海關監(jiān)管視角下提升江蘇口岸通關便利化的對策研究

王洋 楊子睿 張紀鳳

摘要：提高口岸通關便利化程度是實現(xiàn)貿(mào)易便利化的重要環(huán)節(jié)之一，海關作為國家進出境監(jiān)督管理機關，在推動口岸通關便利化建設的過程中發(fā)揮著極為重要的作用。江蘇口岸作為我國重要的沿海口岸之一，目前已在優(yōu)化通關流程、降低通關成本、提高物流服務效率、建設通關信息平臺、落實通關便利措施等方面取得了階段性成果。在此基礎上結(jié)合江蘇口岸通關面臨的一些問題，從海關監(jiān)管視角提出了完善信息共享機制、加快無紙化信息建設、強化口岸征費監(jiān)管、推動口岸體系建設等政策建議，以進一步提升口岸通關便利化水平。

關鍵詞：海關監(jiān)管；江蘇口岸；通關便利化；通關效率

引言

貿(mào)易便利化是全球經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的核心要素之一，以提供公平、透明、高效的貿(mào)易環(huán)境為宗旨，以降低成本、提高貿(mào)易效率為目標。培育市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，提升貿(mào)易便利化水平也是我國開放型經(jīng)濟體制改革與創(chuàng)新的重要內(nèi)容。我國“十四五”規(guī)劃明確提出：“要推進貿(mào)易和投資自由化便利化，持續(xù)深化商品和要素流動型開放”。李強總理在中國發(fā)展高層論壇2023年年會上也強調(diào)，我國將“繼續(xù)提升貿(mào)易投資自由化便利化水平，穩(wěn)步擴大制度型開放，著力打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境?！焙ｊP作為國家進出境監(jiān)督管理機關，在推進貿(mào)易便利化進程中發(fā)揮著極為重要的作用。2022年7月全國海關年中工作會議提出“要優(yōu)化口岸營商環(huán)境，多措并舉促進外貿(mào)實現(xiàn)平穩(wěn)增長。”

江蘇是我國外向型經(jīng)濟大省，2021年全省外貿(mào)進出口值5.21萬億元人民幣，占全國的13.3%；全省港口累計完成貨物吞吐量32.1億噸，約占全國的20.6%。在近年來貿(mào)易保護主義上升、單邊主義抬頭的國際形勢下，提升口岸通關便利化水平不僅有助于進一步培育江蘇開放型經(jīng)濟的制度優(yōu)勢，實現(xiàn)自由、便利的貿(mào)易港口建設，更是對優(yōu)化全國口岸營商環(huán)境具有典型示范作用。目前，江蘇口岸積極貫徹落實黨中央、國務院和海關總署優(yōu)化口岸營商環(huán)境、促進跨境貿(mào)易便利化的方針政策，持續(xù)加大改革創(chuàng)新力度，在數(shù)字口岸建設、全國通關一體化等方面取得了顯著成效和豐碩成果，但同時仍面臨一些問題有待進一步解決和完善，例如口岸管理部門與進出口貿(mào)易服務部門之間信息化建設水平不一致、政府減稅降費紅利未完全普及等。對此，本文從海關監(jiān)管視角總結(jié)江蘇口岸通關便利化建設取得的主要成績，分析面臨的主要問題，最終提出提升江蘇口岸通關便利化水平的對策建議。

一、江蘇口岸通關便利化建設的主要成效

（一）創(chuàng)新監(jiān)管方式，優(yōu)化口岸通關流程

2017年以來南京海關積極響應海關總署的要求，在全省各口岸全面推行通關一體化改革。以往需要在多地海關辦理申報的企業(yè)，現(xiàn)可以于全國各地任意一個口岸進行報關，通關地點選擇更加自由。同時，對口岸內(nèi)以任意運輸方式進口的商品均采用“一次申報，分步處置”的申報方式，在該模式下，通關的政策規(guī)定標準化得到提升，海關系統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)管過程更為統(tǒng)一。2019年，為貫徹落實國務院“放管服”改革要求，南京海關針對不同商品、不同運輸方式、不同需求，積極推進“兩步申報”通關業(yè)務改革。與原申報政策相比，“兩步申報”變時點申報為過程申報，企業(yè)不必一次性填報完整，而是根據(jù)掌握的信息分步填報，概要申報環(huán)節(jié)僅申報“9+2+N”，即申報9個基礎項目、確認2個物流項目，涉及進口禁限管制、檢驗或檢疫的，分別增加申報2個和5個項目，除此以外其他項目可在完整申報環(huán)節(jié)補充。第一步概要申報后，如果貨物不需要查驗，即可將貨物提離海關監(jiān)管場所。這一通關創(chuàng)新模式不僅增加了企業(yè)申報容錯機制，還進一步壓縮了口岸通關時間。截至2022年，江蘇省內(nèi)通關口岸“兩步申報”應用比例已增長至20%以上，時間較傳統(tǒng)模式相比縮短近25%，通關一體化改革初見成效。

（二）梳理通關需求，降低口岸通關成本

近年來，港口運輸線路堵塞、通關環(huán)節(jié)冗長等相關問題日益突出，南京海關為降低通關環(huán)節(jié)所產(chǎn)生額外的滯期費、滯納金等費用，推出企業(yè)資格認證機制，經(jīng)認定符合條件的企業(yè)可適用免征或減征的優(yōu)惠政策。除此之外，針對企業(yè)面臨的通關流程冗長，通關成本較高等問題，南京海關在實施匯總征稅、一單通保、加貿(mào)內(nèi)銷保稅緩稅利息減免政策之外，還新增了多項便企惠企措施，最大限度幫助企業(yè)節(jié)約經(jīng)營或通關流程中所產(chǎn)生的費用，針對性幫助企業(yè)解決現(xiàn)階段的難點和痛點，推進企業(yè)進一步降本增效。以南京海關所屬蘇州工業(yè)園區(qū)海關“保速通”模式為例，在該模式下，報關環(huán)節(jié)可以由報關企業(yè)提前完成，出區(qū)配送可以根據(jù)訂單需求快速安排，提升了企業(yè)的響應速度，保障了貨物高效的通關運行。參加該項試點，每家客戶一年內(nèi)該業(yè)務的報關申報工作量將壓縮至原來的30%，短駁運輸節(jié)省近1/3的成本。同時，南京海關致力于簡化口岸通關檢驗要求，降低企業(yè)通關成本，助力企業(yè)可以更好地對自身的資金鏈與供應鏈進行調(diào)整，更靈活、更完善地促進外貿(mào)穩(wěn)步前進。

（三）壓縮通關時間，提高口岸物流服務效率

通關效率是口岸營商環(huán)境的重要指標。江蘇各口岸海關穩(wěn)步推進通關便利化改革，優(yōu)化通關全領域全流程，壓縮整體通關時間。2022年前2個月，江蘇省進出口整體通關時間分別為44.83小時和2.63小時，較2017年分別壓縮55.68%和78.55%。為提高查驗效率，南京關區(qū)部分隸屬海關試點推行“無人機+巡查”等監(jiān)管方式來簡化查驗環(huán)節(jié)，通過對過境企業(yè)采取現(xiàn)代化方式進行檢查，并將相關證據(jù)、無人機錄制視頻進行保存，有效提高監(jiān)管效能。同時，在過境貨物的查驗方面，南京海關在全省17個水運口岸全面推廣“抵港直裝”、“船邊直提”方式來簡化監(jiān)管流程。在該模式下，船舶到港前，通過船舶管理系統(tǒng)、AIS 系統(tǒng)、船訊網(wǎng)等實時監(jiān)控駁船到港時間，聯(lián)系企業(yè)提前組織運力；待船舶到港，貨物得到放行信息后，通過“船邊直提”由港口作業(yè)車輛直接運至保稅物流中心，實現(xiàn)入企業(yè)倉庫前貨不落地；通過預約監(jiān)管等措施，實現(xiàn)“貨到即查，高效驗放”。該流程可協(xié)助企業(yè)在貨物運輸過程中提前完成必要的通關手續(xù)，確保運輸車輛與口岸船舶能夠順利銜接，大幅縮減口岸通關時間，提高口岸物流服務效率。

（四）立足科技賦能，建設口岸通關信息平臺

為積極響應習近平總書記提出的“深化海關貿(mào)易安全和通關便利化合作，開展‘智慧海關、智能邊境、智享聯(lián)通合作試點”的重大倡議，近年來，南京海關加快智慧海關建設，通過大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)+，物聯(lián)網(wǎng)等多種形式，建立政務公開系統(tǒng)、通關信息化服務平臺和集中審像中心，推進全省海關通關信息的互聯(lián)互通，加強全省通關口岸大數(shù)據(jù)平臺的建設，使越來越多的企業(yè)享受到“智慧海關”建設帶來的紅利。南京海關集中審像中心先后與省內(nèi)10臺“H986”查驗設備聯(lián)網(wǎng)，統(tǒng)一審核進出口集裝箱貨物的掃描圖像，建立圖像和實物圖片相對照的標準數(shù)據(jù)庫，形成一套完整的智能判別方法，業(yè)務專家與圖像審核相配合，遠程完成對整個集裝箱貨物的“非侵入式查驗”。同時，南京海關通過建立“江蘇省電子口岸信息化平臺”，不斷加快“掌上物流”平臺的應用，方便企業(yè)向海關傳輸申報信息，以及接收海關審核結(jié)果信息。

（五）推廣AEO認證，落實口岸通關便利政策

自中國海關2008年正式實施 AEO 制度，到2022年4月為止，南京海關共有443家高級認證企業(yè)。2022年一季度江蘇省高級認證企業(yè)進出口值452億美元，同比增長27.3%，占同期江蘇省進出口總值的26%。海關高級認證企業(yè)可以在享受到中國通關便利政策的同時，與中國互認的22個經(jīng)濟體及48個國家享受通關互惠制度。南京海關充分發(fā)揮企業(yè)信用管理的基礎性作用和服務功能，根據(jù)實際情況持續(xù)釋放 AEO 信用管理政策紅利，在現(xiàn)有政策的基礎上，新增6項AEO 企業(yè)便利措施，不僅落實減少通關時間等各優(yōu)惠便利通關政策，還深入了解企業(yè)需求，定制“一企一策”的培育方案，助力江蘇企業(yè)在國際市場提升競爭力。以川奇光電科技（揚州）有限公司為例，2020年10月成為海關AEO 高級認證企業(yè)后，公司出口到國外的貨物進入了“綠色通道”，每年可免交擔保金7400萬元，年均減少查驗費用5萬元。南京海關通過積極引導企業(yè)對標海關高級認證企業(yè)的標準，推進江蘇企業(yè)AEO 認證進程，有指向性地解決企業(yè)在日常業(yè)務經(jīng)營以及口岸通關過程中的堵點、難點，推進企業(yè)進一步降本增效。

二、江蘇口岸通關便利化面臨的主要問題

（一）相關部門間信息共享機制尚不健全

目前口岸各部門間的電子數(shù)據(jù)信息共享機制尚不健全。海關等口岸相關管理部門與跨境貿(mào)易所涉及的銀行、保險、民航、鐵路、倉儲、理貨、船公司等服務單位間信息化建設水平參差不齊，電子數(shù)據(jù)交換的報文標準和數(shù)據(jù)接口不統(tǒng)一，導致信息傳輸和數(shù)據(jù)比對存在困難。企業(yè)在辦理進出口稅務相關事宜時，必須由國稅部門先簽發(fā)相關單據(jù)證明，然后再交由海關系統(tǒng)進行辦理，“兩頭跑”的現(xiàn)象嚴重，增加了口岸通關流程的時間和成本。除此之外，企業(yè)的實際資金借貸情況、違規(guī)記錄等信用信息，并未完全與海關部門進行數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，信息共享程度有待進一步提升。這些問題是海關在促進口岸通關信息化中遇到的主要問題，也是下一步智慧口岸建設中所必須解決的問題。

（二）口岸通關無紙化建設有待深化

海關的通關無紙化建設雖已在部分環(huán)節(jié)取得了一定進展，但在推動全部進出口環(huán)節(jié)監(jiān)管證件和隨附單據(jù)的無紙化、電子化方面仍需持續(xù)著力。一方面，在法律層面，我國目前的法律法規(guī)尚未完全支持海關通關無紙化作業(yè)，使得海關的無紙化改革缺乏政策的支持力度。根據(jù)《中華人民共和國海關法》第三章第二十五條規(guī)定，企業(yè)辦理進出口申報時，仍需同時具備紙質(zhì)和電子形式的報關單。另一方面，在一些諸如涉密、跨境、金融的領域，由于這些領域往往涉及較多機密，紙質(zhì)報關單證作為證明力極強的事后證據(jù)，仍然需要由海關收繳予以留存，且保密程度方面制約頗多，從技術條件上尚無法實現(xiàn)完全的無紙化。加之申報流程繁瑣，在這些領域?qū)崿F(xiàn)無紙化改革成本較高，因此目前推行完全的口岸通關無紙化難度較大。

（三）政府降費提效福利傳導還需加強

盡管江蘇口岸服務市場的收費公示制度取得一定成效，但違規(guī)收費現(xiàn)象依然存在。即使政府已經(jīng)出臺降費提效政策，部分服務類型市場仍然存在多層代理、代收代付等現(xiàn)象，使得降費紅利尚未完全直接惠及進出口企業(yè)。尤其是新冠疫情發(fā)生以來，一些具有壟斷性質(zhì)的收費企業(yè)將收費項目改頭換面、收費標準明降暗升，甚至存在部分貨代、船代和船公司不規(guī)范標價、未徹底落實政府降費政策，在政府標價之上額外加收費用等違規(guī)現(xiàn)象。此類中介環(huán)節(jié)不規(guī)范代收代付行為，不利于海關等口岸管理部門落實國家降費提效決策部署，嚴重阻礙了政策紅利的釋放和口岸營商環(huán)境的改善。為刺激進出口企業(yè)活力，亟需進一步整改口岸服務環(huán)節(jié)相關費用征收。

（四）口岸樞紐布局建設聯(lián)動協(xié)調(diào)不足

江蘇省口岸數(shù)量眾多，關區(qū)范圍內(nèi)的口岸通關便利化受到不同口岸通關便利化建設程度的影響。以2021年度數(shù)據(jù)為基準，江蘇省蘇州、南京、無錫三市口岸在全省范圍內(nèi)外貿(mào)進出口總額位列全省前三，屬于江蘇省樞紐口岸。但是，上述三地口岸之間，或與其他口岸間并未形成較為明顯的聯(lián)動趨勢，各地口岸間獨立性較強。蘇州口岸和無錫口岸兩地均有大額進出口貨物經(jīng)由上?？诎锻P，比例分別高達82.1%和79.3%，而其中蘇州口岸經(jīng)由本省其他口岸通關的貨物比例僅為8.7%，不到全年通關貨物總額的十分之一?？诎堕g聯(lián)動不協(xié)調(diào)不僅反映出各口岸間的數(shù)據(jù)通信、機制協(xié)同建設的不完善，也成為阻礙江蘇打造全球化、高效率運輸口岸，提高口岸通關便利化的顯著障礙。在全省范圍內(nèi)，蘇北口岸通關便利化建設程度低于蘇南口岸，而蘇南口岸的建設經(jīng)驗對于蘇北口岸便利化建設有著明顯的借鑒作用，因此，加快口岸之間優(yōu)勢互助，劣勢互補是提高江蘇省口岸整體通關便利化程度的有效措施。

（五）對接新業(yè)態(tài)新情況的機制體制仍需完善

江蘇省作為我國外向型經(jīng)濟大省，對外貿(mào)易體量巨大，貿(mào)易形式、口岸類型和運輸方式多樣、貨物種類豐富，這也使得通關過程中“嚴密監(jiān)管”與“快速通關”之間的固有矛盾更加突出。一方面，自貿(mào)區(qū)等外貿(mào)新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展使得部分領域的監(jiān)管機制手段滯后于監(jiān)管實際需要，如何使監(jiān)管能力與時代要求和人民需求相適應，成為海關監(jiān)管部門面臨的重要課題。另一方面，新冠疫情暴發(fā)以來，作為進出境與外貿(mào)主管部門，海關在履行守衛(wèi)國門、服務發(fā)展職責過程中面臨的國際政治經(jīng)濟環(huán)境更加復雜，開展口岸疫情防控及處置各類突發(fā)事件的任務更加艱巨，面對的國門安全各領域風險更加嚴峻突出，疫情等非常規(guī)因素對海關監(jiān)管流程的高質(zhì)效實施以及企業(yè)通關活動的順利開展都產(chǎn)生了較大影響，阻礙了貿(mào)易便利化進程的有序推進，亟須采取有效措施以破解抓防控、強監(jiān)管與保通關之間的矛盾問題。

三、提升江蘇口岸通關便利化的對策建議

（一）完善信息共享機制，促進部門配合協(xié)調(diào)

一方面，在海關內(nèi)部各部門之間實現(xiàn)電子信息的互聯(lián)互通。海關應當加強各部門對相關業(yè)務流程的學習培訓，加快核心數(shù)據(jù)在部門間的流動，消除部門間信息壁壘，建立統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，集中對企業(yè)通關申報、檢疫規(guī)格、風控標準、信息記錄、監(jiān)控留存等信息進行共享，利用統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)一監(jiān)管指標，共享涉及多部門標準的企業(yè)報關單數(shù)據(jù)，打造部門間溝通交流渠道，實現(xiàn)對同一受理企業(yè)的同一意見，避免因內(nèi)部信息協(xié)調(diào)不暢造成的企業(yè)申報通關效率低下。另一方面，加速海關與政府各部門間、社會機構(gòu)之間的數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)簡化和標準化進程，需要與最新審核標準接軌的通關信息審核時，如頻繁調(diào)整的檢疫標準、法律法規(guī)、信息要求等，海關應當主動配合國務院《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中關于國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺的相關規(guī)定，達成海關與中央政府、地方政府之間數(shù)據(jù)的實時互聯(lián)互通，并與相關工商、稅務、外管、公安、鐵路等系統(tǒng)實現(xiàn)信息交換，通過不同渠道信息比對，盡量避免因海關留存信息陳舊導致的上報企業(yè)審核結(jié)果錯誤。

（二）優(yōu)化數(shù)據(jù)管理方式，加快無紙化信息建設

海關技術部門應當加快電子信息保密系統(tǒng)的建設，完善對企業(yè)申報負責人、海關部門相關人員的身份認證系統(tǒng)，通過人臉、指紋、聲線等驗證環(huán)節(jié)實現(xiàn)多重信息確認，對信息上傳和信息審核人員的操作采取全程跟蹤，并結(jié)合實時 IP 公共網(wǎng)絡信息加密認證機制或采用Ukey技術對查看已上傳的金融、加密、跨境等領域的報關信息加以保護，在確保信息上傳渠道安全性的同時，減少已上傳信息的外泄，從而提高相關領域信息化、無紙化對信息的保密性和安全性，降低全領域無紙化建設的門檻。另外，海關技術部門通過設計相關計算機運行邏輯，為報關單證的不同要素設計相應的評分機制，并內(nèi)化為對應的運行參數(shù)、邏輯規(guī)則，設定相關運算規(guī)則并開展全單據(jù)邏輯運算，不斷提高無紙化單據(jù)系統(tǒng)對于企業(yè)報關單證不同要素的適配性，建立智能預警系統(tǒng)，實現(xiàn)系統(tǒng)檢測到單證某要素異常時自動攔截、送交人工檢測，降低人工工作壓力，提高無紙化作業(yè)效率。

（三）加強收費監(jiān)督管理，落實政府降費福利

首先，海關應充分發(fā)揮監(jiān)管職能，進一步落實口岸收費公示制度，加強口岸收費監(jiān)督管理，協(xié)同口岸各管理部門對進出境環(huán)節(jié)收費開展常規(guī)監(jiān)管和巡查，針對報關企業(yè)、檢驗檢測機構(gòu)、代理等口岸服務企業(yè)的違規(guī)收費、超額收費、惡意競爭等行為進行專項整治，引導并規(guī)范行業(yè)合理競爭，使報關企業(yè)申報流程中相關服務業(yè)收費與服務質(zhì)量相匹配。其次，應持續(xù)加強信息平臺建設，依托國際貿(mào)易單一窗口及電子口岸等建立完善口岸收費及服務信息發(fā)布平臺，對企業(yè)進行適當引導與培訓，針對收費項目、收費標準、收費主體等要素進行明確規(guī)定，杜絕企業(yè)面臨的收費清單不規(guī)范、收費內(nèi)容列示不完整、收費要素不齊全等問題，實現(xiàn)繳費機制透明化、規(guī)范化。最后，采取微信公眾號等多種移動渠道推送和解讀國家及地方的口岸收費政策，將國家降費提效的政策意圖順暢傳導到外貿(mào)企業(yè)，引導各企業(yè)自覺遵守國家收費法律法規(guī)政策，同時開展相關行業(yè)收費制度建設培訓，實現(xiàn)收費標準化、制度化。

（四）加強口岸互助協(xié)作，推動一體化口岸建設

深化江蘇省內(nèi)各海關乃至與省外海關之間的深度協(xié)作，是推動區(qū)域整體經(jīng)濟發(fā)展、提升江蘇口岸通關便利化水平的必然要求。為了提高口岸間信息、資源的利用效率，打造一體化口岸互助發(fā)展結(jié)構(gòu)，區(qū)域內(nèi)海關應統(tǒng)籌做好整體規(guī)劃設計，打破口岸之間的藩籬，充分發(fā)揮各口岸特點和比較優(yōu)勢，通過整合關區(qū)內(nèi)各海關資源、集合不同口岸的優(yōu)勢進行有側(cè)重的專業(yè)化分工，發(fā)展形成層次分明、資源共享、互幫互助的口岸聯(lián)結(jié)信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，制定規(guī)則統(tǒng)一、標準化的口岸協(xié)作體制機制，打造結(jié)構(gòu)化、一體化口岸發(fā)展體系，實現(xiàn)全省關境的協(xié)作監(jiān)管，同時充分發(fā)揮蘇南口岸的引領帶動作用，逐步向蘇北口岸輻射，加快促進口岸間優(yōu)勢互助、劣勢互補，推動蘇北口岸發(fā)展水平向蘇南口岸發(fā)展水平靠攏，進而提升江蘇口岸整體通關便利化水平。

（五）深化機制手段創(chuàng)新，推動通關效能提升

為高質(zhì)量服務新業(yè)態(tài)發(fā)展、有效應對和消減新冠疫情、地緣沖突等因素對推進口岸貿(mào)易便利化進程帶來的不利影響，海關監(jiān)管部門應進一步優(yōu)化監(jiān)管流程管理，充分運用嵌入式管理思維，持續(xù)加強內(nèi)部職能部門之間以及與其他口岸管理部門、港口、進出口企業(yè)之間的協(xié)作同步，建立有效的時效監(jiān)控機制，全方位、多維度統(tǒng)籌做好通關監(jiān)管中各項目的過程銜接，持續(xù)提升通關監(jiān)管效率。在監(jiān)管資源布局上，應積極創(chuàng)新人力資源管理和應用模式，通過開展專門化培訓、組建業(yè)務專班、協(xié)調(diào)關區(qū)內(nèi)監(jiān)管執(zhí)法隊伍有序調(diào)配和流動等方式優(yōu)化監(jiān)管資源配置，進一步釋放監(jiān)管潛力。在監(jiān)管策略制定上，海關應著力提升各監(jiān)管領域的風險研判能力，建立更具針對性和差異化的通關監(jiān)管策略，突出高風險進出境元素的精準查發(fā)，在此基礎上大力推動通關監(jiān)管模式改革創(chuàng)新，用足用好“先放后檢”、“擔保放行”等便利化措施，加快推進第三方檢驗結(jié)果采信等創(chuàng)新制度落實落地。此外，還應以“三智”口岸建設為引領，繼續(xù)加大力度推進科技創(chuàng)新和監(jiān)管理念創(chuàng)新，完善和推廣“無感通關”、“無接觸檢驗檢疫”等新型通關監(jiān)管模式，進一步提升海關檢驗監(jiān)管及通關效能和企業(yè)通關體驗?！?/p>

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