檢察機關督促整治非法取土行為行政公益訴訟案

李書平　徐洪艷　張立男

辦案要旨

針對不法分子在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)非法取土，肆意破壞黑土地資源的違法行為，檢察機關充分運用“監(jiān)管違法追責、犯罪行為打擊、公益損害恢復”“三位一體”辦案模式，厘清行政機關職責，精準制發(fā)訴前檢察建議，督促履職；加強與紀檢監(jiān)察機關協(xié)調(diào)聯(lián)動，深挖細查并及時移送違法違紀及涉嫌犯罪問題線索；科學合理確定修復方式，強化系統(tǒng)治理，促進構建黑土地公益保護大格局。

案情回顧

［基本案情］2012年春，中鐵二十局集團公司第四工程有限公司（以下簡稱“中鐵第四公司”）在黑龍江省肇東市修建高速鐵路，需要對外購買符合標準的施工用土。肇東市宋站鎮(zhèn)派出所輔警徐某等3人為獲取經(jīng)濟利益，在沒有任何審批手續(xù)的情況下，雇傭多人操作挖掘機、翻斗車私自在肇東市宋站鎮(zhèn)樂業(yè)村某屯耕地和林地內(nèi)盜取黑土，導致案涉現(xiàn)場形成三處取土大坑，耕地和林地遭到嚴重破壞，且難以恢復。2021年6月，黑龍江省綏化市人民檢察院（以下簡稱“綏化市院”）接到群眾舉報，立即成立了由檢察長擔任組長，公益訴訟業(yè)務骨干為主體共計17人的專案調(diào)查小組，展開立案調(diào)查工作。

［辦案過程］綏化市院辦案人員運用無人機、測量儀等設備對某屯三處被盜挖土坑進行了勘驗檢查并拍照記錄，經(jīng)現(xiàn)場測量，該三處被盜挖土坑的面積分別為0.82公頃、0.76公頃、1.13公頃，總面積約27172.8平方米，三處被盜挖土坑深度均超過8米，體積達215782.4立方米。三處被盜挖土坑邊緣大量的黑土經(jīng)過長年累月的雨水沖刷下泄坑內(nèi)，導致坑內(nèi)泥沙混雜污濁不堪并造成坑岸邊松土崩解，土坑面積持續(xù)擴大，嚴重影響周邊基本農(nóng)田耕種。同時，土坑臨近鄉(xiāng)道，是附近村民出行的必經(jīng)之地，但其周圍無任何防護措施及警示標志，安全隱患突出。

辦案人員走訪了肇東市自然資源局、肇東市林業(yè)和草原局等11個行政機關。走訪中，綏化市院及時向綏化市委請示匯報，與肇東市委、市政府溝通協(xié)調(diào)，與肇東市自然資源局召開座談會等，調(diào)取了《肇東市宋站鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖》《肇東市土地利用現(xiàn)狀圖》等52份書證，準確認定三處被盜挖土坑的土地性質(zhì)分別為基本農(nóng)田、林地及建設用地，督促行政機關委托第三方公司對三處被盜挖土坑破壞狀況進行鑒定，該公司出具的《鑒定意見報告書》顯示，三處被盜挖土坑土壤結構已遭到嚴重破壞，基本農(nóng)田已不具備耕種條件，造成經(jīng)濟及生態(tài)環(huán)境損失1400余萬元。同時，辦案人員對某屯村民、村基層組織人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等50余人逐一進行調(diào)查詢問，制作80余份《詢問筆錄》，證實徐某等3人有重大作案嫌疑。2021年11月2日，綏化市院責成所轄肇東市人民檢察院對相關公安機關制發(fā)立案監(jiān)督檢察建議，建議對徐某等3人采取強制措施。為了進一步查清徐某等人非法取土獲利情況，綏化市院在黑龍江省人民檢察院的指導下，赴山東青島等地區(qū)對中鐵第四公司等單位展開調(diào)查。調(diào)查期間，檢察機關調(diào)取了公安機關查證的關于中鐵第四公司工程施工詳情、黑土提供人基本信息等書證，初步證實徐某等人非法取土獲取利益26萬余元。2021年11月18日，綏化市院根據(jù)調(diào)取的現(xiàn)有證據(jù)，充分認定非法取土行為造成公益損害事實的存在，將此案作為公益訴訟案件立案。

2021年12月，針對非法取土行為造成的公益損害問題，綏化市院調(diào)取有關行政機關權力清單，明確監(jiān)管責任部門，分別向肇東市自然資源局、肇東市林業(yè)和草原局、肇東市宋站鎮(zhèn)人民政府制發(fā)了公益訴訟訴前檢察建議，督促3個單位嚴格履行監(jiān)管職責，對被破壞的黑土耕地和林地制定具有可行性的復墾方案，盡快恢復耕種條件，并針對中央環(huán)保督察組曝光的轄區(qū)內(nèi)存在的違法占用耕地等黑土地保護問題線索，落實主體責任、全面開展自查自糾工作，堅決徹底整改。

［辦案結果］肇東市自然資源局、肇東市林業(yè)和草原局、肇東市宋站鎮(zhèn)人民政府收到檢察建議后，對建議內(nèi)容高度重視，聘請黑龍江沃土華源科技開發(fā)有限公司對修復三處被盜挖土坑（含上覆黑土層）所需要的費用進行測算，經(jīng)研判如采用肇東市轄區(qū)內(nèi)所有建筑垃圾進行回填并覆蓋黑土層，需要10年，回填總費用1200余萬元。2022年2月，上述3個單位書面回復綏化市院，稱經(jīng)過專家分析論證，擬按照占用耕地“占一補一、占補平衡”補償制度及異地還林的方式完成修復計劃。檢察機關堅持實事求是的原則，綜合考慮保護村民出行安全的極端重要性與現(xiàn)實緊迫性以及被破壞現(xiàn)場難以恢復原貌的實際情況，同意了行政機關的修復計劃。截至2022年12月，上述3個單位已選擇了異地補充耕地地塊及異地還林地塊，并已完成耕地改造和異地還林。對于土坑中涉及的建設用地部分，已將其作為村莊邊緣空閑地，由村委會設置防護圍欄，用于村莊堆放秸稈等用途；其余兩處土坑已進行綜合利用，改造成養(yǎng)殖坑塘，由魚塘承包人設置圍欄及警示牌，負責后期管護工作。

此外，綏化市院深挖非法取土背后的利益鏈條，將23人涉嫌違法違紀及犯罪問題線索移送綏化市紀檢監(jiān)察機關依法處理。線索移送后，依據(jù)《綏化市檢察機關與紀檢監(jiān)察機關在行政公益訴訟工作中加強協(xié)作配合辦法》相關規(guī)定，綏化市院與綏化市紀檢監(jiān)察機關聯(lián)合召開了座談會，就線索查辦進度、反饋時限等事項達成共識。截至2022年12月，綏化市紀檢監(jiān)察機關已成立專案小組展開立案調(diào)查，證實徐某盜挖黑土進行牟利的犯罪事實，并已由檢察機關批準逮捕。

辦案思考

（一）依法能動履職，找準監(jiān)督有效路徑，加強黑土地保護

黑土地不僅是極其珍貴的自然資源，也是國家糧食安全戰(zhàn)略順利實施的重要保障。覆蓋在耕地、林地、草地等土地類型上的表層黑土，由于土壤性狀好、肥力高，非常適合植物生長，具有重要的戰(zhàn)略意義和經(jīng)濟價值。在東北地區(qū)，加強耕地及林地保護是保護黑土地最直接、最有效的方式。

近年來，對黑土資源的超負荷開發(fā)利用以及一些不法分子在利益驅(qū)動下的非法盜挖、濫挖、販賣情況易發(fā)、多發(fā)，加強黑土地綜合保護刻不容緩。本案中，針對非法取土行為致使基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的黑土地喪失基本功能和遭受永久性破壞的違法情形，檢察機關及時啟動公益訴訟訴前程序，督促和支持行政機關履行黑土地保護法定職責，盡快恢復耕地及林地耕種條件。在經(jīng)專業(yè)機構評估鑒定后，確定三處被盜挖土坑短期內(nèi)已無法恢復耕種條件的情況下，檢察機關統(tǒng)籌考慮村民出行安全需求與原地修復工作的復雜性，并兼顧黑土資源不可再生，一旦破壞難以逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實因素，及時督促行政機關制定替代性修復方案，借助“外腦”，加強分析論證，按照經(jīng)濟可行、技術合理、綜合效益最佳及便于操作的原則和要求進行修復。一是根據(jù)占用耕地“占一補一、占補平衡”補償制度，使用綏化市耕地儲備庫中的已符合基本耕種條件的一般農(nóng)用地進行補充，通過實施土地整理復墾項目方式將一般農(nóng)用地整治為耕地，新增耕地經(jīng)驗收合格，正式納入黑土地保護范圍后，用以補充取土坑占用的耕地面積，達到耕地總量“進出平衡”。二是按照異地還林的方式恢復已破壞的林地數(shù)量。三是按照“因地制宜”原則，針對被破壞土坑加強防護，綜合利用，確保村民出行安全，防止新的公共利益受到侵害。

（二）準確確權定責，深挖違法犯罪線索，提升檢察建議剛性

1.厘清監(jiān)管職責，明確責任部門。涉土案件危害后果的發(fā)生往往牽涉到多個環(huán)節(jié)，如審批、取土、運輸、販賣等，如何找準監(jiān)管責任部門，理清各個環(huán)節(jié)各責任部門責任大小，是檢察機關公益訴訟監(jiān)督工作首先要解決的問題。檢察人員在辦案過程中，要以各個環(huán)節(jié)各責任部門應履行和實際履行職責情況為主線，全面收集有關職責分配、工作要求的書證以及詢問筆錄、證人證言等其他證據(jù)，客觀分析監(jiān)管部門在工作中實際履行的職責以及應負責任與否、責任大小，最終確定監(jiān)管責任部門。本案中，檢察機關及時調(diào)取行政機關權力清單，根據(jù)被破壞黑土地的性質(zhì)，準確認定自然資源部門與林業(yè)和草原部門具有監(jiān)管職責，同時，非法取土行為發(fā)生在肇東市宋站鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務的主要行政機關，對轄區(qū)內(nèi)的土地和林木資源具有法定的監(jiān)管職責，因此進一步認定肇東市宋站鎮(zhèn)人民政府屬于監(jiān)管責任部門。

2.發(fā)揮檢察智慧，克服辦案阻力。由于此案時間跨度大、涉及部門及人員較多，給辦案人員調(diào)查取證帶來極大阻力。辦案人員通過對非法取土現(xiàn)場進行勘驗檢查，明確了黑土地被破壞的嚴重后果。為了準確認定犯罪事實，掌握核心證據(jù)，辦案人員把相關書證調(diào)取作為查辦案件的切入點，抓好證據(jù)收集及核查工作，通過走訪行政機關，強化協(xié)調(diào)配合，及時調(diào)取相關書證，準確認定了三處被盜挖土坑的土地性質(zhì)。同時，辦案人員迅速鎖定涉案人員，逐一調(diào)查詢問，及時固定關鍵證據(jù)。調(diào)查中，面對有關公安機關壓案不查的情況，檢察機關及時制發(fā)立案監(jiān)督檢察建議，督促加快案件查辦進度，并跨區(qū)域進行調(diào)查取證，查清非法取土獲利事實，案件辦理取得實質(zhì)性進展。

3.堅持循線深挖，提升案件質(zhì)效。涉土領域個人普通違法犯罪行為往往和濫用職權、玩忽職守等公職人員職務犯罪相互交織。本案中，檢察機關打出“監(jiān)管違法追責、犯罪行為打擊、公益損害恢復”“三位一體”的黑龍江公益訴訟保護“組合拳”，在注重保護被破壞的黑土資源的同時，加強研判涉黑土地案件發(fā)案規(guī)律及特點，深挖背后存在的利益鏈條，通過對審批、取土、販賣等環(huán)節(jié)逐一梳理，以案發(fā)時間為序列、以涉案人員及行政機關為主線，詳細分析案件事實的發(fā)展過程及涉案人員的相互利益關系，最終查證相關公職人員違法違紀及涉嫌職務犯罪問題，并通過與紀檢監(jiān)察機關建立的協(xié)作機制，加大處理力度。此案的辦理既彰顯了檢察機關保護黑土地的責任擔當，又有效地保證了案件辦理的“三個效果”。

（三）匯聚工作合力，構建黑土地系統(tǒng)治理體系，實現(xiàn)雙贏多贏共贏的良好局面

1.積極主動作為，強化系統(tǒng)治理。針對非法取土等破壞黑土資源問題，檢察機關督促行政機關充分履行監(jiān)管職責，加強依法行政，提高治理能力。本案中，檢察機關通過制發(fā)檢察建議、召開座談會等方式督促行政機關依法履職，恢復受損公益的同時，推動黑土地保護問題從“末端”治理向“前端”預防延伸，并圍繞中央環(huán)保督察組提出的工作要求，主動靠前、舉一反三，強化系統(tǒng)治理，構建黑土地保護大格局。

2.發(fā)揮協(xié)同效應，達到共贏效果。受損黑土地治理是龐大的系統(tǒng)工程，僅靠檢察機關一已之力難以實現(xiàn)“全面修復”，檢察機關應在黑土地公益保護工作中，尋求多方共識，凝聚保護合力，形成多元主體參與保護黑土地的整體格局。本案中，針對三處被盜挖土坑修復治理問題，檢察機關深入踐行“雙贏多贏共贏”理念，主動融入黨委統(tǒng)一領導下的協(xié)同治理格局，積極加強與行政機關的溝通協(xié)調(diào)，面對原地修復阻力大、時間長、費用高的實際情況，檢察機關堅持實事求，與行政機關達成異地修復共識，形成系統(tǒng)性修復方案，找到了構建黑土地公益保護大格局和提升辦案效果的最佳平衡點。

點評意見

朱來賓

（河南省濮陽市人民檢察院第七檢察部四級檢察官助理，現(xiàn)為最高人民檢察院第八檢察廳調(diào)訓干部）：

黑龍江省檢察機關高度重視對黑土地的保護工作，辦理了一批保護黑土地的公益訴訟案件，該案即是其中的典型案例。該案運用“三位一體”辦案模式、科學確定修復方式，強化系統(tǒng)治理，為土地資源保護，特別是為黑土地保護提供了有益樣本。具體有以下幾個特點：

一是樹立雙贏多贏共贏理念，通過加強對公益損害問題的監(jiān)督，助力政府部門依法行政，共同維護人民群眾根本利益。該案侵害的不僅是黑土資源，還有深坑附近村民的出行安全。綏化市院通過走訪行政機關，強化協(xié)調(diào)配合，及時調(diào)取相關書證，委托專業(yè)機構進行鑒定及召開專家論證會；加強與屬地黨政機關溝通，達成共識；積極向市委請示匯報，爭取支持。通過辦案推動各方形成合力，共同努力實現(xiàn)公益保護。

二是深入運用一體化辦案機制，充分發(fā)揮不同層級檢察機關的職能作用，有效破解基層院辦理復雜案件的困難和阻力。辦案中，黑龍江省人民檢察院指導案件辦理方向，指導綏化市院赴外地開展違法行為人非法取土獲利情況等調(diào)查工作；綏化市院為辦案主體，承擔調(diào)查取證、評估鑒定等辦案主要工作；肇東市人民檢察院為辦案單元，向相關公安機關制發(fā)立案監(jiān)督檢察建議，建議對違法行為人采取強制措施。三級院分工協(xié)作、同向發(fā)力提升辦案效率。

三是強化科技賦能，充分發(fā)揮“外腦”“智庫”作用，借助行政部門、研究機構專業(yè)人員力量參與調(diào)查、論證，提升辦案質(zhì)效。該案在辦理過程中，綜合運用委托鑒定、評估、審計等方式，解決土壤結構受損程度確定等專業(yè)技術問題。綏化市院利用無人機、測量儀等設備準確確定公益受損情況，通過走訪行政機關、召開座談會，就評估鑒定、整改修復的方式、方法達成共識，進一步明確案件辦理方向和整改措施。

四是積極探索異地補償替代修復。檢察建議發(fā)出后，行政機關委托專業(yè)機構測算回填并覆蓋黑土層費用，經(jīng)測算修復周期長且費用高，遂召開專家論證會，經(jīng)論證形成按照占用耕地“占一補一、占補平衡”補償制度及異地還林方式完成修復的意見。綏化市院綜合考慮土地恢復原貌的實際困難，以實現(xiàn)“三個效果”相統(tǒng)一為目標，認可異地補償替代修復方案。耕地補償、異地還林順利實施，原被破環(huán)的土地因地制宜、綜合利用，在確保了耕地紅線同時，消除了安全隱患，維護了公共利益。

*黑龍江省綏化市人民檢察院檢察委員會專職委員、三級高級檢察官［152000］

**黑龍江省綏化市人民檢察院第六檢察部副主任、一級檢察官［152000］

***黑龍江省綏化市人民檢察院第六檢察部五級檢察官助理［152000］