老齡社會基層多元治理體系構(gòu)建路徑探討

郭祎 周丹

摘? ? ? 要：積極應(yīng)對人口老齡化已經(jīng)成為國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略，努力構(gòu)建現(xiàn)代化的老齡社會治理體系是今后一段時間重要的理論與實踐課題。邁步社會主義現(xiàn)代化新征程，需要始終秉承以人民為中心的發(fā)展思想，總結(jié)先行經(jīng)驗，不斷提高認知、拓展主體、縮小差異和健全體系，不斷提升老齡社會治理的法治化、系統(tǒng)化、智能化水平，為增強群眾“三感”提供有力保障。

關(guān)? 鍵? 詞：老齡社會;基層;多元治理;武侯區(qū)

中圖分類號：C924.24? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2023）04-0024-11

收稿日期：2023-02-23

作者簡介：郭祎，中共四川省委黨校黨建教研部副主任，教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向為黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層治理現(xiàn)代化;周丹，中共成都市武侯區(qū)委黨校常務(wù)副校長。

一、老齡社會治理研究的文獻梳理

據(jù)國家統(tǒng)計局公布的全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口為26402萬人，占總?cè)丝诘?8.70%，其中65歲及以上人口為19064萬人，占總?cè)丝诘?3.50%，[1]個別城市中的65歲以上人口占比甚至超過15%。毋庸置疑，我國老齡化進程在大大加快，已經(jīng)步入老齡社會，明顯呈現(xiàn)出“未富先老”的時代特點。加強老齡社會治理體系建設(shè)事關(guān)國家治理現(xiàn)代化進程，提升老齡社會治理能力是建設(shè)現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求。

基于中國知網(wǎng)關(guān)于老齡社會相關(guān)研究的統(tǒng)計分析，筆者發(fā)現(xiàn)，1994-2021年間老齡社會治理及養(yǎng)老服務(wù)體系研究比較熱門的主題分別為政府購買、社會養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、社會資本、社會組織和居家養(yǎng)老等。穆光宗（2000）認為，在家庭養(yǎng)老功能弱化背景下，應(yīng)把“養(yǎng)老資源提供者”和“養(yǎng)老職能實際承擔(dān)者”分離，并將中國養(yǎng)老模式分為三種，即家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老和自我養(yǎng)老。[2]針對我國迅速加快的老齡化進程和養(yǎng)老問題的面臨巨大挑戰(zhàn)，國內(nèi)學(xué)者研究成果大多集中于養(yǎng)老實踐模式的探討，代表性觀點主要有：許愛花（2005）認為，社區(qū)養(yǎng)老模式的優(yōu)勢體現(xiàn)在提高資源合理配置和使用效率上，這種模式更有利于老年人身心健康。[3]陳友華、吳凱（2008）提出，以居家入戶服務(wù)為核心，設(shè)計了包括老年活動中心、照顧者上門支援服務(wù)等七方面服務(wù)遞送模式。[4]丁建定認為，2006年，我國養(yǎng)老服務(wù)體系雛形初步形成。2011年以后，中國日益明確了“以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系架構(gòu)。居家養(yǎng)老服務(wù)是社會化養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的核心，以老年人需求為主，確保其生活質(zhì)量，堅持居家自立為主，社區(qū)為輔，家庭、社會和政府共同承擔(dān)的模式是未來發(fā)展的方向。[5]趙曉芳（2014）認為，應(yīng)以理論、制度、人才等要素為基礎(chǔ)，根據(jù)老年人健康情況選擇適合的養(yǎng)老模式，而在醫(yī)療機構(gòu)運營主體選擇上，則應(yīng)考慮各地區(qū)實際情況。[6]童星（2015）認為，以社區(qū)為依托、以居家為基礎(chǔ)并引入機構(gòu)養(yǎng)老因素的社會居家養(yǎng)老模式，今后發(fā)展要依靠互聯(lián)網(wǎng)，采用互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)居家養(yǎng)老的形式，更好為老年人供給服務(wù)。[7]李長遠、張舉國（2017）認為，可以將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式分為三種，分別以青島、上海和蘇州為代表，即通過長期護理保險推動各方資源結(jié)合的青島模式，以社區(qū)服務(wù)中心為平臺融合醫(yī)療和養(yǎng)老的上海模式和在社區(qū)、居家和機構(gòu)三個模式下提倡醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的蘇州模式。[8]關(guān)于如何優(yōu)化養(yǎng)老資源和提高老齡化治理水平問題，鄭功成（2016）提出，通過行業(yè)協(xié)會商會改革、社會志愿服務(wù)和公益慈善救助等路徑，優(yōu)化社會組織發(fā)展環(huán)境，使其成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展主力軍。[9]《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（財金[2017]86號）提出，要推動政府和社會資本合作，共同促進養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化資源配置，提高養(yǎng)老服務(wù)供給的效率和能力。[10]韓燁（2019）界定了養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的概念，并將養(yǎng)老服務(wù)PPP模式分為政府購買無償型、政府支持企業(yè)投資型和政企聯(lián)合共建型等模式，認為推進其發(fā)展需要中央政府和地方政府的共同努力，以老年人實際養(yǎng)老需求為導(dǎo)向，并完善相應(yīng)政策法規(guī)。[11]此外，也有專家提出，中國老齡化社會治理體系的健全，需要建立在中國歷史、傳統(tǒng)與國情基礎(chǔ)上，積極借鑒國外養(yǎng)老模式做法，養(yǎng)老服務(wù)供給主體多元化成為學(xué)界認可的未來發(fā)展目標(biāo)，核心問題主要集中在政府購買民間組織的服務(wù)。[12]顯然，國內(nèi)理論界關(guān)于養(yǎng)老模式及健全老齡社會治理體系的研究是豐富且多角度的，但實證性和系統(tǒng)性研究仍略顯不足，客觀上也為本課題研究預(yù)留了一定空間。

二、新時代老齡社會治理體系建設(shè)的指導(dǎo)思想

習(xí)近平總書記指出：“我國是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一，老年人口數(shù)量最多，老齡化速度最快，應(yīng)對人口老齡化任務(wù)最重。滿足數(shù)量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉，需要我們下大力氣來應(yīng)對?！盵13]“數(shù)量最多、速度最快、任務(wù)最重”的“三最”現(xiàn)實警示我們，構(gòu)建現(xiàn)代化的老齡社會治理體系已經(jīng)刻不容緩。應(yīng)對這一重大時代挑戰(zhàn)，需要始終堅持如下基本指導(dǎo)思想。

（一）始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)，始終要把人民放在心中最高的位置，始終堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。積極應(yīng)對人口老齡化的現(xiàn)代化治理體系是由黨的性質(zhì)和宗旨所決定的，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨人踐行初心與擔(dān)當(dāng)使命的政治本色，不斷滿足對美好生活的向往是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的內(nèi)在要求。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民至上、生命至上原則，加快完善現(xiàn)代化養(yǎng)老服務(wù)體系，老有所養(yǎng)、心有所依已經(jīng)成為普遍的社會共識。

（二）從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度看待應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)

我國已經(jīng)成為當(dāng)今世界老年人口數(shù)量最多的國家，但我國老齡人口仍在快速增長，2050年前后將達到峰值。加快實施積極應(yīng)對老齡化國家戰(zhàn)略，既是讓老年人生活更加安心與舒心、充分滿足老年人合法權(quán)益的必然要求，也是全面發(fā)揮老年人在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)實踐中積極作用的客觀需要。尤其是黨的十八大以來的實踐表明，黨中央積極推進和實施應(yīng)對老齡化戰(zhàn)略，加強頂層設(shè)計和統(tǒng)籌謀劃，為妥善解決人口老齡化帶來的諸多挑戰(zhàn)提供了根本指引和堅強保證。

（三）積極構(gòu)建“雙相”化現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系

黨的十八大以來，我國養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展，截至2019年底，全國共有各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)20.4萬個，總床位775萬張。但與人口老齡化發(fā)展形勢和人民群眾需求相比，我國養(yǎng)老服務(wù)還存在不少短板?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》提出，要“健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老”，“構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”，“健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度”，這為搭建養(yǎng)老服務(wù)體系的“四梁八柱”明確了任務(wù)要求。堅持積極構(gòu)建“雙相”化養(yǎng)老服務(wù)體系是我國養(yǎng)老服務(wù)體系完善的重要方向，也是建構(gòu)適應(yīng)新形勢需要的現(xiàn)代化老齡社會治理體系的基本要求。

三、新時代老齡社會治理體系建設(shè)的主要挑戰(zhàn)

馬克思認為，社會結(jié)構(gòu)是一個由各要素結(jié)構(gòu)組成的整體。同時，社會結(jié)構(gòu)具有動態(tài)性，始終處于一個生成、變化和發(fā)展的實踐過程中，且在均衡、協(xié)調(diào)、有序狀態(tài)中保持一種動態(tài)穩(wěn)定。[14]基于馬克思社會結(jié)構(gòu)理論，老齡社會是由老年型人口年齡結(jié)構(gòu)變化而引發(fā)的如家庭結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、社區(qū)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)等社會結(jié)構(gòu)整體變遷而出現(xiàn)的一種新的社會形態(tài)。結(jié)合實際情況來看，目前仍存在一些認知、主體以及體系建設(shè)不足等問題和挑戰(zhàn)。

（一）認知有待提升

盡管進入老齡階段是不可避免的，但科學(xué)認識和評價老年人狀況確實是一個需要特別注意的問題。整體而言，無論是社會大眾還是老年人自身，對老齡社會的認知都需要進一步提升。因為總體上恐老情緒比較高，老年人和老年群體的暮氣無形中被渲染放大，這與《聯(lián)合國老年人原則》所提出的“獨立、參與、照料、自我實現(xiàn)、尊嚴”形成了鮮明對比。一段時期以來，人們對“養(yǎng)老靠誰”的熱議從側(cè)面說明，無論是公眾與政府之間的信任達成，還是養(yǎng)老助老問題的國情社情教育，迫切需要黨的路線方針政策和廣大專家學(xué)者及時全面?zhèn)鲗?dǎo)給社會大眾，通過提高認知來增強治理合力。

（二）主體有待拓展

當(dāng)前，老齡社會治理體系的建立不僅涉及到黨委、政府、社會組織等，還關(guān)系到市場作用發(fā)揮與社區(qū)基礎(chǔ)夯實。各個主體之間的職責(zé)需要進一步明確，其作用也有待進一步拓展。拓展的關(guān)鍵問題是各個主體應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下積極參與老齡社會治理，堅持政策面前一律平等的基本原則，尤其要充分發(fā)揮政府有形之手與市場無形之手的互補作用，營造積極健康公平的政策環(huán)境和制度環(huán)境。

（三）差異有待縮小

由于老齡化程度、認知程度以及政策執(zhí)行力度等有所不同，導(dǎo)致老齡社會治理的層級、城鄉(xiāng)和區(qū)域差異明顯。比如，從整體層級上看，越往基層，老齡政策制定與執(zhí)行的意愿越低，老齡社會治理能力與水平越低。此外，城鄉(xiāng)差距上也存在較大差異，很多鄉(xiāng)村仍缺乏基本的養(yǎng)老助老基礎(chǔ)設(shè)施和專業(yè)人才。城市社區(qū)之間由于經(jīng)濟發(fā)展水平、重視程度以及治理能力等原因，也在很大程度上存在參差不齊現(xiàn)象。因此，有待進一步縮小差距，推動實現(xiàn)老齡社會治理的公平化均等化。

（四）體系有待健全

加快構(gòu)建中國特色的老齡社會治理體系是應(yīng)對老齡化問題的緊迫之舉，刻不容緩。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國2000年進入人口老齡化社會時，GDP總量突破1萬億美元，人均GDP不足1000美元，而日本進入老齡化社會時，GDP總量超過4.8萬億美元，人均GDP接近4萬美元。[15]邁向未來，加快構(gòu)建制度體系是必然要求。習(xí)近平總書記指出：“相比過去，新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設(shè)分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設(shè)計的要求更高。”[16]目前來看，構(gòu)建完善的老齡社會治理體系，不僅需要加快改革進程，而且要適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)和人工智能發(fā)展的新形勢。2015年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》提出“促進智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的目標(biāo)任務(wù)，標(biāo)志著智慧養(yǎng)老成為解決老年人養(yǎng)老難題的新趨勢。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》指出：“把技術(shù)創(chuàng)新作為積極應(yīng)對人口老齡化的第一動力和戰(zhàn)略支撐?！被诖?，改革對養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立的監(jiān)管制度，通過新技術(shù)不斷滿足老年人口的多樣化服務(wù)需求。

四、新時代老齡社會治理體系建設(shè)的武侯經(jīng)驗

武侯區(qū)是成都市中心城區(qū)之一，因境內(nèi)武侯祠而得名，是國務(wù)院命名的高科技文化區(qū)、中西部經(jīng)濟社會發(fā)展的領(lǐng)先區(qū)。全區(qū)現(xiàn)有戶籍人口66.68萬人，其中60歲以上老年人14.62萬人，占戶籍人口數(shù)的21.93%;80歲以上高齡老人2.57萬人，占老年人人口數(shù)的17.61%，人口老齡化形勢比較嚴峻。近年來，武侯區(qū)全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的文件精神，嚴格按照省委省政府、市委市政府的有關(guān)部署要求，加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，放開養(yǎng)老服務(wù)市場，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，初步構(gòu)建起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。目前，全區(qū)有養(yǎng)老機構(gòu)35家，社區(qū)日間照料中心80家，床位4100余張，專（兼）職養(yǎng)老服務(wù)人員1.6萬余名，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)逐步從“老有所養(yǎng)”向“老有頤養(yǎng)”邁進。其主要做法包括以下幾個方面：

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革，放開社會資本養(yǎng)老，讓老年人生活有更多選擇

近年來，武侯區(qū)通過精簡審批流程、落實優(yōu)惠政策、強化服務(wù)理念等方式，為社會資本進入養(yǎng)老服務(wù)市場開好門、引好路。一是審批“打通梗阻”。積極推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，加大對籌建項目的全程指導(dǎo)和服務(wù)，特別是在房屋性質(zhì)、消防、環(huán)保、建設(shè)、行政審批等多流程、多部門聯(lián)合驗收中，積極推進“一站式”服務(wù)，真正做到“一門受理、一并辦理”，避免多頭跑路、重復(fù)審批。二是政策“落地有聲”。嚴格落實中央、省、市關(guān)于“支持鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的有關(guān)政策，及時兌現(xiàn)新建養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)補貼，累計撥付建設(shè)補貼資金5000余萬元;積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門對民營養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)性用水、用電、用氣價格給予優(yōu)惠，降低養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)運營成本，提升社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性。三是服務(wù)“向前一步”。積極主動為社會力量創(chuàng)辦養(yǎng)老機構(gòu)提供服務(wù)，從場地選址、市場調(diào)查、方案設(shè)計到施工建設(shè)、人員培訓(xùn)、機構(gòu)注冊，全程為投資者提供力所能及的幫助和支持，著力營造良好的投資服務(wù)氛圍。2016年以來，武侯區(qū)已成功引進“萬科幸?！薄斑h洋椿萱茂”“安康樂孝”“優(yōu)護家”等養(yǎng)老機構(gòu)25家，新增養(yǎng)老床位3000余張。

（二）落實應(yīng)對老齡化國家戰(zhàn)略，積極探索社區(qū)居家養(yǎng)老模式，讓老年人生活更加便捷

借力“互聯(lián)網(wǎng)+”，探索開展社區(qū)嵌入式居家養(yǎng)老服務(wù)改革，推動養(yǎng)老服務(wù)功能向小區(qū)、院落、家庭延伸，致力打造“沒有圍墻的養(yǎng)老院”。一是推動養(yǎng)老機構(gòu)向社區(qū)“嵌入”。武侯區(qū)通過大力整合資源和購租并舉方式解決社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的用地場所問題。目前，武侯區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（含日間照料中心）已經(jīng)實現(xiàn)了所有社區(qū)的全覆蓋，構(gòu)建了“一院一中心多站點”的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。二是推動為老服務(wù)向社區(qū)“嵌入”。近年來，武侯區(qū)通過以獎代補方式，為有效解決戶籍老年人的用餐問題，特別是午餐難問題（子女上班中午不回來），構(gòu)建多元參與的“武侯區(qū)社區(qū)長壽食坊”助餐服務(wù)體系，每年為轄區(qū)內(nèi)老年人提供助餐服務(wù)20余萬人次，有效解決了老年人午餐難的問題。三是推動線上養(yǎng)老向社區(qū)“嵌入”。武侯區(qū)通過“頤居通”社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)綜合信息平臺，為居家老年人提供緊急救援、生活照料等一站式服務(wù)。以武侯區(qū)安康樂孝康養(yǎng)中心為例，該康養(yǎng)中心積極打造泛家庭康養(yǎng)文化。如堅持以幫助長輩維護健康、健康養(yǎng)生、康養(yǎng)旅居、促進健康養(yǎng)老為核心，引進國外（如日本），國內(nèi)（如上海）等管理服務(wù)體系，借鑒學(xué)習(xí)其先進的服務(wù)模式和管理經(jīng)驗，遵循“5H1Y”（Home即泛家庭文化，Health即健康，Happy即快樂，Help即幫助，Hope即希望;Yes即對的）養(yǎng)老護理理念，為老人提供家一般溫暖的照顧。四是推動適老環(huán)境向家庭“嵌入”。以物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托，對空巢、獨居、高齡老人居家環(huán)境進行適老化改造，通過增設(shè)煙霧傳感器、可燃氣體傳感器、關(guān)閉門傳感器、紅外生命體征傳感器等設(shè)備，為老人提供24小時的安全守護，有效緩解了老人居家安全隱患，極大提升了居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量與水平。

（三）適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)新需求，大力創(chuàng)新特色金融養(yǎng)老，讓老年人生活更有尊嚴

創(chuàng)新金融養(yǎng)老助老模式是老齡社會治理邁向現(xiàn)代化的重要舉措，武侯區(qū)的實踐探索尤其值得借鑒。在嚴格落實經(jīng)濟困難老人養(yǎng)老服務(wù)補貼、經(jīng)濟困難失能半失能老人護理補貼等各項老年人福利制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新開展多種養(yǎng)老金融服務(wù)，免除老年人家庭后顧之憂。一是量身定制特色保險。財政出資為戶籍70歲以上的老年人購買保險產(chǎn)品，大大緩解了意外傷害給家庭帶來的沉重負擔(dān)，這一項財政花費每年超過700萬元。二是全國首創(chuàng)意外保險。武侯區(qū)針對特殊困難群體首創(chuàng)專項意外及健康保險，通過實施精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)救助，防范因病、因災(zāi)致貧返貧的風(fēng)險。近五年來，該項財政累計投入超過1700萬元。三是深入開展照護保險。武侯區(qū)深入實施長期失能人員（主要是失能老人）的照護保險制度，大大減輕了長期失能人員家庭的事務(wù)性及經(jīng)濟負擔(dān)。目前，轄區(qū)內(nèi)的“優(yōu)護家”等4家養(yǎng)老院承接了長照險試點改革任務(wù)并開展了居家照顧服務(wù)。

（四）積極推動多元主體互動，加快醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老步伐，讓老年人生活有更高品質(zhì)

近年來，武侯區(qū)全面踐行“健康老齡化”理念，加快醫(yī)療養(yǎng)老融合發(fā)展進程，努力為老年人提供可用、可及、可接受和優(yōu)質(zhì)的健康服務(wù)，以期實現(xiàn)身體、心理和社會功能的健康狀態(tài)。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)的前提下，武侯區(qū)大力推動社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心與養(yǎng)老融合，推動優(yōu)質(zhì)醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老融合，推動社會養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)療融合，著力提升老年人的生活品質(zhì)。一方面充分發(fā)揮轄區(qū)內(nèi)四川大學(xué)華西醫(yī)院的醫(yī)療資源優(yōu)勢，另一方面完善養(yǎng)老機構(gòu)或診所與醫(yī)院的轉(zhuǎn)診機制，將養(yǎng)老助老與優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)緊密結(jié)合起來。目前，四川省赫爾森康復(fù)醫(yī)院等8家醫(yī)院增設(shè)了養(yǎng)老床位;“優(yōu)護家”等4家養(yǎng)老機構(gòu)增設(shè)護理院和診所，護理型床位224張，占全區(qū)床位數(shù)的6.2%。如百匯吉已建成社區(qū)嵌入式的微型養(yǎng)老院（醫(yī)養(yǎng)融合服務(wù)中心）、日間照料中心和社區(qū)診所三種類型服務(wù)網(wǎng)點，借助高等級三甲醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生中心技術(shù)資源并通過百匯吉自主開發(fā)的“社區(qū)醫(yī)養(yǎng)服務(wù)信息化管理平臺”，完成集中式管理與分布式服務(wù)。簇橋街道“龍井”養(yǎng)老院項目（具體如下表所示）是以醫(yī)養(yǎng)融合為特色的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)，以“機構(gòu)養(yǎng)老、家庭床位、家庭醫(yī)生、基礎(chǔ)診療、保健康復(fù)、生活照料、文化娛樂、精神慰藉”八大內(nèi)容為主體，包括“助餐、助醫(yī)、助急、助潔、助行、助浴”六項貼心服務(wù)。

五、新時代老齡社會治理體系建設(shè)的路徑優(yōu)化

新時期，需要深入挖掘從“積極老齡化”到“積極應(yīng)對人口老齡化”的中國內(nèi)涵，突破已有的“健康、參與、保障”三維框架，轉(zhuǎn)向“全齡健康+連續(xù)管理”“全民參與+多元共治”“全面保障+精準(zhǔn)配需”的中國戰(zhàn)略方案。[17]可以說，從思想認識轉(zhuǎn)變到戰(zhàn)略布局提升，從制度構(gòu)建到現(xiàn)代化治理體系完善，新時代老齡社會治理體系建設(shè)在探索中前行，在前行中逐步滿足日益增長的養(yǎng)老需求。

（一）提高老齡社會治理的認知水平

老齡社會治理之“道”，不僅是養(yǎng)老助老之“厚道”，更重要的是要表明養(yǎng)老助老與老齡社會治理之“大道”，關(guān)鍵問題是提高認知水平。

⒈提高政治認知水平。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，明確了應(yīng)對人口老齡化的階段性目標(biāo)、具體任務(wù)等?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》作出了“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”的部署安排。實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略絕非老年人的養(yǎng)老戰(zhàn)略問題，也不僅僅是人的后三分之一生命的階段性問題，而是關(guān)乎全體人民躬逢普遍長壽時代的全生命人生戰(zhàn)略問題。[18]不難理解，黨中央對人口老齡化問題是極為重視的，不僅把應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，而且從中華民族永續(xù)發(fā)展視野看待人的生命問題、人口政策問題以及社會全面進步問題。各級黨委政府必須提高對老齡社會治理的政治站位，站穩(wěn)政治立場和保持政治本色，不斷創(chuàng)新舉措以應(yīng)對新形勢新挑戰(zhàn)。簡而言之，既要增強應(yīng)對老齡社會的緊迫感，又要增強做好老齡社會治理系列問題的使命感和責(zé)任感。

⒉提高理論認知水平。提高理論認知水平的主要目的是深入理解養(yǎng)老問題及其治理模式，通過理論指導(dǎo)進一步增強實踐操作的有效性，提高治理效能。一直以來，理論界關(guān)于養(yǎng)老助老方面的模型設(shè)計是多角度的，本課題組主要以活動理論看居家養(yǎng)老問題，具體如圖1所示。毫無疑問，人是社會關(guān)系的總和，人的活動具有強烈的社會性?；顒永碚摶诨顒有袨檠芯總€人與社會關(guān)系問題，活動是橋梁和紐帶。在活動理論視域中，居家養(yǎng)老模型的構(gòu)建不僅顯得異常清晰，而且能夠讓人們認識到養(yǎng)老問題是一項綜合挑戰(zhàn)，既需要基礎(chǔ)設(shè)施的工具，也要求一定的規(guī)章制度，整個過程中必須尊重老年人的主體地位和作用，進一步提高居家養(yǎng)老的現(xiàn)代化水平。

⒊提高社會認知水平。說到底，養(yǎng)老問題主要是一個社會復(fù)合問題，提高社會認知水平是應(yīng)對和解決問題的重要基礎(chǔ)。進入新時代，中國老齡化社會的治理結(jié)構(gòu)（如圖2）已經(jīng)基本固定，正確科學(xué)的認知是基礎(chǔ)，治理體系和治理能力是兩個重要維度，在此過程中，不得不考量治理成本，轉(zhuǎn)型、試錯或沉沒成本等也屬于治理框架的重要內(nèi)容。通過圖示分析不難發(fā)現(xiàn)，社會認知的焦點在于宏觀認知與微觀認同兩個方面，前者前文已述，在此不贅述。后者主要是對治理體系或治理能力某一方面的認同問題，缺乏社會的基本認同，就不能將相關(guān)政策落到實處或繼續(xù)創(chuàng)新新舉措。如黨組織政府需重視協(xié)同共治問題，公眾與社會組織也應(yīng)當(dāng)增強協(xié)同理念，須知養(yǎng)老助老不只是黨組織政府的職責(zé)任務(wù)。微觀認同建立在宏觀認知的基礎(chǔ)上，加大老齡化社會的知識普及與科學(xué)宣傳仍是一件重要而迫切的任務(wù)。

（二）提高老齡社會治理的法治水平

法治是治國理政的基本方式，法治化是現(xiàn)代化治理的基本特征。老齡社會治理的法治化以落實國家相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，關(guān)鍵問題是提高法治能力和水平。

⒈全面落實《老年人權(quán)益保障法》。修訂后的《老年人權(quán)益保障法》順應(yīng)了我國日益加速的老齡化形勢，關(guān)照了老年人的全面需求與發(fā)展需要。該法明確了積極應(yīng)對人口老齡化是國家的一項長期戰(zhàn)略任務(wù);首次提出“國家鼓勵高等學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)置相關(guān)專業(yè)或者培訓(xùn)項目，培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才”;規(guī)定國家鼓勵醫(yī)療機構(gòu)開設(shè)針對老年病的專科或者門診;設(shè)立專章規(guī)定“宜居環(huán)境”;明確老年人的監(jiān)護制度;“?；丶铱纯础背蔀樽优姆ǘx務(wù)，關(guān)注到老年人的精神需求，不像過去僅是物質(zhì)上的需求。另外，修訂后的《老年人權(quán)益保障法》還提出了包括國家保障老年人的護理需求等新的治理理念。當(dāng)務(wù)之急是要通過多種形式宣傳該法基本內(nèi)容與實踐要求，尤其是要創(chuàng)新形式和方法，要進一步完善落實法律精神的制度保障，真正讓法律發(fā)揮社會教育與指引作用。

⒉完善涉老相關(guān)的法律制度建設(shè)。養(yǎng)老問題是一個系統(tǒng)工程，完善相關(guān)法律制度，需要增強制度整合思維，提高制度整合能力。具體到養(yǎng)老服務(wù)體系而言，制度整合指的是權(quán)威性資源（各類制度規(guī)則）、經(jīng)濟性資源（各類名目資金）和組織性資源（行政組織網(wǎng)絡(luò)）的整合;社會整合概括來說主要包括經(jīng)濟性資源（低廉的人力物力）、文化性資源（互惠互助傳統(tǒng)）、社會性資源（社會資本）的整合。[19]從我國具體實踐出發(fā)，一項迫切而重要的綜合性任務(wù)就是進一步完善我國老年人再就業(yè)創(chuàng)業(yè)的法律制度，具體可借鑒日本的《老年人就業(yè)穩(wěn)定法》。從長遠來看，促進、維護和保障老年人就業(yè)權(quán)利既是提高認知的內(nèi)在要求，也是發(fā)揮老年人優(yōu)勢與實現(xiàn)“老有所為”的法治要求。

⒊提高政府涉老法治化能力建設(shè)。法治政府建設(shè)是邁向現(xiàn)代化的關(guān)鍵內(nèi)容和實質(zhì)性步驟，涉老政府部門的法治化能力建設(shè)關(guān)系到整個老齡社會治理現(xiàn)代化的進程。一方面，要嚴格依法行政，處理好法律法規(guī)與政策關(guān)系，如應(yīng)盡快著手理順涉老政策與法規(guī)，減弱因政策重復(fù)、無序和碎片化對于老齡化治理的消極影響;另一方面，要體現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)原則，處理好審批與監(jiān)管關(guān)系，如取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可后的監(jiān)管難題。

（三）提高老齡社會治理的系統(tǒng)水平

從系統(tǒng)論視野看待老齡社會治理，增強系統(tǒng)治理意識和能力是現(xiàn)代化治理的客觀要求。

⒈加快發(fā)展養(yǎng)老助老社會企業(yè)。發(fā)展社會企業(yè)是推動老齡社會健康發(fā)展的重要內(nèi)容，也是促進基層治理現(xiàn)代化的必然要求。社會企業(yè)旨在解決社會問題、增進公眾福利，而非追求自身利潤最大化的企業(yè)。武侯區(qū)玉林街道黌門街社區(qū)于2018年成立社會企業(yè)，將社區(qū)服務(wù)的目標(biāo)群體進行精準(zhǔn)細分，通過社會企業(yè)平臺的服務(wù)運行，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情，用市場化手段解決社區(qū)服務(wù)難題，這為老齡社會治理與可持續(xù)發(fā)展提供了重要思路。

⒉加強養(yǎng)老專業(yè)人才培養(yǎng)力度。隨著生活質(zhì)量的普遍提高，老年人對養(yǎng)老醫(yī)療與護理的要求也越來越高，但目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從業(yè)人員專業(yè)技能和綜合素質(zhì)相對較低，提供的服務(wù)主要集中在吃、穿、住、醫(yī)等物質(zhì)方面，對老年人日益增長的文化娛樂、心理調(diào)適、人文關(guān)懷等方面的需求難以得到有效滿足。《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第四十六條規(guī)定：“國家建立健全養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、使用、評價和激勵制度，依法規(guī)范用工，促進從業(yè)人員勞動報酬合理增長，發(fā)展專職、兼職和志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)隊伍?！眹鴦?wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2019]5號），明確提出建立完善養(yǎng)老護理員職業(yè)技能等級認定和教育培訓(xùn)制度、建立養(yǎng)老服務(wù)褒揚機制等工作任務(wù)。《國務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能制度的意見》（國發(fā)[2018]11號）文件精神，建立并推行覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者、貫穿勞動者學(xué)習(xí)工作終身、適應(yīng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)和人才成長需要以及經(jīng)濟社會發(fā)展需求的終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度。顯然，黨中央的精神和要求是明確的，建設(shè)一支專業(yè)化的“養(yǎng)老服務(wù)隊伍”是提高系統(tǒng)治理水平的重要環(huán)節(jié)。仍全面落實養(yǎng)老服務(wù)業(yè)培訓(xùn)補貼的相關(guān)政策，加大開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)培訓(xùn)力度，各地結(jié)合實際適當(dāng)提高培訓(xùn)補貼標(biāo)準(zhǔn)，延長培訓(xùn)期限，提高培訓(xùn)質(zhì)量，努力提升養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。

⒊加大對社會資本參與養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的支持力度?，F(xiàn)代化的老齡社會治理體系離不開社會資本的有序參與，努力構(gòu)建公私合作、政社協(xié)同的老齡社會治理新格局。2017年，財政部發(fā)文（財金〔2017〕86號）指出，注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵各類市場主體參與養(yǎng)老服務(wù)PPP項目。從調(diào)研來看，社會資本參與養(yǎng)老事業(yè)仍面臨許多體制機制障礙，調(diào)動其積極性的關(guān)鍵是落實投資準(zhǔn)入的公平化原則，創(chuàng)造條件和優(yōu)化政策供給發(fā)揮社會資本優(yōu)勢。

（四）提高老齡社會治理的智能水平

伴隨新一輪科技革命的縱深發(fā)展，智能化、智慧化治理是現(xiàn)代化治理的重要體現(xiàn)和要求。提高老齡社會治理的智能水平，關(guān)鍵是將智能技術(shù)設(shè)施設(shè)備與現(xiàn)代化養(yǎng)老理念有機結(jié)合起來，提高養(yǎng)老助老的高效能，最大程度上降低失誤率。如AI智能養(yǎng)老社區(qū)模式具有三大特點和亮點，一是多元整合，將社區(qū)內(nèi)所有養(yǎng)老助老資源整合在一起;二是聚焦需求，將老年人的最大需求為目標(biāo)，全面精準(zhǔn)滿足養(yǎng)老的個性化需求;三是數(shù)據(jù)分析，通過養(yǎng)老服務(wù)信息積累，為老齡社會治理的正確決策與科學(xué)謀劃提供重要的數(shù)據(jù)參考，為不斷優(yōu)化治理路徑和提高治理的現(xiàn)代化水平提供重要支撐。

結(jié)? 語

中國共產(chǎn)黨作為使命型責(zé)任型的百年大黨，尊重老年人合法權(quán)益和提高老齡社會治理水平是踐行初心使命的根本要求。1982-1999年，是黨中央積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的謀劃階段，成立了中國老齡問題全國委員會;2000年印發(fā)了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強老齡工作的決定》（中發(fā)[2000]13號），并與五年計劃相配套，開始制定實施老齡事業(yè)五年專項規(guī)劃;2000-2012年，是黨中央積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的探索實踐階段，我國成立了高規(guī)格的全國老齡工作委員會及其辦公室，全國建立起從中央到地方基層五級老齡工作體系;2016年，習(xí)近平總書記指出，有效應(yīng)對人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)億萬百姓福祉。實踐證明，中國共產(chǎn)黨在我國人口結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變化的條件下探索應(yīng)對老齡化的中國式道路，需要堅持發(fā)展。

值得特別強調(diào)的是，一方面，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的根本保證。各級黨委政府要切實按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動”的老齡工作方針，完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法行政、部門密切配合、群團組織積極參與、上下左右協(xié)同聯(lián)動的老齡工作機制，形成新時代老齡工作的大格局。另一方面，堅持始終發(fā)揮老年人主體作用是應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的關(guān)鍵所在。國內(nèi)外實踐已經(jīng)證明，老年人不僅不是負擔(dān)，而且對現(xiàn)代社會發(fā)展和治理起著不可忽視的重要作用。

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（責(zé)任編輯：劉家彤）

Exploring the Construction Path of a Diversified Governance

System for Grassroots Elderly Society

——Practical Analysis Based on Wuhou District，Chengdu

Guo Yi，Zhou Dan

Abstract：Actively responding to the aging population has become a major strategy for national development， and striving to build a modern governance system for aging society has become an important theoretical and practical topic.To embark on a new journey of socialist modernization，we need to always adhere to the development concept of putting the people at the center，summarize previous experiences，continuously improve cognition，expand the main body，narrow differences，and improve the system，continuously improve the level of rule of law，systematization，and intelligence in the governance of elderly society，and provide strong guarantees for enhancing the“three senses”of the masses.

Key words：grassroots level;aging society;diversified governance;Wuhou district