2000~2022年我國衛(wèi)生健康政策演進(jìn)分析

湯紫薇 文庭孝 張冬云

[摘要]?國家健康政策文本的制定是推動衛(wèi)生健康發(fā)展的上層助力器。為梳理我國近22年來健康政策的演化特征，本文以2000～2022年5月國家層面的317篇重要衛(wèi)生健康政策文本為研究對象，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量法、詞頻統(tǒng)計(jì)法、社會網(wǎng)絡(luò)分析法等并借助Python語言工具探究政策在數(shù)量時(shí)序變化、形式體例類型、頒布部門網(wǎng)絡(luò)、主題演化特征等四個(gè)維度的政策信息特征，以補(bǔ)充對近年國內(nèi)健康政策的全局性定量分析，為客觀認(rèn)識我國衛(wèi)生健康政策的發(fā)展態(tài)勢提供新的觀察視角，并對未來政策制定發(fā)展提供新的思路。

[關(guān)鍵詞]?健康政策；量化分析；政策分析

[中圖分類號]?R190??????[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]?A??????[DOI]?10.3969/j.issn.1673-9701.2023.09.022

Analysis?on?the?evolution?of?China's?health?policy?from?2000?to?2022

TANG?Ziwei1，?WEN?Tingxiao1，?ZHANG?Dongyun2

1.Department?of?Biomedical?Informatics，?School?of?Life?Sciences，?Central?South?university，?Changsha?410013，?Hunan，?China;?2.Shenzhen?Health?Development?Research?and?Data?Management?Center，?Shenzhen?518028，?Guangdong，?China

[Abstract]?The?formulation?of?national?health?policy?texts?is?an?upper?level?booster?for?promoting?health?development.?In?order?to?sort?out?the?evolution?characteristics?of?China's?health?policy?in?the?past?22?years，?this?article?takes?317?important?health?policy?texts?at?the?national?level?from?2000?to?May?2022?as?the?research?object，?use?bibliometrics，?word?frequency?statistics，?and?social?networks，?analytical?methods?and?the?use?of?Python?language?tools?to?explore?the?four?dimensions?of?policy：?quantitative?and?temporal?changes，?formal?and?stylistic?types，?network?of?issuing?departments，?and?thematic?evolution?characteristics.?Policy?information?features?to?supplement?the?overall?quantitative?analysis?of?domestic?health?policies?in?recent?years?and?provide?new?insights?into?the?development?trend?of?China's?health?policies，?and?provide?new?ideas?for?future?policy?formulation?and?development.

[Key?words]?Health?policy;?Quantitative?analysis;?Policy?analysis

公共政策作為政府機(jī)構(gòu)頒布的特定主題的法律、監(jiān)管措施及行動方案或資金優(yōu)先方案，在衛(wèi)生健康領(lǐng)域具有前瞻性的信息指引作用[1]。我國衛(wèi)生與健康政策的演變反映政府在健康問題上的治理理念與焦點(diǎn)遷移，第12屆全國人大政府工作報(bào)告中李克強(qiáng)總理提出要打造“健康中國”。2016年10月國務(wù)院頒布《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，同年12月印發(fā)《“十三五”衛(wèi)生與健康規(guī)劃》，逐步落實(shí)健康中國戰(zhàn)略在各級區(qū)域的戰(zhàn)略部署。本研究致力于關(guān)注2000年以來與衛(wèi)生健康相關(guān)的重要政策文本，從量化和關(guān)鍵詞解讀的角度進(jìn)一步追蹤我國衛(wèi)生健康領(lǐng)域的政策重點(diǎn)，為客觀把握我國健康政策的趨勢進(jìn)而進(jìn)行政策優(yōu)化提供參考。

1??前言

目前相關(guān)學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)πl(wèi)生健康政策的研究集中于多個(gè)方面，主要包括健康政策的概念和范圍、健康政策內(nèi)容分析、健康政策實(shí)施路徑、健康政策的演變分析、健康政策執(zhí)行效果分析、國內(nèi)外健康政策的比較研究及啟示[2-7]。研究主題則包括青少年健康政策、老齡健康政策、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療健康政策、醫(yī)藥衛(wèi)生供給側(cè)改革、醫(yī)療保障政策等細(xì)化的分支領(lǐng)域[8-12]。在研究方法方面，研究者們主要采用不同的量化工具或模型方法分析健康政策的文本特征；魏敏等[13]基于政策工具視角分析中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域出臺的政策樣本；王崢等[14]借助詞頻分析工具將各省“健康規(guī)劃綱要”中與老齡群體相關(guān)的政策文本進(jìn)行編碼與聚類；周挺等[15]以修正后的“模糊-沖突”模型對影響青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的支配性要素進(jìn)行解釋。本研究選取近22年來中國衛(wèi)生健康領(lǐng)域的重要政策文本，從定性與定量兩個(gè)角度分析多個(gè)維度的政策走向特征，以探究其整體演化趨勢。

2??數(shù)據(jù)來源和研究方法

2.1??數(shù)據(jù)來源

為保證政策文本選擇的權(quán)威和全面，本研究以國務(wù)院官網(wǎng)及國家衛(wèi)生健康委官網(wǎng)等政府機(jī)關(guān)網(wǎng)站公開專欄中正式發(fā)布的政策文件作為第一數(shù)據(jù)采集來源，以“健康”“衛(wèi)生”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，同時(shí)查閱《中華人民共和國衛(wèi)生健康常用法律法規(guī)全書》等政策匯編文獻(xiàn)作為補(bǔ)充。本文主要收集地方以上的行政機(jī)關(guān)或黨政組織發(fā)布的政策文件，整理后重新判別文件主旨與衛(wèi)生健康這一主題的相關(guān)度，將相關(guān)度高的涉及具體要求和明確任務(wù)的文件標(biāo)記為重要政策，進(jìn)而采納為分析樣本進(jìn)行下載保存，共獲取政策條目312條，政策相關(guān)文件317篇。

2.2??研究方法

本文將收集的政策條目手工錄入Excel，隨后采取初步量化分析，首先通過人工計(jì)數(shù)及圖表繪制的形式分析政策文件的發(fā)文數(shù)量、發(fā)文體例、發(fā)文部門對應(yīng)頻次等屬性信息，其次運(yùn)用社會網(wǎng)絡(luò)分析法構(gòu)建節(jié)點(diǎn)圖譜，利用cooc軟件生成共現(xiàn)矩陣，導(dǎo)入ucinet生成?##h矩陣文件，再由netdraw工具處理得到net文件，接著導(dǎo)入vosviewer形成部門合作網(wǎng)絡(luò)圖譜，以說明部門間的合作緊密度情況，隨后采用python語言讀取所有政策文件，通過jieba分詞工具進(jìn)行分詞操作與歸納，以探尋國家健康政策近年來重要關(guān)注的焦點(diǎn)話題。

3??2000～2022年我國健康相關(guān)重要政策演進(jìn)特征

3.1??我國健康相關(guān)重要政策數(shù)量發(fā)展趨勢

本研究317篇政策文本起始于2000年，年均發(fā)布14.4篇。2000～2012年間頒布文件量在個(gè)位數(shù)浮動；2013年起政策發(fā)布開始穩(wěn)定增長，2013～2014、2015～2017、2018～2021三個(gè)時(shí)間段均呈現(xiàn)出小幅增長波動。2014年是新醫(yī)改關(guān)鍵性的一年，國務(wù)院頒布《關(guān)于印發(fā)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2014年重點(diǎn)工作任務(wù)的通知》等重點(diǎn)任務(wù)文件，此時(shí)政策數(shù)量明顯上升；2016年健康中國上升至戰(zhàn)略地位，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》發(fā)布，一系列相關(guān)配套政策陸續(xù)發(fā)布，其中2017年達(dá)峰值57條，2020年國家發(fā)布衛(wèi)生健康政策52條。該年與疫情相關(guān)實(shí)施性政策有18篇，約占全年的三分之一。

3.2??我國健康相關(guān)重要政策文本體例分析

從國家重要衛(wèi)生健康政策的文本體例占比來看，法規(guī)性文件占96%，通知154條，占法規(guī)性文件的近半數(shù)，其次意見81條（26%）、辦法19條（6%）、規(guī)劃7條（2%）、綱要5條（2%）、條例、標(biāo)準(zhǔn)、目錄、計(jì)劃、方案、規(guī)定、公告、決定、建議、細(xì)則等體例形式數(shù)量5條以下，而措施、程序及制度的政策文本各僅1條，可以看出，我國健康政策的文種類型較為豐富，以無強(qiáng)制執(zhí)行要求的通知及意見類型的占比最高，表明健康政策以導(dǎo)向式傳達(dá)為主，中央高層等政策制定者在宏觀方向上的把握有著積極探索，有關(guān)事項(xiàng)辦理的辦法文件數(shù)量次之，說明從頂層動員到底層推進(jìn)的行動在逐步強(qiáng)化。

3.3??我國健康相關(guān)重要政策發(fā)布部門及合作網(wǎng)絡(luò)演進(jìn)

3.3.1??政策發(fā)布部門總體描述分析??參與制定頒布健康政策的發(fā)文單位共有66家，我國健康政策發(fā)布部門主體除單獨(dú)發(fā)文數(shù)量最多（92條）的國務(wù)院之外，主要形式為聯(lián)合發(fā)文，其中國家衛(wèi)生健康委員會（前身為衛(wèi)生部與國家計(jì)劃生育委員會）獨(dú)立發(fā)文60次，在聯(lián)合發(fā)文中首位發(fā)文47次，次要發(fā)文34次，而財(cái)政部和國家中醫(yī)藥管理局盡管獨(dú)立發(fā)文僅1篇，但在聯(lián)合發(fā)文中的次要位列中出現(xiàn)頻次均在40次以上，其余部門中以首位居多的政策主體部門為國家醫(yī)療保障局16條，余下的政策主體單獨(dú)發(fā)文數(shù)量則以個(gè)位數(shù)居多，僅全國人大會議決議通過的政策超過10條。此外，國務(wù)院主體中除辦公廳發(fā)文，下屬部門還包括國務(wù)院醫(yī)改辦，國務(wù)院扶貧辦、國務(wù)院國資委等機(jī)關(guān)單位，且國務(wù)院還成立了深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組等專門小組制定相應(yīng)政策。

3.3.2??政策發(fā)布部門合作網(wǎng)絡(luò)演進(jìn)??參與健康政策聯(lián)合發(fā)文的政策主體有42家，主要分為5個(gè)強(qiáng)合作集群，其中國家健康衛(wèi)生委員會、人力資源和社會保障部、中共中央、國務(wù)院、國家發(fā)展與改革委員會等部門或組織是集群聯(lián)合發(fā)文的核心，與其他部門的合作發(fā)布次數(shù)>10次以上的聯(lián)合發(fā)文主體有15家。兩兩合作中，國家衛(wèi)生健康委員會與國家中醫(yī)藥管理局、國家衛(wèi)生健康委員會與國家醫(yī)療保障局、財(cái)政部與國家發(fā)展和改革委員會等部門之間的合作強(qiáng)度較強(qiáng)。由此可見，我國健康政策制定主體間的合作比較廣泛，不僅是衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)的部門單獨(dú)治理，而是多元協(xié)同式的合作推進(jìn)，但需指出的是，仍有多個(gè)部門間的兩兩合作僅有1～3次，表明部門合作強(qiáng)度普遍有限。

4??2000～2022年我國健康相關(guān)重要政策主題分布

為探尋近22年健康政策文件的重要主題信息，本研究基于文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)方法，采用python的docx包讀取所有的政策文件內(nèi)容，再利用jieba工具分詞，將無用的停用詞整理過濾，最后將分詞結(jié)果利用dict進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，將最終結(jié)果倒序取top90，再人為剔除“加強(qiáng)”“管理”“推進(jìn)”“完善”“實(shí)施”等無實(shí)義的動詞及“重點(diǎn)”“水平”等較為寬泛的名詞，將政策文本歸納整理4個(gè)相關(guān)主題集群見表1。

4.1??綜合醫(yī)療衛(wèi)生體制改革政策

我國醫(yī)療衛(wèi)生體系變革主要由政策驅(qū)動。主題群1包含“醫(yī)療”“衛(wèi)生”“國家”“藥品”“醫(yī)療機(jī)構(gòu)”“醫(yī)?！钡日{(diào)控性資源的相關(guān)實(shí)體及“制度”“規(guī)范”“監(jiān)管”“改革”等代指架構(gòu)設(shè)計(jì)和應(yīng)用手段的關(guān)鍵詞，可看出目前綜合醫(yī)改核心內(nèi)容主要圍繞醫(yī)療的公益性質(zhì)、醫(yī)療服務(wù)品質(zhì)與價(jià)格、醫(yī)療衛(wèi)生籌資與保障、公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)績效評價(jià)、衛(wèi)生規(guī)劃與法制等重要分支統(tǒng)籌推進(jìn)，這不僅包括完善藥物、疫苗、醫(yī)療器械的快速審評機(jī)制建設(shè)，完善醫(yī)師執(zhí)業(yè)制度建設(shè)，還包括推進(jìn)醫(yī)療資源擴(kuò)容下沉和均衡布局，推進(jìn)醫(yī)聯(lián)體、醫(yī)共體建設(shè)等具體措施方案。

4.2??互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字智慧醫(yī)療政策

在互聯(lián)網(wǎng)智慧醫(yī)療領(lǐng)域，仍需迭代的精準(zhǔn)推送能力、配套的集中營銷鏈路方案及數(shù)據(jù)資源的管控處理壁壘同樣也是政府調(diào)控扶持的重點(diǎn)之處。主題群2的核心關(guān)鍵詞包括“數(shù)據(jù)”“技術(shù)”“信息”“互聯(lián)網(wǎng)”“治療”“診療”等，可見現(xiàn)頒布的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字醫(yī)療政策主要聚焦于具體應(yīng)用上，如健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)建設(shè)、健康信息管理平臺建設(shè)、人工智能影像技術(shù)扶持等，以推進(jìn)健康醫(yī)療信息在便民惠民上凸顯實(shí)效。同時(shí)關(guān)鍵詞表中的“規(guī)范”“監(jiān)管”也印證該領(lǐng)域政策重視健康領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入、執(zhí)業(yè)紀(jì)律及網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管，政府制定互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院規(guī)范、遠(yuǎn)程診療規(guī)范、醫(yī)藥電商規(guī)范等一系列政策文件，以提高智慧醫(yī)療監(jiān)督執(zhí)法水平。

4.3??中醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)政策

中醫(yī)藥行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展較為成熟，涵蓋中藥原材料種植、生物技術(shù)和制藥、醫(yī)藥零售及第三方物流等板塊。將主題群3的核心關(guān)鍵詞“藥品”“中醫(yī)藥”“培訓(xùn)”“應(yīng)用”“教育”“生產(chǎn)”與相關(guān)政策文本結(jié)合可總結(jié)出，目前頒布的中醫(yī)藥政策主要包含以下方面：中醫(yī)藥健康知識普及宣教、中醫(yī)藥領(lǐng)域重點(diǎn)學(xué)科與人才隊(duì)伍培養(yǎng)、中醫(yī)技術(shù)在疾病診療中的推廣應(yīng)用、中醫(yī)藥在預(yù)防、治療、護(hù)理、康復(fù)等各環(huán)節(jié)的優(yōu)勢突出、中醫(yī)藥服務(wù)體系的網(wǎng)絡(luò)化布局革新、中藥材種植生產(chǎn)基地建設(shè)、中醫(yī)藥科研基地與觀賞基地的打造、中醫(yī)理療服務(wù)項(xiàng)目的醫(yī)保納入與基金監(jiān)管等，這些政策不僅挖掘中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)在各個(gè)領(lǐng)域的潛力，也促進(jìn)其與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

4.4??人口老齡化應(yīng)對醫(yī)療保健政策

人口老齡化與人均可支配收入的提升使得老齡化應(yīng)對成為社會重點(diǎn)關(guān)注的問題。將主題群4中的“服務(wù)”“養(yǎng)老”“疾病”“老年人”“醫(yī)?！薄霸\斷”“診療”等老齡身份的健康關(guān)鍵詞及相應(yīng)的政策內(nèi)容結(jié)合來看，該主題聚焦于城鄉(xiāng)社區(qū)老年人的規(guī)范健康管理，具體政策涉及老年健康與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的眾多方面，包括多渠道完善老年人的健康檔案內(nèi)容，還包括為失能、高齡、殘疾等具有特殊困難的老年人的健康評估與健康服務(wù)及慢性病的早期篩查、干預(yù)、分類指導(dǎo)、康復(fù)、護(hù)理全生命周期的機(jī)制完善，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)老年人的心理健康問題，建議對其開展抑郁、焦慮等精神障礙的心理評估、心理輔導(dǎo)及隨訪管理等關(guān)懷服務(wù)。此外，老年友善型醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)、服務(wù)流程的優(yōu)化、金融稅收政策的支持、無障礙設(shè)施的配備也是政策中較為關(guān)注的部分。

綜上，通過對我國近22年衛(wèi)生健康政策的分析得知：第一，我國的衛(wèi)生健康政策在近年間已形成穩(wěn)步發(fā)展的局面，政策頒布數(shù)量維持有效增長，政策體例類型全面覆蓋、頒布部門橫向協(xié)同網(wǎng)絡(luò)已初步建立，形成以國務(wù)院和國家衛(wèi)健委等衛(wèi)生部門為主導(dǎo)、多部門協(xié)同參與的多元綜合治理體系，共同助力國家大健康事業(yè)的良性發(fā)展；第二，從健康政策內(nèi)容的角度，由政策文本清洗處理后歸納整理得到的關(guān)鍵詞集群可以看出，我國近22年頒布政策的熱點(diǎn)話題集中在以“改革”為核心的綜合醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、“數(shù)據(jù)”為核心的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字智慧醫(yī)療、“應(yīng)用”為核心的中醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)及“服務(wù)”為核心的老齡化應(yīng)對醫(yī)療保健4個(gè)方面，可見政府層面利用政策工具，從全局視角為衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展提供組合型指導(dǎo)。

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（收稿日期：2022–09–13）

（修回日期：2023–02–12）