偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的運(yùn)行難題及對(duì)策

楊耀明　張力

隨著檢察機(jī)關(guān)依法能動(dòng)履職的深入，各地檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中逐步探索出有益的經(jīng)驗(yàn)方案，如“偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室”“涉案企業(yè)合規(guī)的法檢銜接”“涉案企業(yè)合規(guī)案件檢察聽證”，將這些經(jīng)驗(yàn)予以總結(jié)、交流、分享，有益于充實(shí)司法實(shí)踐樣本，也可促進(jìn)檢察理論的進(jìn)一步豐富完善。

摘 要：T市偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐顯示，近年來偵查監(jiān)督整體成效較好，但仍存在檢警關(guān)系不均衡、監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢、監(jiān)督剛性不足、偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室作用發(fā)揮不到位、保障機(jī)制不完善等問題。完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制，要構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的新型檢警關(guān)系，完善引導(dǎo)偵查機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督剛性，充分發(fā)揮偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室作用，健全保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：偵查監(jiān)督 檢警關(guān)系 偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室

完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制既是保障刑事訴訟打擊犯罪、保障人權(quán)及維護(hù)社會(huì)秩序目的實(shí)現(xiàn)的需要，也是偵查監(jiān)督制度改革發(fā)展的需要。2021年6月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》正式發(fā)布，明確要求強(qiáng)化刑事立案、偵查活動(dòng)監(jiān)督。同年10月，最高檢、公安部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的意見》，為構(gòu)建規(guī)范高效的執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系迎來了新契機(jī)。

一、T市偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制運(yùn)行狀況

T市位于G省的東南部，人口僅次于省會(huì)城市，共有7個(gè)縣（區(qū)）。全市檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)以及偵查監(jiān)督與協(xié)作配合工作開展情況既有其自身特點(diǎn)，又具有全國(guó)檢察系統(tǒng)的共性。對(duì)T市的檢察實(shí)踐進(jìn)行分析，具有典型性和普遍意義。

（一）數(shù)據(jù)分析

從T市2018年至2022年的偵查監(jiān)督數(shù)據(jù)來看：（1）整體監(jiān)督數(shù)據(jù)持續(xù)增長(zhǎng)，尤其是提出書面糾正意見數(shù)逐年上升，但在全省來看整體排名居中，與總體辦案量不成正比，偵查監(jiān)督工作開展不充分、不均衡。（2）類案問題監(jiān)督工作開展起步較晚但成效顯著，檢察建議提出數(shù)2020年以前為0件，2022年增長(zhǎng)到8件。（3）不批捕、不起訴人數(shù)逐年上升，非法證據(jù)排除工作不斷加強(qiáng)，少捕慎訴慎押刑事政策得到落實(shí)。另外，2022年實(shí)現(xiàn)全市兩級(jí)檢察院偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室全覆蓋，通過定期開展案件會(huì)商、數(shù)據(jù)研判、網(wǎng)上巡查、提前介入等工作，優(yōu)化檢警協(xié)作配合、構(gòu)建新型檢警關(guān)系。通過辦公室，公安機(jī)關(guān)對(duì)重大疑難案件聽取檢察機(jī)關(guān)法律意見290件次，開展案件會(huì)商90件次，聯(lián)合業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)4場(chǎng)次，對(duì)公安執(zhí)法辦案數(shù)據(jù)查詢51次，提前介入221件次，開展補(bǔ)充偵查情況跟蹤71件次。監(jiān)督立案10件、監(jiān)督撤案19件、書面糾違45件，分別約占全年偵查監(jiān)督總數(shù)的77%、76%、92%。

（二）主要特點(diǎn)

1.重監(jiān)督、善發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目化推進(jìn)。T市檢察院主動(dòng)協(xié)調(diào)市公安局，暢通監(jiān)督渠道，及時(shí)受理審查被告人、控告人、舉報(bào)人以及其他報(bào)案人的情況反映和舉報(bào)問題，要求全市檢察機(jī)關(guān)將公安機(jī)關(guān)有案不立、有罪不究、以罰代刑以及不應(yīng)當(dāng)立案而立案等作為監(jiān)督重點(diǎn)。T市檢察院對(duì)各縣（區(qū)）院偵查監(jiān)督工作任務(wù)予以明確，各縣（區(qū)）院將任務(wù)分解到辦案組，壓實(shí)工作責(zé)任，及時(shí)總結(jié)研究辦案中的問題，有針對(duì)性地開展類案監(jiān)督，以工作項(xiàng)目化、項(xiàng)目清單化的方式推進(jìn)偵查監(jiān)督數(shù)據(jù)指標(biāo)提升。

2.常監(jiān)督、求突破，常態(tài)化督促。牢固樹立“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”理念，堅(jiān)持實(shí)體與程序并重，通過提前介入及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正公安機(jī)關(guān)在偵查活動(dòng)中的違法行為，注重加強(qiáng)對(duì)上下游關(guān)聯(lián)犯罪的監(jiān)督。通過偵查監(jiān)督核心數(shù)據(jù)通報(bào)分析工作機(jī)制，要求數(shù)據(jù)落后院提出改進(jìn)方案，提高監(jiān)督質(zhì)效。

3.強(qiáng)監(jiān)督、求實(shí)效，規(guī)范化開展。發(fā)揮統(tǒng)一辦案系統(tǒng)的偵查活動(dòng)監(jiān)督平臺(tái)作用，堅(jiān)持“每案必監(jiān)督”原則，逐案逐條逐項(xiàng)篩查是否存在監(jiān)督點(diǎn)。積極推進(jìn)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理，提升監(jiān)督數(shù)量的同時(shí)增強(qiáng)質(zhì)效意識(shí)，以質(zhì)量促發(fā)展。

4.協(xié)作配合，確保偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室設(shè)立工作順利開展。全市兩級(jí)檢察院刑檢部門積極與當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商，籌備辦公室的設(shè)立和各項(xiàng)制度的落實(shí)工作。T市檢察院主動(dòng)銜接，與T市公安局聯(lián)合制定《關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制工作辦法（試行）》《關(guān)于偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室工作辦法（試行）》，明確監(jiān)督制約、協(xié)作配合及信息共享機(jī)制，規(guī)定辦公室工作原則，細(xì)化派駐人員和辦公室工作職責(zé)，共同推動(dòng)提升公安執(zhí)法和檢察監(jiān)督規(guī)范化水平。同時(shí)，配強(qiáng)人員，加大案件信息共享范圍和力度，對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案、偵查活動(dòng)實(shí)時(shí)、全面監(jiān)督，確保監(jiān)督工作不缺位、不越位，配合工作高效暢通，促進(jìn)辦公室工作運(yùn)行的實(shí)質(zhì)化、規(guī)范化和長(zhǎng)效化。

二、偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的運(yùn)行難題

從上文對(duì)T市偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制運(yùn)行狀況的分析可以看出，黨中央的高度重視和最高檢的積極部署在基層檢察機(jī)關(guān)得到了迅速貫徹落實(shí)并取得了一定成果，但偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的運(yùn)行還存在諸多普遍性的難題，亟需解決。

（一）檢警關(guān)系不均衡

科學(xué)合理的檢警關(guān)系是偵查監(jiān)督工作有效開展的前提。當(dāng)前世界各國(guó)確立的檢警關(guān)系主要有3種模式，即檢警結(jié)合模式、檢警分立模式和檢警混合模式。［1］我國(guó)檢警關(guān)系是各自分工、相互配合且相互制約的關(guān)系，與這3種模式相比具有自身特色。檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立辦案，二者之間既有配合又有制約。隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和刑事訴訟制度改革的不斷深入，人民群眾強(qiáng)化人權(quán)保障和訴訟公正的需求更加強(qiáng)烈，檢警關(guān)系卻呈現(xiàn)出配合有余、制約不足的問題，平衡關(guān)系未完全建立。［2］檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查取證的監(jiān)督不夠，偵查監(jiān)督措施并未獲得公安機(jī)關(guān)的較好回應(yīng)，對(duì)有效追訴犯罪產(chǎn)生了較大影響。

（二）監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢

一是案件信息獲取渠道狹窄。長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)的案件主要來源于公安機(jī)關(guān)的移送審查。由于對(duì)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督職能和相關(guān)法律不了解，群眾舉報(bào)和被害人控告的有效立案監(jiān)督線索很少。加之部分公安機(jī)關(guān)對(duì)“掛案”不處理等違規(guī)情形故意瞞報(bào)，規(guī)避偵查監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)獲取監(jiān)督線索的渠道被嚴(yán)重壓縮。二是監(jiān)督依賴卷宗。通過審查逮捕、審查起訴發(fā)現(xiàn)偵查違法情形和線索的傳統(tǒng)監(jiān)督方式仍是主流做法，偵查監(jiān)督權(quán)威和手段較弱。監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢是監(jiān)督質(zhì)效不高的主要原因，在T市，由于長(zhǎng)期存在就案辦案的頑疾，檢察官缺乏主動(dòng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的意識(shí)，監(jiān)督線索主要來源于公安機(jī)關(guān)的移送審查，僅憑在辦公室審閱案卷，閉門造車，難以切實(shí)發(fā)現(xiàn)偵查違法問題。

（三）監(jiān)督剛性不足

一是檢察建議無強(qiáng)制性。盡管被建議的公安機(jī)關(guān)若無正當(dāng)理由不予整改或整改不到位，檢察機(jī)關(guān)可將相關(guān)情況通報(bào)相關(guān)機(jī)關(guān)，但是否采納檢察建議的主動(dòng)權(quán)仍在被建議單位。二是公安機(jī)關(guān)的回復(fù)義務(wù)不明確。公安機(jī)關(guān)對(duì)糾正違法通知書是否落實(shí)和采取何種落實(shí)舉措并無法定的回復(fù)義務(wù)，不回復(fù)甚至虛假回復(fù)或敷衍回復(fù)的情況頻發(fā)。三是口頭監(jiān)督無約束力。由于口頭監(jiān)督隨意性較大，偵查機(jī)關(guān)普遍不重視，且易出現(xiàn)推諉扯皮，責(zé)任落實(shí)不到位的問題。這一問題在T市較為突出，往往是檢察官“苦口婆心”在說，而公安辦案人員僅是口頭答應(yīng)，改正不到位和重復(fù)出現(xiàn)類似問題的情況屢屢發(fā)生。

（四）偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室作用發(fā)揮不到位

一是法律規(guī)范不健全。盡管辦公室的設(shè)置有其依據(jù)，但在偵查監(jiān)督的職責(zé)范圍、定位、人員及地點(diǎn)等內(nèi)容上缺乏具體的法規(guī)保障，使得工作開展和人員規(guī)制較為混亂。二是易出現(xiàn)混同。派駐辦公室的檢察官長(zhǎng)期在公安機(jī)關(guān)工作，與公安干警協(xié)作配合過程中獨(dú)立性逐漸減弱，易產(chǎn)生人員混同的情況。三是監(jiān)督實(shí)效不夠。由于大部分地區(qū)派駐力量嚴(yán)重不足，僅開展提前介入、不捕不訴聽取意見等工作的情形比較普遍，對(duì)開展偵查活動(dòng)違法監(jiān)督、研判犯罪形勢(shì)、案件質(zhì)量評(píng)查、專項(xiàng)監(jiān)督等方面推進(jìn)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。四是存在降低偵查效率的風(fēng)險(xiǎn)。辦公室開展監(jiān)督工作過程中，難免對(duì)公安機(jī)關(guān)已經(jīng)運(yùn)行成熟的偵查工作模式產(chǎn)生影響，在一定程度上會(huì)降低偵查效率，尤其是在辦公室設(shè)立初期的工作磨合過程中。

（五）保障機(jī)制不完善

一是案件信息共享機(jī)制不健全。案件信息通報(bào)渠道不通暢，檢察機(jī)關(guān)無法及時(shí)掌握刑事發(fā)案、報(bào)案及立案等情況，公安機(jī)關(guān)也無法及時(shí)掌握立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、批捕、起訴等情況，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入監(jiān)督的線索來源空間被壓縮，公安機(jī)關(guān)對(duì)偵查監(jiān)督措施的不認(rèn)同、不配合增多，復(fù)議、復(fù)核率上升。二是提前介入機(jī)制操作不規(guī)范。實(shí)踐中提前介入適用較為普遍，但由于對(duì)介入的啟動(dòng)方式、操作規(guī)程缺乏統(tǒng)一規(guī)范，提前介入的監(jiān)督效果不理想。在T市就出現(xiàn)了部分案件經(jīng)過提前介入，但仍因取證不及時(shí)或不到位而導(dǎo)致案件被二次退回補(bǔ)充偵查的情況，提前介入未發(fā)揮應(yīng)有作用。

三、完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的對(duì)策

（一）構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的新型檢警關(guān)系

切實(shí)貫徹落實(shí)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的要求，在分工負(fù)責(zé)的前提下，強(qiáng)化偵查監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性，在偵查監(jiān)督中實(shí)現(xiàn)對(duì)公安機(jī)關(guān)的應(yīng)有制約?！耙詫徟袨橹行摹钡钠瘘c(diǎn)就是偵查取證，公安機(jī)關(guān)掌握著刑事案件的第一手資料，其工作好壞決定了案件訴訟程序能否順利進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)要打破“重配合、重公訴、輕監(jiān)督”的固有檢警關(guān)系頑疾，充分利用偵查監(jiān)督手段，保證公安機(jī)關(guān)取證的合法性和準(zhǔn)確性，公檢法機(jī)關(guān)共同服務(wù)于“以審判為中心”的刑事訴訟制度，努力實(shí)現(xiàn)偵查監(jiān)督工作的“雙贏”“多贏”“共贏”。

（二）完善引導(dǎo)偵查機(jī)制

一是完善實(shí)質(zhì)性介入偵查引導(dǎo)取證機(jī)制。進(jìn)一步拓寬提前介入的案件范圍，以實(shí)質(zhì)化介入方式將引導(dǎo)偵查的關(guān)口前移，全面掌握案件信息和偵查情況，擴(kuò)展監(jiān)督線索來源渠道，在案件定性、偵查方向、證據(jù)收集等方面提出意見建議，有效引導(dǎo)偵查取證，及早糾正偵查中的違法情形。二是完善聽取意見方式。對(duì)社會(huì)影響大、群眾關(guān)注度高、偵辦難度大的案件，公安機(jī)關(guān)及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)征詢意見，檢察機(jī)關(guān)以審查起訴的角度和審判的標(biāo)準(zhǔn)，就偵查重點(diǎn)、證據(jù)收集、程序規(guī)范以及法律適用等問題提出明確建議，共同研究解決案件辦理中存在的難題。三是完善補(bǔ)充偵查新模式。通過在審查逮捕階段制發(fā)《繼續(xù)偵查取證意見書》，對(duì)批捕后的偵查取證情況進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督，預(yù)防不規(guī)范取證情形，在不增加“案-件比”的情況下實(shí)現(xiàn)退回補(bǔ)充偵查的效果。四是提升監(jiān)督能力。將提升干警素能作為長(zhǎng)期重點(diǎn)工作來抓，提高干警專業(yè)素質(zhì)和實(shí)戰(zhàn)技能，增強(qiáng)監(jiān)督工作的責(zé)任感、使命感。將偵查監(jiān)督作為檢察官辦案終身責(zé)任制的重要內(nèi)容，明確檢察官在偵查監(jiān)督中不作為的責(zé)任，以責(zé)任倒逼監(jiān)督主動(dòng)性。

（三）增強(qiáng)監(jiān)督剛性

一是明確監(jiān)督的法律后果。賦予檢察建議和糾正違法通知書更強(qiáng)的法律效力，引起公安機(jī)關(guān)的重視。監(jiān)督文書發(fā)出后，對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，若公安機(jī)關(guān)不同意檢察機(jī)關(guān)的糾正意見，應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行回復(fù)并陳述理由；若公安機(jī)關(guān)不在規(guī)定時(shí)間內(nèi)回復(fù)且不執(zhí)行糾正意見，應(yīng)規(guī)定進(jìn)一步的監(jiān)督措施，以施加更為嚴(yán)重的法律后果保證監(jiān)督目的實(shí)現(xiàn)。二是落實(shí)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理。對(duì)嚴(yán)重訴訟違法行為建立一整套包含線索受理、審查、立案、調(diào)查核實(shí)、處置決定以及跟蹤反饋等在內(nèi)，且符合監(jiān)督運(yùn)行規(guī)律的案件辦理流程，實(shí)行一案一號(hào)，以調(diào)查核實(shí)為核心，兼用公開審查或聽證等方式，增強(qiáng)監(jiān)督透明度和公信力。三是增強(qiáng)監(jiān)督合力。將糾正違法通知和檢察建議等監(jiān)督手段的回復(fù)整改情況，定期向黨委、政法委、政府、紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行匯報(bào)。對(duì)因偵查人員未按照檢察機(jī)關(guān)意見調(diào)取證據(jù)或存在其他侵害當(dāng)事人合法權(quán)益行為導(dǎo)致案件訴訟程序無法順利進(jìn)行的，建議公安機(jī)關(guān)嚴(yán)肅處理相關(guān)責(zé)任人。對(duì)違法情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，區(qū)分情形自行偵查或移送監(jiān)察機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

（四）充分發(fā)揮偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室作用

一是增強(qiáng)法律保障。在相關(guān)規(guī)定中明確辦公室的職能、人員派駐、工作開展方式以及工作紀(jì)律等內(nèi)容，將辦公室的工作開展依據(jù)從司法解釋的部分內(nèi)容上升為專門的立法，保障辦公室工作的規(guī)范化和權(quán)威性。二是加強(qiáng)工作舉措。對(duì)介入案件從實(shí)體和程序兩個(gè)方面進(jìn)行全方位審查，通過案件介入與會(huì)商，確保偵查方向正確、收集證據(jù)及時(shí)全面，強(qiáng)化引導(dǎo)偵查，提升案件質(zhì)量。工作中重點(diǎn)關(guān)注刑事立案、撤案、掛案，刑拘后未報(bào)捕、未移送起訴等案件數(shù)據(jù)及信息，以信息共享拓寬監(jiān)督線索渠道。實(shí)現(xiàn)與公安機(jī)關(guān)溝通的便捷化與常態(tài)化，消除雙方認(rèn)知分歧。積極探索繁簡(jiǎn)分流，對(duì)醉駕等輕微刑事案件在執(zhí)法辦案管理中心設(shè)立速裁法庭、律師值班室，探索搭建公檢法司“一站式”簡(jiǎn)案快辦平臺(tái)，采取權(quán)利義務(wù)“一站式”告知，對(duì)強(qiáng)制措施尚未屆滿的犯罪嫌疑人不再重新辦理相關(guān)手續(xù)。采用重大疑難復(fù)雜案件邀請(qǐng)偵查人員開展跟庭評(píng)議，對(duì)不捕不訴、撤回起訴、判決無罪案件開展聯(lián)合案件評(píng)查，對(duì)重點(diǎn)案件取證不規(guī)范、不全面等問題進(jìn)行聯(lián)合調(diào)研，邀請(qǐng)知名專家、業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行同堂培訓(xùn)等方式，促進(jìn)業(yè)務(wù)能力的共同提升。

（五）健全保障機(jī)制

一方面，優(yōu)化偵查監(jiān)督平臺(tái)。突出信息化技術(shù)支撐，通過有效利用智能管控平臺(tái)、可視化管控以及智能穿戴設(shè)備等新技術(shù)手段，實(shí)時(shí)預(yù)警、發(fā)現(xiàn)不規(guī)范執(zhí)法行為，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法活動(dòng)全流程監(jiān)督、全要素管控。［3］另一方面，加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)。主動(dòng)聯(lián)合公安機(jī)關(guān)建立互通互聯(lián)的信息共享平臺(tái)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)云服務(wù)加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)，延伸至公安派出所，實(shí)現(xiàn)檢警網(wǎng)上交流互動(dòng)，解決檢警之間偵查信息不對(duì)稱的難題，開展全方位的網(wǎng)絡(luò)巡視，及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。

*本文系甘肅省人民檢察院2022年度檢察理論研究課題“完善偵查監(jiān)督與公安機(jī)關(guān)協(xié)助配合機(jī)制研究”的階段性研究成果。

**甘肅省天水市人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)、二級(jí)高級(jí)檢察官［741000］

***甘肅省天水市秦州區(qū)人民檢察院第四檢察部檢察官助理，甘肅省檢察理論研究人才庫(kù)成員［741000］

［1］ 參見卞建林、王肅元主編：《刑事訴訟法修改：?jiǎn)栴}與前瞻》，北京大學(xué)出版社2008年版，第396頁(yè)。

［2］ 參見孫謙：《全面依法治國(guó)背景下的刑事公訴》，《法學(xué)研究》2017年第3期。

［3］ 參見馬加民、匡宇清：《公安機(jī)關(guān)一體化智能化刑事執(zhí)法辦案管理中心運(yùn)行模式研究》，《中國(guó)刑警學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第6期。