關(guān)于環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)研究

胡廣琴

摘要：在當(dāng)前各種制度和規(guī)定中，各類專項(xiàng)資金層出不窮，但在具體執(zhí)行管理中都存在不同。文章以環(huán)保專項(xiàng)資金為例，介紹了專項(xiàng)資金的分配及使用過(guò)程，淺析了可能存在的問(wèn)題，提出了具體的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)保專項(xiàng)資金 項(xiàng)目支出 審計(jì)

中圖分類號(hào)：F239

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2023）05-106-03

我國(guó)以高速的發(fā)展贏得世界矚目。但高速增長(zhǎng)的背后是對(duì)我國(guó)環(huán)境資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)。不均衡的發(fā)展模式勢(shì)必造成諸多環(huán)境問(wèn)題，這些問(wèn)題在國(guó)民物質(zhì)生活水平較低時(shí)并沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛，居民財(cái)富水平的不斷提高，居民對(duì)生活環(huán)境的質(zhì)量要求不斷提高，同時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重視程度也逐漸加深。為了適應(yīng)人民群眾需求的變化和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，我國(guó)提出生態(tài)文明建設(shè)的總體戰(zhàn)略，并不斷完善。目前，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了改變。人民群眾對(duì)環(huán)境的需求與當(dāng)前環(huán)境質(zhì)量之間的矛盾發(fā)生了改變。政府部門應(yīng)當(dāng)為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)。在這樣的大背景下，為了完成生態(tài)文明建設(shè)的要求，政府部門開(kāi)始廣泛使用各類環(huán)保的政策工具，其中環(huán)保專項(xiàng)資金這種政策工具也得到了更加充分的運(yùn)用。但隨著資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，由此產(chǎn)生的問(wèn)題逐漸增加。大量環(huán)保專項(xiàng)資金存在可能被浪費(fèi)或錯(cuò)配的問(wèn)題，這些問(wèn)題都會(huì)影響環(huán)保專項(xiàng)資金的使用效果，阻礙其達(dá)到預(yù)定的政策目標(biāo)。因此，國(guó)家審計(jì)作為八大監(jiān)督體系的重要部分，對(duì)于環(huán)保資金審計(jì)的重要性也愈發(fā)凸顯。但目前來(lái)看，與環(huán)保專項(xiàng)資金使用的范圍與深度相比，環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)開(kāi)展的力度還不夠大。根據(jù)近幾年各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布的審計(jì)公告統(tǒng)計(jì)，審計(jì)署環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)公告只有總公告的7.46%：地方審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布的環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)公告占總共告的5.43%。環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)果公告數(shù)量相對(duì)有限，與生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署相比，環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)需要引起充分的重視。

一、環(huán)保專項(xiàng)資金的含義

專項(xiàng)資金是國(guó)家或有關(guān)部門或上級(jí)部門下?lián)苄姓聵I(yè)單位具有專門指定用途或特殊用途的資金，是這種資金都會(huì)要求進(jìn)行單獨(dú)核算，專款專用，不能挪作他用，并需要單獨(dú)報(bào)賬結(jié)算的資金。在當(dāng)前各種制度和規(guī)定中，專項(xiàng)資金有著不同的名稱，如專項(xiàng)支出、項(xiàng)目支出、?？畹?，并且在具體內(nèi)容上也有一定的差別。但從總體看，其含義又是基本一致的。專項(xiàng)資金有三個(gè)特點(diǎn)：一是來(lái)源于財(cái)政或上級(jí)單位：二是用于特定事項(xiàng)：三是需要單獨(dú)核算。專項(xiàng)資金按其形成來(lái)源主要可分為專用基金、專用撥款和專項(xiàng)借款三類。

環(huán)保專項(xiàng)資金作為一種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段，其設(shè)立的意義具有一般性，也就是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)減緩各地方政府間財(cái)力差異，促進(jìn)均衡發(fā)展。同時(shí)，設(shè)立環(huán)保專項(xiàng)資金更具有其獨(dú)特的意義。因?yàn)榄h(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，很容易產(chǎn)生“公地悲劇”的現(xiàn)象。政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)公民與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，除了處罰破壞環(huán)境的行為外，還要通過(guò)設(shè)立環(huán)保專項(xiàng)資金等形式補(bǔ)償環(huán)境，從而建立公民與生態(tài)環(huán)境之間形成一種和諧的關(guān)系。當(dāng)一個(gè)國(guó)家出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，可能是這個(gè)國(guó)家的政府沒(méi)有協(xié)調(diào)好政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間關(guān)系的結(jié)果。面對(duì)環(huán)境問(wèn)題，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)干預(yù)。設(shè)立環(huán)保專項(xiàng)資金作為政府主動(dòng)干預(yù)市場(chǎng)的手段，便具有一定的必要性和合理性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第十六條的規(guī)定，相關(guān)機(jī)構(gòu)可以設(shè)立專項(xiàng)資金用于辦理特定事務(wù)。這為設(shè)立環(huán)保專項(xiàng)資金提供了法律依據(jù)，也表明了我們?cè)谑褂铆h(huán)保專項(xiàng)資金的過(guò)程中，也需要嚴(yán)格遵從與專項(xiàng)資金有關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)專項(xiàng)資金專款專用。從資金的目的和用途上而言，設(shè)立環(huán)保專項(xiàng)資金最直接的目的是防治污染、促進(jìn)污染治理，提高環(huán)境質(zhì)量。通常一般用于補(bǔ)貼環(huán)保企業(yè)和建設(shè)污染防治等項(xiàng)目，這些項(xiàng)目既可以是對(duì)生態(tài)保護(hù)起到直接作用的項(xiàng)目，包括重點(diǎn)污染源防治項(xiàng)目、自然生態(tài)修復(fù)、保護(hù)和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目等等，也可以是對(duì)生態(tài)保護(hù)起到間接作用的項(xiàng)目，包括環(huán)保立法項(xiàng)目、重大環(huán)保基礎(chǔ)科學(xué)研究成果獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目等等。目前，環(huán)保專項(xiàng)資金的規(guī)模越來(lái)越大，類別也越來(lái)越多，這與民眾對(duì)環(huán)境需求的轉(zhuǎn)變、國(guó)家整體戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變息息相關(guān)。在資金的來(lái)源上，根據(jù)現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，環(huán)保專項(xiàng)資金主要包括財(cái)政投入和民間投入。財(cái)政投入又主要分為中央財(cái)政投入和地方財(cái)政投入。有關(guān)部門會(huì)按照中央的整體發(fā)展戰(zhàn)略和預(yù)期實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)，編制財(cái)政預(yù)算，設(shè)立環(huán)保專項(xiàng)資金。分配資金時(shí)，目前常常采用“因素法”和“項(xiàng)目法”相結(jié)合的方式由中央向地方層層劃撥，最終將資金分配到需補(bǔ)貼的環(huán)保型企業(yè)或生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目上。

二、資金的使用過(guò)程

以環(huán)保專項(xiàng)資金為例，分析專項(xiàng)資金的分配及使用過(guò)程的情況。目前各省的情況是基本是省級(jí)財(cái)政設(shè)立的專項(xiàng)用于全省環(huán)境改善等方面的專項(xiàng)資金。省級(jí)專項(xiàng)資金以支持形式撥付，當(dāng)?shù)赝度霝橹鳌?/p>

（一）專項(xiàng)資金的分配原則

重點(diǎn)支持環(huán)境污染防治重點(diǎn)地區(qū)：集中支持對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善有突出影響的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)任務(wù)：統(tǒng)籌考慮有關(guān)工作總體預(yù)算安排，堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，建立環(huán)保資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)制度，如快預(yù)算執(zhí)行，盡快形成有效投資，避免“資金等項(xiàng)目”：堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督：實(shí)施全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化資金監(jiān)管，充分發(fā)揮資金效益：堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向。專項(xiàng)資金安排與相關(guān)地區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)完成情況及大氣環(huán)境質(zhì)量改善情況掛鉤。

（二）專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持范圍

1．環(huán)境污染防治重點(diǎn)任務(wù)，包括：工業(yè)企業(yè)、工業(yè)爐窯、燃煤鍋爐淘汰關(guān)停、鍋爐及工業(yè)爐密綜合治理、揮發(fā)性有機(jī)物治理、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)深度治理、柴油貨車污染治理等對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善有突出影響的事項(xiàng)。

2．提升環(huán)境污染防治能力的項(xiàng)目。包括環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)督、監(jiān)察、執(zhí)法所需的設(shè)備、儀器配備，以及與大氣污染防治相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)制定、污染源排放清單、源解析等大氣污染成因與控制相關(guān)技術(shù)研究、重點(diǎn)措施效果評(píng)估、專項(xiàng)規(guī)劃制定及專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)等。

3．冬季清潔取暖和散煤治理項(xiàng)目。

4．其他專項(xiàng)相關(guān)工作。

（三）分配方法

1．按“因素法”方式分配。切塊下達(dá)給設(shè)區(qū)的市。主管部門按照設(shè)區(qū)的市年度總量減排、重點(diǎn)行業(yè)污染防治、燃煤鍋爐整治任務(wù)量、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)、黃標(biāo)車?yán)吓f車提前淘汰任務(wù)、上年度大氣污染防治項(xiàng)目執(zhí)行情況等提出分配因素、權(quán)重、分配公式并商省財(cái)政廳同意后，由主管部門提出專項(xiàng)資金分配計(jì)劃。

2．按“項(xiàng)目申報(bào)法”方式進(jìn)行分配。由主管部門根據(jù)省級(jí)承擔(dān)的環(huán)境改善具體工作任務(wù)提出專項(xiàng)資金分配計(jì)劃。設(shè)區(qū)的市應(yīng)在收到文件后1個(gè)月內(nèi)將資金分配到具體項(xiàng)目單位。專項(xiàng)資金的使用應(yīng)接受財(cái)政、環(huán)保、審計(jì)等部門的監(jiān)督和檢查，對(duì)專項(xiàng)資金的使用和項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行督促檢查。

三、可能存在的問(wèn)題

環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)主要包括其性質(zhì)及其目標(biāo)。環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)的一部分，作為一個(gè)專業(yè)方向的細(xì)分，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治的重要保障。在治理環(huán)境問(wèn)題上，環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)如同一個(gè)“免疫系統(tǒng)”，對(duì)違規(guī)行為發(fā)揮著預(yù)防、揭示和抵御的作用，是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)不可或缺的重要手段，開(kāi)展環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)是國(guó)家治理的客觀要求，是改善民生、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)社會(huì)均衡發(fā)展的必要保障。

環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)的目標(biāo)一般是確保國(guó)家在民生、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的政策措施能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，充分發(fā)揮作用，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。具體而言，環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)是通過(guò)設(shè)計(jì)實(shí)施審計(jì)程序，評(píng)價(jià)環(huán)保專項(xiàng)資金在立項(xiàng)、分配、管理和使用等各個(gè)環(huán)節(jié)的真實(shí)性、合法性與效益性，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出改進(jìn)建議，并監(jiān)督被審單位的整改情況，從而發(fā)揮出預(yù)防、揭示和抵御的作用。針對(duì)出現(xiàn)的較為嚴(yán)重的違規(guī)行為責(zé)任人，審計(jì)機(jī)關(guān)還可以將其移送有關(guān)部門進(jìn)行懲處。最終目標(biāo)便是保障既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。具體可分為以下五大類問(wèn)題。

（一）未完善項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)

在專項(xiàng)資金具體申報(bào)時(shí)，各專項(xiàng)資金使用一般都占年初項(xiàng)目預(yù)算25%以上。但在具體分配過(guò)程中，往往管理粗放，底數(shù)不清。一是未建立項(xiàng)目庫(kù)。主管部門在逐級(jí)申報(bào)專項(xiàng)資金過(guò)程中，未細(xì)化到具體單位和項(xiàng)目，往往以切塊形式進(jìn)行下達(dá)，導(dǎo)致預(yù)算不細(xì)化、不科學(xué)、不準(zhǔn)確：二是項(xiàng)目庫(kù)不完整、缺乏動(dòng)態(tài)更新。個(gè)別單位雖然建立了項(xiàng)目庫(kù)，但基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完整，缺少關(guān)鍵性指標(biāo)，而且長(zhǎng)期不進(jìn)行更新維護(hù)，導(dǎo)致項(xiàng)目庫(kù)與實(shí)際實(shí)施項(xiàng)目間存在巨大差異，項(xiàng)目庫(kù)形同虛設(shè)。

（二）存在簡(jiǎn)單分配形式

由于工作不細(xì)化，個(gè)別地區(qū)往往存在專項(xiàng)資金補(bǔ)助簡(jiǎn)單平均分配的問(wèn)題。在未經(jīng)詳細(xì)測(cè)算資金需求、項(xiàng)目進(jìn)度、完成情況等實(shí)際情況下，就按資金申請(qǐng)直接支付，甚至平均支付，造成支付與項(xiàng)目不匹配，項(xiàng)目與進(jìn)度不匹配，完成情況與實(shí)際不匹配。同時(shí)因?yàn)闆](méi)有數(shù)據(jù)支持對(duì)下一年的支出預(yù)算也無(wú)法做到精準(zhǔn)申報(bào)，往往存在項(xiàng)目等錢、錢等項(xiàng)目?jī)深^差的情況。

（三）使用績(jī)效不佳，滯留現(xiàn)象比較普遍

據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)專項(xiàng)資金滯留市級(jí)財(cái)政達(dá)到分配資金的10%以上，滯留縣級(jí)財(cái)政達(dá)到分配資金的20%以上。因資金未對(duì)應(yīng)到具體項(xiàng)目，專項(xiàng)資金大量閑置，財(cái)政資金未發(fā)揮真正效益。

（四）地市分配不均，需求與分配不匹配

部分地區(qū)因分配與申報(bào)不匹配，導(dǎo)致在實(shí)施過(guò)程中，有的地區(qū)小資金多，雖已全部分配，但沒(méi)有項(xiàng)目資金長(zhǎng)期閑置不使用，有的地區(qū)大問(wèn)題復(fù)雜，少量資金根本無(wú)法滿足環(huán)境防治的要求。但各地區(qū)又缺乏有效監(jiān)管措施及跨地區(qū)調(diào)配盤(pán)活的方法，導(dǎo)致專項(xiàng)資金既無(wú)法使用，又難以盤(pán)活的困境。

（五）存在虛報(bào)行為

因項(xiàng)目庫(kù)不完善．項(xiàng)目管理不細(xì)化等問(wèn)題，在分配資金時(shí)往往只審核部分指標(biāo)，導(dǎo)致部分地區(qū)存在各種虛報(bào)行為。如虛報(bào)項(xiàng)目投資額，報(bào)大建小、報(bào)多建少：重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目，將往年項(xiàng)目改頭換面多次重復(fù)申報(bào)：甚至虛假申報(bào)，捏造項(xiàng)目。

四、進(jìn)行環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)人員遵守的原則

審計(jì)人員在實(shí)施環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)的時(shí)候，還需要遵守一些基本原則和規(guī)則。

（一）獨(dú)立性原則

獨(dú)立性是開(kāi)展環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)的基石。只有獨(dú)立于被審計(jì)單位，才能合理評(píng)價(jià)被審計(jì)單位資金管理、使用等責(zé)任的履行情況，才能體現(xiàn)審計(jì)的價(jià)值。

獨(dú)立性原則要求審計(jì)人員要客觀公正地開(kāi)展審計(jì)工作，要求其無(wú)論是在形式上還是實(shí)質(zhì)上均保持獨(dú)立。

（二）專業(yè)性原則

環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)，對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)性要求更高。在開(kāi)展審計(jì)的過(guò)程中，審計(jì)人員不僅僅需要對(duì)環(huán)保資金的真實(shí)性、合規(guī)性情況進(jìn)行審計(jì)，還需要對(duì)環(huán)保資金的效益性進(jìn)行審計(jì)。

（三）效率性原則

審計(jì)工作應(yīng)該注重效率性，即在進(jìn)行審計(jì)工作時(shí)，要考慮審計(jì)投入的資源與審計(jì)的產(chǎn)出之間的對(duì)比關(guān)系，高效的環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)是指，就是用最少的審計(jì)成本取得最大的審計(jì)收益。

五、對(duì)策建議

針對(duì)上述專項(xiàng)資金分配、使用過(guò)程中的問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行逐步規(guī)范。

（一）建立完善的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)

建立完善項(xiàng)目庫(kù)和儲(chǔ)備庫(kù)。項(xiàng)目庫(kù)要包括項(xiàng)目全部的建設(shè)周期，從項(xiàng)目的前期立項(xiàng)備案開(kāi)始，到項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)等各項(xiàng)批復(fù)，以及最后項(xiàng)目的實(shí)施、運(yùn)行，及最終考核績(jī)效。同時(shí)做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，保證各項(xiàng)目分批次做好銜接，逐步完成各項(xiàng)規(guī)劃和政策落實(shí)，使得真正具備條件的項(xiàng)目獲得支持，財(cái)政資金使用更加精準(zhǔn)、有效。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行專項(xiàng)資金分配方法

對(duì)于資金分配不能靠關(guān)系、搞平均。不論采用“因素法”或者是“項(xiàng)目法”，都應(yīng)當(dāng)充分考慮分配的所有要素。在做到公平公正的基礎(chǔ)上，制定使用方法，及資金盤(pán)活方法。既要保證資金的高效利用，又要保證項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

（三）建立監(jiān)督機(jī)制，督促落實(shí)整改

一是建立完善的監(jiān)督機(jī)制，既要加強(qiáng)項(xiàng)目的前期審核、入庫(kù)審核，還要加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、績(jī)效考核：二是建立落實(shí)整改臺(tái)賬，強(qiáng)調(diào)主管部門責(zé)任落實(shí)。對(duì)已發(fā)現(xiàn)問(wèn)題責(zé)任到人，限定期限整改。盡快下達(dá)專項(xiàng)資金，真正補(bǔ)償?shù)巾?xiàng)目單位：落實(shí)到項(xiàng)目上，發(fā)揮財(cái)政資金的效益。

（四）建立績(jī)效考核辦法

綜合考慮各地市的項(xiàng)目完成績(jī)效，制定考核辦法。今后根據(jù)各地市環(huán)境污染防治的需要，同時(shí)考慮各地市環(huán)境污染的現(xiàn)狀及以前年度考核情況，精準(zhǔn)測(cè)算下發(fā)專項(xiàng)資金。

（五）嚴(yán)格項(xiàng)目審查

除了對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)復(fù)核審查，還應(yīng)該逐級(jí)成立調(diào)查小組，不但檢查項(xiàng)目完成進(jìn)度、完成質(zhì)量，也考核項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)，立項(xiàng)復(fù)核規(guī)劃。防止各類虛報(bào)事項(xiàng)發(fā)生。必要時(shí)可以引入第三方核查單位，分別復(fù)核調(diào)查各地區(qū)項(xiàng)目實(shí)際情況。

六、結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)定發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的不斷提高進(jìn)步，專項(xiàng)資金的規(guī)模和數(shù)量會(huì)繼續(xù)增大。主管部門及各實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)專項(xiàng)資金的管理、使用和監(jiān)督，界定行政部門與業(yè)務(wù)主管部門、資金使用末端的責(zé)任劃分：通過(guò)制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施降低領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)：加強(qiáng)內(nèi)部控制框架內(nèi)特殊措施管理，提高專業(yè)管理人員水平：鼓勵(lì)員工參與內(nèi)部管理，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督，完善具體措施監(jiān)督制度：對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行全程管理等方式，確保專項(xiàng)資金有效使用，完成項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)，提高資金使用效益。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：山西省內(nèi)部審計(jì)服務(wù)中心山西太原030000）

（責(zé)編：賈偉）