍俣疾挥米袷卦诎拈T通常居住的規(guī)定。但高端人才、優(yōu)秀人才在外來人才總量中只會(huì)占很小的比例，澳門經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展主要還是靠大量的高級專業(yè)人才及《人才引進(jìn)法律制度》法案沒有納入的一般專業(yè)人才。如果人才引進(jìn)制度對於他們沒有吸引力，澳門就難以在引進(jìn)人才的競爭中處於優(yōu)勢。

人才法律制度應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)

《人才引進(jìn)法律制度》法案規(guī)定內(nèi)地居民僅持有居住地主管實(shí)體發(fā)出的批準(zhǔn)其進(jìn)入澳門的文件，及獲得澳門主管實(shí)體發(fā)出的證明文件之日起，其居留許可就可產(chǎn)生效力。主管實(shí)體發(fā)出的批準(zhǔn)進(jìn)入澳門的文件是什麼文件？內(nèi)地居民如何獲得主管實(shí)體發(fā)出的批準(zhǔn)進(jìn)入澳門的文件？

這確實(shí)是個(gè)問題，其實(shí)《投資者、管理人員及具特別資格技術(shù)人員居留制度》（澳門3/2005號行政法規(guī)）也提及由中國內(nèi)地主管當(dāng)局發(fā)出許可申請定居於澳門特別行政區(qū)的證明文件，但獲得此證明文件操作起來有很大難度。內(nèi)地居民來澳門定居可以向主管實(shí)體申請“單程證”，即“前往港澳通行證”?！皢纬套C”是相對于“雙程證”而言，“雙程證”是“往來港澳通行證”的俗稱。申請人符合下列條件之一，才可獲得單程證：（1）在香港或者澳門定居人員的內(nèi)地配偶及其偕行的未滿18周歲的子女，需要前往香港或者澳門家庭團(tuán)聚的；（2）香港、澳門居民中的中國公民在內(nèi)地所生的中國籍子女，並且在其出生時(shí)，其父母雙方或一方已依法取得香港或澳門永久性居民身份，需要前往香港或者澳門定居的；（3）未滿18周歲（含生日當(dāng)天），需要投靠在香港或者澳門定居的父母的；（4）18周歲以上、未滿60周歲，在香港或者澳門定居且在香港或者澳門無子女的父母均60周歲以上，需要其前往照料的；（5）60周歲以上且在內(nèi)地?zé)o子女，需要投靠在香港或者澳門定居的18周歲以上子女的；（6）特殊情況需要前往香港或者澳門定居的。由以上可見，到澳門工作很難成為獲得單程證的條件，當(dāng)然個(gè)別有能量人士可依據(jù)上述第6項(xiàng)規(guī)定獲得，而且獲得單程證必須註銷內(nèi)地戶口?！度瞬乓M(jìn)法律制度》法案中規(guī)定的主管實(shí)體發(fā)出的批準(zhǔn)其進(jìn)入澳門的文件也不是“雙程證”，因?yàn)楦鶕?jù)內(nèi)地主管實(shí)體頒佈的《內(nèi)地居民往來港澳逗留簽注辦證指南》的規(guī)定，內(nèi)地居民赴澳的逗留簽注（D）發(fā)給赴澳門隨任、就學(xué)、就業(yè)人員及經(jīng)澳門有關(guān)部門批準(zhǔn)赴澳門居留的就業(yè)人員親屬，並不包括居留。

由於內(nèi)地欠缺申領(lǐng)上述文件的相關(guān)機(jī)制，故內(nèi)地居民在申領(lǐng)此文件時(shí)存在實(shí)際困難。於是，很多內(nèi)地居民採取迂回的方式，先取得其他國家或地區(qū)的護(hù)照或居留權(quán)，再憑此以不居住於中國內(nèi)地的內(nèi)地公民身份申請?jiān)诎牡呐R時(shí)居留許可，這是實(shí)際上存在的普遍情況，他們?yōu)榇艘Ц稊?shù)萬元、甚至數(shù)十萬元的中介服務(wù)費(fèi)。為什麼內(nèi)地居民赴港居留不需要花錢先取得其他國家或地區(qū)的護(hù)照或居留權(quán)？原因在於內(nèi)地主管實(shí)體頒佈的《內(nèi)地居民往來港澳逗留簽注辦證指南》的規(guī)定，內(nèi)地居民赴港的逗留簽注（D）包括發(fā)給赴香港隨任、就學(xué)、就業(yè)、居留、培訓(xùn)以及作為受養(yǎng)人赴香港依親的，內(nèi)地居民前往香港逗留的理由比前往澳門多了“居留”，而且香港的確存在單純?yōu)榫恿裟康淖屔暾埲烁案鄣娜刖秤?jì)劃，如“輸入優(yōu)秀人才計(jì)劃”。此外，根據(jù)《澳門特別行政區(qū)永久性居民及居留權(quán)法律》（澳門第8/1999號法律）第4條第2款，獲準(zhǔn)逗留不能成為澳門永久性居民作連續(xù)通常居住的時(shí)間計(jì)算，故目前在本澳亦不存在單純以居留為目的的逗留，這也決定了外來移民在澳門通常居住的計(jì)算時(shí)間從獲得澳門主管實(shí)體發(fā)出臨時(shí)居留許可開始。順應(yīng)引進(jìn)人才的要求，澳門應(yīng)修改第8/1999號法律第4條第2款的規(guī)定，並與內(nèi)地主管實(shí)體協(xié)商，增加有關(guān)赴澳作臨時(shí)居留的簽注。

正確理解“通常居住”以徹底解決歷史遺留問題

《人才引進(jìn)法律制度》法案也提及“通常居住”，澳門曾發(fā)生多起涉及通常居住的訴訟案件，通常居住的內(nèi)涵是什麼？《人才引進(jìn)法律制度》法案通過後，能否適用於處理歷史遺留申請個(gè)案？

葡澳時(shí)期澳門本地法律沒有通常居住這一概念，這一概念先後在《中葡聯(lián)合聲明》、《澳門基本法》和澳門第4/2003號法律中出現(xiàn)。這一概念不是來自葡萄牙，而是來自香港，《香港基本法》在第24條、第44條、第61條和第71條中都出現(xiàn)通常居住這一概念。很可能因?yàn)槠险Z中沒有通常居住概念，故譯者用residência habitual或residam habitualmente來翻譯通常居住，其實(shí)residência habitual、residam habitualmente分別是常居地（所）、慣常居住的意思。通常居住也不是香港本地創(chuàng)制的概念，而是來自英國。英國有關(guān)法律就有的ordinarily resident或ordinary residence，其中文意思是通常居住、通常居所。英文中還有habitual residence，相當(dāng)於葡文中的residência habitual，意思是常居地（所）。通常居住概念在英國的一系列法規(guī)中有所使用，包括1971年英國的移民法案，以及英國1948年和1981年的《國籍法》。通常居住是個(gè)不確定法律概念，英國官方為判定通常居住地提供了指引。英國的《國籍政策：評估通常居?。?.0版）》規(guī)定通常居住的概念隱含：（1）如果在一個(gè)特定的地方有一種固定的慣常的生活方式，無論是短期的還是長期的，除了臨時(shí)或偶爾的離開之外，這種生活方式的連續(xù)性是持續(xù)的，那就形成了通常居住。居住必須是自願(yuàn)的，並且是為了一個(gè)固定的目的而採取的。（2）一個(gè)人可以同時(shí)在一個(gè)以上的國家（地區(qū)）通常居住，以區(qū)別於定居; （3）通常居住更多地是由客觀證據(jù)證明，而不是由個(gè)人在某一時(shí)間點(diǎn)的主觀狀態(tài)證明。香港高等法院在Lau San Ching v Liu，Apollonia案件的裁判中也曾指出，一個(gè)人可同時(shí)在兩個(gè)國家（地區(qū)）通常居住。

根據(jù)澳門第8/1999號法律第4條第1款的規(guī)定，通常居住是在澳門合法居住，並以澳門為常居住地。特區(qū)政府的主管實(shí)體又結(jié)合《澳門民法典》第30條第2款規(guī)定的“個(gè)人實(shí)際且固定之生活中心之所在地視為個(gè)人之常居地”，認(rèn)為通常居住就是以澳門為生活中心。這樣的定義和解釋就把通常居住這一內(nèi)涵不確定的法律概念變成了內(nèi)涵確定的法律概念。主管實(shí)體近年來把每年至少在澳門居住183天作為判斷是否以澳門為生活中心的標(biāo)準(zhǔn)。如果通常居住是以某地為生活中心或每年至少在某地居住183天，一個(gè)人不可能同時(shí)在兩個(gè)國家（地區(qū)）同時(shí)通常居住。對通常居住的這種理解，很可能與上述對通常居住的不當(dāng)葡文翻譯也有關(guān)係。

2021年頒佈的《出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》（澳門第16/2021號法律）對通常居住作出較為靈活的規(guī)定，該法第43條第5款規(guī)定居留許可持有人頻繁及有規(guī)律來澳門特別行政區(qū)就學(xué)、從事有償職業(yè)活動(dòng)或從事企業(yè)活動(dòng)但沒有留宿，不視為不再通常居住。主管實(shí)體據(jù)此為那些在澳門上班（上學(xué)）、但不在澳門居住的人士辦理臨時(shí)居留許可續(xù)期、轉(zhuǎn)澳門永久性居民的事宜，緩解了社會(huì)矛盾。但是，那些已經(jīng)獲得澳門非永久性居民身份證，而沒有頻繁及規(guī)律出入澳門、住在外地的人士的居留許可就被取消。這種做法賦予了該法具有溯及既往的效力，而且是作出對利害關(guān)係人不利的處理。對於歷史遺留問題，還是遵循“老人老辦法”的原則來解決為宜，尤其是對於那些需要在澳門境外就醫(yī)、就學(xué)而不能頻繁及規(guī)律出入澳門人士予以充分理解和關(guān)愛，這更能體現(xiàn)主管實(shí)體確實(shí)是依法行政，並遵守《澳門程序法典》第8條所規(guī)定的善意原則。此外，對於歷史遺留居留許可續(xù)期申請個(gè)案，應(yīng)儘快解決，不宜繼續(xù)拖延下去，“限期解決、超期默認(rèn)”也應(yīng)成為主管實(shí)體處理這些個(gè)案遵守的原則。

《人才引進(jìn)法律制度》法案通過後可適用於目前積壓的申請個(gè)案。此前已經(jīng)被主管實(shí)體拒絕的技術(shù)移民申請個(gè)案，也可繼續(xù)嘗試依據(jù)《人才引進(jìn)法律制度》再次提出申請。