事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理及有效規(guī)范

雷芳

摘 要：國有資產(chǎn)是社會主義建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家治理現(xiàn)代化的基本依托，在公共經(jīng)濟(jì)運行中占據(jù)重要地位。長期以來，國有資產(chǎn)為我國經(jīng)濟(jì)增長、民生改善、國防建設(shè)等做出了巨大貢獻(xiàn)。然而，隨著全面深化改革的逐步推進(jìn)，事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制暴露出諸多問題。本文對國有資產(chǎn)管理要素構(gòu)成及國有資產(chǎn)配置、運營原則進(jìn)行了簡單說明，重點從管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、基礎(chǔ)工作落實、資產(chǎn)權(quán)屬確認(rèn)、信息化建設(shè)等四個方面討論了現(xiàn)階段事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中的問題，具體有：管理機(jī)構(gòu)不健全，管理意識薄弱；基礎(chǔ)工作落實不足，管理職能難以發(fā)揮；部分資產(chǎn)權(quán)屬不清晰，并未實現(xiàn)應(yīng)登盡登；信息化建設(shè)有待加強，資產(chǎn)分配缺少合理性。基于此提出了幾點有效規(guī)范策略：一是健全管理體系，強化資產(chǎn)管理意識。二是積極落實基礎(chǔ)工作，充分發(fā)揮管理職能。三是摸清家底，確定權(quán)屬，提高國有資產(chǎn)使用率。四是加強信息化建設(shè)，深入推進(jìn)資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；國有資產(chǎn)管理；問題；規(guī)范策略

國有資產(chǎn)管理是國家財政管理的重要組成部分，事業(yè)單位做好國有資產(chǎn)管理，對完善國家公共服務(wù)體系、推進(jìn)治理體系與能力現(xiàn)代化有積極作用。黨的十九大報告對國有資產(chǎn)管理有明確要求，要完善各類管理體制，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，有效防止國有資產(chǎn)流失。從當(dāng)前事業(yè)單位管理情況來看，國有資產(chǎn)管理工作取得顯著成效，相關(guān)管理制度框架初步形成，資產(chǎn)配置、使用以及處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理的規(guī)范性有明顯提升。但是，在全面深化改革的發(fā)展背景下，事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的短板問題較為突出。對于事業(yè)單位而言，有必要深入挖掘當(dāng)前國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制中的漏洞，找出突出問題，并進(jìn)行針對性地規(guī)范處理，以保證國有資產(chǎn)安全完整。

一、國有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)理論概述

（一）國有資產(chǎn)管理要素構(gòu)成

國有資產(chǎn)管理由管理主體、對象、目標(biāo)、手段及機(jī)制五個要素構(gòu)成，站在公共經(jīng)濟(jì)的視角下審視這些要素，才能夠?qū)匈Y產(chǎn)管理內(nèi)涵有系統(tǒng)的認(rèn)知。根據(jù)現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)理論，學(xué)者們普遍認(rèn)為國有資產(chǎn)管理的最終所有權(quán)在人民群眾手中，國家政府受人民委托代為持有，并將管理權(quán)責(zé)委托給財政、國資等政府相關(guān)部門。事業(yè)單位只具備占有、使用國有資產(chǎn)的權(quán)利，是國有資產(chǎn)管理的代理主體。國有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)對象為固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等各類國有資產(chǎn)，衍生對象涵蓋產(chǎn)權(quán)確立、資產(chǎn)配置與運營等。不同主體對于國有資產(chǎn)管理所設(shè)定的目標(biāo)有明顯差異，人民群眾期望通過國有資產(chǎn)管理獲得現(xiàn)階段及長遠(yuǎn)的公共利益，事業(yè)單位目標(biāo)在于完成國家政府委托的管理責(zé)任，實現(xiàn)資產(chǎn)的最佳配置，以滿足國家治理現(xiàn)代化需要。國有資產(chǎn)管理手段分為有形與無形，有形手段包括多種管理工具、管理網(wǎng)絡(luò)等，無形手段有國家政策、法律法規(guī)、單位規(guī)章條例等。國有資產(chǎn)管理機(jī)制主要圍繞國家政策、法律法規(guī)及單位規(guī)章條例，通過管理工具及網(wǎng)絡(luò)的有效運用，合理分配責(zé)權(quán)利，并對各層級管理主體進(jìn)行戰(zhàn)略性安排。

（二）國有資產(chǎn)配置、運營原則

國有資產(chǎn)配置、運營遵循公共性、效率性、規(guī)范性、透明性以及法治性原則。無論何種類型的國有資產(chǎn)，都?xì)w屬于人民群眾，其配置與運營應(yīng)以公共利益為導(dǎo)向，而不是滿足少數(shù)群體的需要。國有資產(chǎn)處于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)活動一般準(zhǔn)則為參照，講求投入產(chǎn)出效果，用有限的資產(chǎn)成本獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。規(guī)范性指的是對國家政策、單位規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行，這是國有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)條件，以免出現(xiàn)行為隨意或失序的狀態(tài)。對于國有資產(chǎn)管理的過程與結(jié)果信息，必須保持公開透明，這由公共經(jīng)濟(jì)屬性決定，需要滿足民主決策與監(jiān)督的需要。法律法規(guī)在國有資產(chǎn)管理中起約束作用，依據(jù)國家法律法規(guī)對國有資產(chǎn)進(jìn)行配置、運營，能夠有效防止公權(quán)私用、資產(chǎn)浪費等行為的發(fā)生，有利于國有資產(chǎn)規(guī)范化、精細(xì)化管理。

二、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題探析

（一）管理機(jī)構(gòu)不健全，管理意識薄弱

對部分已有文獻(xiàn)資料進(jìn)行匯總分析，發(fā)現(xiàn)在國有資產(chǎn)管理方面，目前有一些事業(yè)單位并未設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)與管理崗位負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理工作，對于一些固定資產(chǎn)的配置與運營，基本由后勤、財務(wù)等部門監(jiān)管，權(quán)責(zé)利的界限較為模糊，這是管理機(jī)構(gòu)不健全的重要體現(xiàn)。事業(yè)單位資產(chǎn)來源于國家財政撥款采購，資產(chǎn)本身具有公共屬性，根據(jù)上文的闡述，事業(yè)單位只具備國有資產(chǎn)的占有與使用權(quán)，受此影響，部分事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理意識較為薄弱。一方面，單位管理者對國有資產(chǎn)管理的價值取向沒有明確認(rèn)知，依然存有“重財務(wù)輕資產(chǎn)”、“重數(shù)量輕效率”等滯后思想，沒有采取規(guī)范化措施進(jìn)行資產(chǎn)管理，導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任落實不足，出現(xiàn)資產(chǎn)閑置、流失問題；另一方面，單位工作人員缺乏國有資產(chǎn)管理認(rèn)知，沒有深入研究國有資產(chǎn)管理的方法與手段，對相關(guān)制度學(xué)習(xí)并不透徹，影響了規(guī)范化管理工作的有序推進(jìn)。截至目前，仍然有單位人員將資產(chǎn)管理認(rèn)為是資產(chǎn)管理部門或財務(wù)部門的責(zé)任，資產(chǎn)管理人員或財務(wù)人員只需將固定資產(chǎn)卡片提交至相應(yīng)軟件系統(tǒng)中走完報銷流程即可，至于之后的資產(chǎn)調(diào)撥與報廢就是資產(chǎn)使用者的事情。實則不然，國有資產(chǎn)的整個生命流程與單位各部門、各崗位人員息息相關(guān)，每個人都是國有資產(chǎn)的使用人，都有責(zé)任保衛(wèi)國有資產(chǎn)。

（二）基礎(chǔ)工作落實不足，管理職能難以發(fā)揮

盡管國家相關(guān)政策文件對事業(yè)單位加強國有資產(chǎn)管理給出了明確指示，但是目前有很多學(xué)者在國有資產(chǎn)管理研究中都反映了事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作落實不足，導(dǎo)致管理職能難以真正發(fā)揮的問題。學(xué)者表示，長期以來事業(yè)單位在國有資產(chǎn)管理方面的成本投入極少，科學(xué)配比資產(chǎn)觀點形如虛設(shè)。單位內(nèi)部管理人員對資產(chǎn)清點、核對等工作并不重視，業(yè)務(wù)素養(yǎng)難以滿足當(dāng)前的管理需要。部分單位并沒有設(shè)置資產(chǎn)賬，也有一些單位雖然有資產(chǎn)賬，但是賬目內(nèi)容與實際資產(chǎn)并不匹配，歷史遺留的產(chǎn)權(quán)問題仍然存在，而且對資產(chǎn)管理的認(rèn)知依舊停留在有形資產(chǎn)管理上。比如，為加強管理信息化建設(shè)購入電腦，將其計入單位固定資產(chǎn)，但電腦軟件及管理系統(tǒng)運行中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息卻沒有計入無形資產(chǎn)。學(xué)者表示，有部分事業(yè)單位開展了資產(chǎn)管理工作，但賬本記錄的只是資產(chǎn)原始價值，并未提取資產(chǎn)折舊。有單位將業(yè)務(wù)部門設(shè)置為項目歸口部門，但業(yè)務(wù)部門有的人員并不熟悉資產(chǎn)管理相關(guān)制度，難以在項目完成的決算審計后為財務(wù)人員提供有用的資產(chǎn)入賬與資產(chǎn)計提折舊信息，導(dǎo)致資產(chǎn)入賬延后。

（三）部分資產(chǎn)權(quán)屬不清晰，并未實現(xiàn)應(yīng)登盡登

資產(chǎn)權(quán)屬確定是事業(yè)單位開展國有資產(chǎn)管理工作的必要前提，通過產(chǎn)權(quán)登記管理了解當(dāng)前單位國有資產(chǎn)存量分布、價值總量及配置運營情況，對國有資產(chǎn)保值增值有重要保障作用。采取文獻(xiàn)法了解當(dāng)前事業(yè)單位資產(chǎn)管理情況，發(fā)現(xiàn)不少事業(yè)單位存在部分資產(chǎn)權(quán)屬不清晰的問題，并未實現(xiàn)應(yīng)登盡登。國有資產(chǎn)管理涉及面較廣，在資產(chǎn)購入、出租頻繁的情況下，產(chǎn)權(quán)登記難免會出現(xiàn)疏漏。再加上機(jī)構(gòu)改革所帶來的資產(chǎn)合并問題，也給產(chǎn)權(quán)登記造成了困難。比如，機(jī)構(gòu)改革前部分資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記在一個單位，機(jī)構(gòu)改革后這一部分資產(chǎn)的管理工作卻由另一個單位承擔(dān)，時間空間的偏差就影響了資產(chǎn)權(quán)屬確定。再如，上級分配的部分國有資產(chǎn)在機(jī)構(gòu)改革的過程中已經(jīng)轉(zhuǎn)移，但卻沒有將其計入賬面，不在單位資產(chǎn)清單內(nèi)，這就給資產(chǎn)權(quán)屬確定帶來了麻煩。而且，受資產(chǎn)處置流程不規(guī)范、權(quán)屬意識缺失的影響，有的單位在資產(chǎn)購入時就直接進(jìn)行配置使用，并未登記造冊，而資產(chǎn)清點工作缺乏全面性，對部分資產(chǎn)的定期清點不到位，導(dǎo)致賬實不符問題嚴(yán)重。

（四）信息化建設(shè)有待加強，資產(chǎn)分配缺少合理性

國有資產(chǎn)管理信息化建設(shè)水平的高低與否，與國有資產(chǎn)保值增值有直接關(guān)系。但就目前發(fā)展來看，事業(yè)單位國有資產(chǎn)信息化建設(shè)有待進(jìn)一步加強。就資產(chǎn)形態(tài)而言，國有資產(chǎn)具有多元化的特點，除了房屋、設(shè)備儀器、電腦、檔案資料等有形資產(chǎn)外，也有軟件數(shù)據(jù)信息等無形資產(chǎn)。在此情況下，資產(chǎn)管理更加分散，這就給管理信息化建設(shè)提出了重大挑戰(zhàn)。部分事業(yè)單位雖然建立了資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)，但不同類型的資產(chǎn)管理需求有明顯差異，難以對所有資產(chǎn)項目進(jìn)行統(tǒng)一管理，資產(chǎn)出入庫、資產(chǎn)調(diào)撥等的人工依賴性較大。而且，各部門應(yīng)用的管理子系統(tǒng)不盡相同，所形成的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)也有明顯差異，數(shù)據(jù)共享并未真正實現(xiàn)，從而導(dǎo)致資產(chǎn)管理難以涉及事業(yè)單位運營管理的各個方面。另外，部分上級部門下?lián)苜Y產(chǎn)時，由于系統(tǒng)邊界的存在，上下級聯(lián)動難以形成，這就造成上級軟件系統(tǒng)還未開始調(diào)撥資產(chǎn)或已經(jīng)完成資產(chǎn)調(diào)撥后，下級軟件系統(tǒng)就提前或推遲入賬并計提折舊。再加上資產(chǎn)調(diào)撥批復(fù)以紙質(zhì)流程為準(zhǔn)，難以通過軟件系統(tǒng)核實準(zhǔn)確的資產(chǎn)調(diào)撥時間。在此外，目前事業(yè)單位國有資產(chǎn)分配主要依靠財政預(yù)算，受信息化建設(shè)不足的影響，財務(wù)預(yù)算并不能兼顧資產(chǎn)管理的特殊性，導(dǎo)致資產(chǎn)分配缺少合理性。比如預(yù)算編制傾向于對支出的控制，但對現(xiàn)有資產(chǎn)存量的關(guān)注并不多，一旦有部門擁有的資產(chǎn)數(shù)量超出需求，就會出現(xiàn)資產(chǎn)閑置或浪費現(xiàn)象。

三、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的有效規(guī)范策略

（一）健全管理體系，強化資產(chǎn)管理意識

事業(yè)單位針對管理機(jī)構(gòu)不健全的問題，從單位實際職能分配出發(fā)，整合國有資產(chǎn)管理職能，基于對當(dāng)前國有資產(chǎn)配置、運營情況的全面把握，確定單位各部門在資產(chǎn)管理方面的權(quán)限與職責(zé)，保證有明確的責(zé)任主體，出現(xiàn)重大管理問題能找到問責(zé)對象?？紤]到多方管理局面的存在，對目前的組織結(jié)構(gòu)及人員配置進(jìn)行調(diào)整，建立專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，選拔對國有資產(chǎn)管理價值取向有明確認(rèn)知、了解單位資產(chǎn)管理程序、責(zé)任心強的專業(yè)人員承擔(dān)相應(yīng)的管理工作，并根據(jù)不同的管理環(huán)節(jié)需要設(shè)置專人轉(zhuǎn)崗，該管理機(jī)構(gòu)接受內(nèi)部審計部門及國家政府部門的監(jiān)督。完善的管理體系，除了有科學(xué)合理的組織架構(gòu)外，也有配套管理制度，為國有資產(chǎn)管理工作的有序開展提供制度保障。事業(yè)單位有必要進(jìn)一步細(xì)化國有資產(chǎn)管理制度，確?，F(xiàn)行制度能夠覆蓋到產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)交易與糾紛處理、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)評估、專項資產(chǎn)與損毀資產(chǎn)處置等各個管理環(huán)節(jié)。思想層面，從上到下強化全員的資產(chǎn)管理意識。對于關(guān)鍵崗位管理人員，貫徹國家相關(guān)政策文件精神，普及資產(chǎn)管理方面的法律法規(guī)，建立其責(zé)任意識，提高其綜合管理素質(zhì)，并引導(dǎo)其將國有資產(chǎn)管理視作系統(tǒng)性、長期性的工作任務(wù)。對于其他部門人員，滲透共同參與理念，構(gòu)建“事事有人管，責(zé)任有人擔(dān)”的環(huán)境氛圍。同時，促進(jìn)各部門的溝通交流，及時發(fā)現(xiàn)、處理資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)的違法違規(guī)問題。

（二）積極落實基礎(chǔ)工作，充分發(fā)揮管理職能

2021年2月，國務(wù)院出臺《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》，要求從4月1日起正式執(zhí)行。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)以該政策文件為資產(chǎn)管理體制改革的契機(jī)，積極落實賬目處理等資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作，充分發(fā)揮管理職能，做好資產(chǎn)的配置、使用與處置。對不同類型、不同來源的國有資產(chǎn)，采取分類核算的方式，并計提固定資產(chǎn)折舊，對資產(chǎn)虧損、資金掛賬等問題進(jìn)行及時處理，確保賬實相符。當(dāng)資產(chǎn)因出租、轉(zhuǎn)移等有所變動時，更新當(dāng)前的資產(chǎn)卡片信息，根據(jù)所把握的資產(chǎn)管理情況定期清查盤點已有資產(chǎn)，深入分析是否存在賬目與實際資產(chǎn)配置、使用不相符的問題，保證資產(chǎn)信息的準(zhǔn)確性。倘若存在重大賬實不符問題，依據(jù)國家政策文件及法律法規(guī)要求，對相關(guān)責(zé)任人予以嚴(yán)肅處理。對于一些典型問題，如資產(chǎn)入賬不及時、部分國有資產(chǎn)被計為賬外資產(chǎn)等，呈報有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)進(jìn)行公開曝光。

（三）摸清家底，確定權(quán)屬，提高國有資產(chǎn)使用率

為了給國有資產(chǎn)管理打下堅實基礎(chǔ)，除了健全管理體系、落實基礎(chǔ)工作外，事業(yè)單位也需要摸清家底，準(zhǔn)確把握當(dāng)前國有資產(chǎn)的存量分布、價值總量及配置運營情況，明確資產(chǎn)權(quán)屬，做好相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)登記工作，進(jìn)一步提高國有資產(chǎn)使用率。首先，從單位基本情況、不同類型國有資產(chǎn)權(quán)屬現(xiàn)狀、取得權(quán)屬證明的時間、賬面價值、機(jī)構(gòu)改革后資產(chǎn)權(quán)屬變更等多個方面入手，全面了解、調(diào)查單位的資產(chǎn)權(quán)屬問題；其次，借助管理信息化系統(tǒng)平臺采集國家政府部門及內(nèi)部審計部門、財務(wù)部門的國有資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)，進(jìn)行對比分析，切實掌握國有資產(chǎn)管理狀況；再次，對專項資產(chǎn)、特殊資產(chǎn)等權(quán)屬進(jìn)行重點核查，梳理出權(quán)屬不清晰的國有資產(chǎn)，做好資料整理與記錄。若存在私自處理、占用國有財產(chǎn)的問題，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人法律責(zé)任；最后，根據(jù)不同資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)的管理需要采取針對性的管理優(yōu)化措施。資產(chǎn)配置方面，嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)配置標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)定，把好資產(chǎn)配置關(guān)卡，同時將資產(chǎn)管理和預(yù)算管理進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮預(yù)算的預(yù)測、控制作用優(yōu)化資產(chǎn)配置。資產(chǎn)使用方面，按照資產(chǎn)類型特點規(guī)范資產(chǎn)的使用。資產(chǎn)收入方面，積極貫徹國家“收支兩條線”規(guī)定，將國有資產(chǎn)收入納入財政預(yù)算管理范圍，杜絕私設(shè)賬外資產(chǎn)等行為。資產(chǎn)處置方面，調(diào)整資產(chǎn)處置流程，對于專項資產(chǎn)、臨期資產(chǎn)、損毀資產(chǎn)的處置，要經(jīng)過層級審批，審批通過后方可處置，禁止暗箱操作、私人低價出售或轉(zhuǎn)賣。

（四）加強信息化建設(shè)，深入推進(jìn)資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)運用

事業(yè)單位應(yīng)緊抓信息化發(fā)展趨勢，加強信息化建設(shè)，深入推進(jìn)資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)運用。在此過程中，構(gòu)建統(tǒng)一的管理信息化平臺，優(yōu)化管理方式，規(guī)范管理流程。對于固定資產(chǎn)的管理，可以引入二維碼技術(shù)，借助特定軟件形成與資產(chǎn)相對應(yīng)的二維碼，張貼至固定資產(chǎn)明顯位置，以便于集中管理。為增強資產(chǎn)管理的全面性，對接預(yù)算管理系統(tǒng)與資產(chǎn)管理系統(tǒng)，將預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、實物管理與價值管理進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。一方面把資產(chǎn)管理職能嵌于預(yù)算管理流程當(dāng)中，依托預(yù)算預(yù)測、控制的優(yōu)勢作用，防止資產(chǎn)重復(fù)配置、閑置浪費等問題；另一方面打破系統(tǒng)邊界，促進(jìn)數(shù)據(jù)信息的互通共享。同時，在系統(tǒng)中設(shè)置預(yù)警功能，當(dāng)存在資產(chǎn)重復(fù)配置或閑置的情況，發(fā)出預(yù)警信號，通知管理人員進(jìn)行及時處理。

四、結(jié)束語

綜上所述，國有資產(chǎn)管理應(yīng)遵循公共性、效率性、規(guī)范性、透明性以及法治性原則，這是事業(yè)單位提升資產(chǎn)管理水平的需要，也是國家治理現(xiàn)代化的要求。現(xiàn)階段，事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理在管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、基礎(chǔ)工作落實、資產(chǎn)權(quán)屬確認(rèn)、信息化建設(shè)等四個方面均存在問題。對此，事業(yè)單位有必要從實際問題出發(fā)，加強制度體系建設(shè)，建立正確的資產(chǎn)管理認(rèn)知，積極落實賬目處理等基礎(chǔ)工作，做好資產(chǎn)權(quán)屬的確認(rèn)，同時借助信息技術(shù)優(yōu)化管理方式，規(guī)范管理流程，從而提高國有資產(chǎn)利用率。

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