橫琴粵澳深度合作區(qū)的共管體制

鄞益奮, 曾 棟

(澳門理工大學(xué) 人文及社會(huì)科學(xué)學(xué)院, 澳門)

澳門回歸祖國(guó)以來(lái),粵澳合作取得了全面進(jìn)展,合作領(lǐng)域逐步拓展,合作層次不斷提升,合作水平顯著提高。然而,制度藩籬是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展和粵澳深度合作的最大阻礙。在“一國(guó)兩制”框架下,粵澳合作的深度化要求進(jìn)一步突破現(xiàn)有的制度束縛,實(shí)現(xiàn)粵澳合作的制度創(chuàng)新,追求制度互補(bǔ)的收益最大化和制度摩擦導(dǎo)致的成本最小化[1]。為此,中央政府決定設(shè)立橫琴粵澳深度合作區(qū),為澳門經(jīng)濟(jì)民生的發(fā)展提供更加廣闊的平臺(tái)和保障,為突破粵澳合作的制度障礙提供改革試驗(yàn)田,也為澳門特色“一國(guó)兩制”實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)注入新動(dòng)力。

2021年9月,中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》(下稱《總體方案》),對(duì)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元、澳門進(jìn)一步融入國(guó)家發(fā)展大局以及澳門“一國(guó)兩制”實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)具有深遠(yuǎn)的意義。《總體方案》確立了橫琴粵澳深度合作區(qū)的四大任務(wù):一是發(fā)展促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的新產(chǎn)業(yè);二是建設(shè)便利澳門居民生活就業(yè)的新家園;三是構(gòu)建與澳門一體化高水平開(kāi)放的新體系;四是健全粵澳共商共建共管共享的新體制。其中,健全粵澳共商共建共管共享的新體制,尤其受到粵澳兩地社會(huì)的廣泛關(guān)注。本文聚焦橫琴粵澳深度合作區(qū)的共管體制,描述橫琴粵澳深度合作區(qū)共管體制的制度架構(gòu),展現(xiàn)共管體制的制度特性,分析共管體制的制度創(chuàng)新,并指出橫琴共管體制將可能面臨的制度挑戰(zhàn)。

一、橫琴共管體制的制度架構(gòu)

根據(jù)《總體方案》,粵澳共商共建共管共享的新體制涉及三個(gè)層面:一是領(lǐng)導(dǎo)層面,由中央政府成立的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌;二是政策制定層面,由粵澳雙方聯(lián)合組建合作區(qū)管理委員會(huì),實(shí)行雙主任制,由廣東省省長(zhǎng)和澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官共同擔(dān)任,澳門特別行政區(qū)委派一名常務(wù)副主任,粵澳雙方協(xié)商確定其他副主任;三是執(zhí)行層面,在合作區(qū)管理委員會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì),主要負(fù)責(zé)人由澳門特別行政區(qū)政府委派,廣東省和珠海市派人參加,同時(shí)成立廣東省委和省政府派出機(jī)構(gòu),履行屬地管理職能。

(一)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組

《總體方案》明確規(guī)定,合作區(qū)開(kāi)發(fā)管理機(jī)構(gòu)是在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下。早在2018年,為推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃,國(guó)務(wù)院成立高層統(tǒng)籌決策和實(shí)施的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。2019年2月,中央中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》,進(jìn)一步明確了粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職能:加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的統(tǒng)籌指導(dǎo),研究解決大灣區(qū)建設(shè)中政策實(shí)施、項(xiàng)目安排、體制機(jī)制創(chuàng)新、平臺(tái)建設(shè)等方面的重大問(wèn)題。

根據(jù)有關(guān)規(guī)定,粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的首任組長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院副總理出任,副組長(zhǎng)是廣東省省委書記和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)主任,成員包括國(guó)務(wù)院港澳辦常務(wù)副主任、香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官、澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官、香港中聯(lián)辦主任和澳門中聯(lián)辦主任。值得一提的是,這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立,標(biāo)志著首次有香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官和澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官參與中央高層架構(gòu)的工作。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組還成立了粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡(jiǎn)稱大灣區(qū)辦),設(shè)在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì),由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)司承擔(dān)具體職責(zé)。

(二)粵澳深度合作區(qū)管理委員會(huì)

粵澳深度合作區(qū)管理委員會(huì)掌握了粵澳深度合作區(qū)的決策權(quán)力,主要體現(xiàn)為合作區(qū)的重大規(guī)劃、重大政策、重大項(xiàng)目和重要人事任免。粵澳深度合作區(qū)實(shí)現(xiàn)雙主任制,由廣東省省長(zhǎng)和澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官共同擔(dān)任主任的雙主任制,可以說(shuō)是粵澳共管體制中最為亮眼的地方。雙主任制下的常務(wù)副主任由澳門特別行政區(qū)委任,其他副主任由粵澳雙方協(xié)商決定。粵澳深度合作區(qū)管理委員會(huì)的成員單位,包括廣東省和澳門特別行政區(qū)有關(guān)部門、珠海市政府等。

(三)粵澳深度合作區(qū)執(zhí)行委員會(huì)

根據(jù)《總體方案》的規(guī)定,粵澳深度合作區(qū)執(zhí)行委員會(huì)的職能有六項(xiàng),分別是國(guó)際推介、招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、土地開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)、民生管理。執(zhí)行委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人由澳門特別行政區(qū)政府委派,廣東省和珠海市派人參加,協(xié)助做好涉及廣東省事務(wù)的協(xié)調(diào)工作。此外,為配合執(zhí)行委員會(huì)的工作,粵澳雙方可根據(jù)需要組建開(kāi)發(fā)投資公司,做好合作區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)有關(guān)工作。

(四)廣東省委橫琴工委、廣東省政府橫琴辦

合作區(qū)的屬地管理工作,由廣東省委和省政府的派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)?！犊傮w方案》明確規(guī)定,成立廣東省委和省政府派出機(jī)構(gòu)集中精力抓好黨的建設(shè)、國(guó)家安全、刑事司法、社會(huì)治安等工作,履行好屬地管理職能,積極主動(dòng)配合合作區(qū)管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)推進(jìn)合作區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。實(shí)踐中,廣東省委和省政府的派出機(jī)構(gòu)為省委橫琴工委、省政府橫琴辦。

橫琴共管體制的制度框架如圖1所示。

圖1 橫琴共管體制的制度框架

二、橫琴共管體制的制度特性

在“領(lǐng)導(dǎo)層、決策層和執(zhí)行層”層次鮮明的治理體制中,橫琴共管體制形成了“多層政府、共同治理”的制度特性,即在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下,廣東省政府、澳門特別行政區(qū)政府以及珠海市政府共同管理、共同決策、共同執(zhí)行。具體而言, 橫琴共管體制體現(xiàn)為“權(quán)力共享、共同決策”“分工協(xié)作、共同執(zhí)行”以及“決策和執(zhí)行相互銜接”的制度特性。其中,澳門特別行政區(qū)作為共管主體之一,在共同決策和共同執(zhí)行中被賦予了重要的管理權(quán)責(zé)。

(一)權(quán)力共享、共同決策

雙主任制下,粵澳雙方共享橫琴粵澳深度合作區(qū)的決策權(quán)力,粵澳深度合作區(qū)的重大規(guī)劃、重大政策、重大項(xiàng)目以及重要人事任免由粵澳雙方共同決定。

首先,多層政府形成了權(quán)力共享和共同決策。在粵澳深度合作區(qū)管理委員會(huì)中,廣東省省長(zhǎng)和澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官共同擔(dān)任主任,常務(wù)副主任由澳門指派,其他副主任則由粵澳雙方協(xié)商決定,成員單位涉及廣東省政府、澳門特別行政區(qū)政府和珠海市政府等多個(gè)層級(jí)的政府。

其次,“權(quán)力共享、共同決策”的本質(zhì)是廣東省將行政管轄權(quán)讓渡給澳門特別行政區(qū)。行政管轄權(quán)讓渡是我國(guó)近幾年區(qū)域公共管理和區(qū)域治理的新形式。一般而言,地方政府合作中的行政管轄權(quán)讓渡指的是,“參與合作的各地方政府或地方政府部門將一種或幾種權(quán)力, 或者某種權(quán)力的某一運(yùn)行環(huán)節(jié)(決策、執(zhí)行、監(jiān)督等)交由某一區(qū)域性的管理機(jī)構(gòu)行使,從而形成一種或幾種區(qū)域管轄權(quán)的過(guò)程”[2]。與一般意義上地方政府合作的行政管轄權(quán)讓渡不同,粵澳兩地政府在粵澳深度合作區(qū)所形成的行政管轄權(quán)讓渡,并非將地方行政管轄權(quán)讓渡給區(qū)域性的管理機(jī)構(gòu),而是廣東省政府行政管轄權(quán)向澳門特別行政區(qū)政府的讓渡。

最后,在“權(quán)力共享、共同決策”的同時(shí),澳門作為橫琴的管理主體之一,享有實(shí)質(zhì)性乃至主導(dǎo)性的決策權(quán)力。根據(jù)《總體方案》的有關(guān)規(guī)定,在雙主任制下,合作區(qū)管理委員會(huì)的常務(wù)副主任由澳門特別行政區(qū)委派一名,其他副主任由粵澳雙方協(xié)商確定。這就意味著,粵澳深度合作的治理權(quán)力并非在粵澳平均分配,而是稍微向澳門傾斜。澳門特別行政區(qū)政府在某種程度上被賦予了共管體制中的主導(dǎo)角色。

(二)分工協(xié)作、共同執(zhí)行

和粵澳深度合作管理委員會(huì)“多層政府,共同制定”的設(shè)計(jì)機(jī)理一致,粵澳深度合作執(zhí)行委員會(huì)的運(yùn)作機(jī)制也呈現(xiàn)出“多個(gè)政府,共同執(zhí)行”的特性。根據(jù)規(guī)定,粵澳深度合作執(zhí)行委員會(huì)的主要負(fù)責(zé)人由澳門特別行政區(qū)政府委派,廣東省和珠海市派人參加,從而體現(xiàn)出多個(gè)政府共同執(zhí)行的特點(diǎn)。

在“多個(gè)政府,共同執(zhí)行”的執(zhí)行體系中,粵澳深度合作區(qū)還形成了執(zhí)行委員會(huì)和省委、省政府派出機(jī)構(gòu)兩套執(zhí)行系統(tǒng),分工合作、共同執(zhí)行。兩套執(zhí)行系統(tǒng)的分工較為明確,執(zhí)行委員會(huì)的職能包括六個(gè)方面,即國(guó)際推介、招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、土地開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)、民生管理;廣東省委和省政府派出機(jī)構(gòu)的職能包括四個(gè)方面,即黨的建設(shè)、國(guó)家安全、刑事司法和社會(huì)治安。兩套系統(tǒng)并非各自運(yùn)作,而是在分工的同時(shí)要互相配合和互相協(xié)助。需要強(qiáng)調(diào)的是,粵澳深度合作區(qū)執(zhí)行委員會(huì)要協(xié)助做好涉及廣東省事務(wù)的協(xié)調(diào)工作,廣東省委和省政府的派出機(jī)構(gòu)則要積極主動(dòng)配合粵澳深度合作區(qū)管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)推進(jìn)合作區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。

此外,粵澳深度合作區(qū)執(zhí)行委員會(huì)也體現(xiàn)了澳門特別行政區(qū)政府主導(dǎo)的特點(diǎn)。根據(jù)“執(zhí)行委員會(huì)的主要負(fù)責(zé)人由澳門特別行政區(qū)政府委派,廣東省和珠海市派人參加”的規(guī)定,實(shí)踐中的執(zhí)行委員會(huì)主任由澳門特別行政區(qū)政府委派經(jīng)濟(jì)財(cái)政司司長(zhǎng)擔(dān)任,副主任有六位,其中三位來(lái)自澳門特別行政區(qū)政府、三位來(lái)自廣東省和珠海市政府。

(三)決策和執(zhí)行相互銜接

決策和執(zhí)行的分離是橫琴共管體制的核心內(nèi)容。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下,橫琴共管體制形成以“雙主任”的管理委員會(huì)為載體的決策體系以及以執(zhí)行委員會(huì)、橫琴工委和橫琴辦為載體的雙軌執(zhí)行體系,體現(xiàn)出決策和執(zhí)行相互分離的特征。但是,橫琴共管體制中的決策執(zhí)行分離有內(nèi)在的銜接機(jī)制。其中最為直接的表現(xiàn)是:管理委員會(huì)的秘書長(zhǎng),同時(shí)是執(zhí)行委員會(huì)的副主任,也是省政府橫琴辦主任,從而有利于確保決策系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)的銜接和黏合。

三、橫琴共管體制的制度創(chuàng)新

(一)將澳門特別行政區(qū)政府納入橫琴管理體制

粵澳共管橫琴的體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新,最為外顯的體現(xiàn)就是將澳門特別行政區(qū)政府納入橫琴的管理體制?！犊傮w方案》頒布之前,澳門只是橫琴管理體制的外部參與者,需要同時(shí)協(xié)調(diào)好與中央政府、廣東省政府和珠海市政府的關(guān)系;《總體方案》頒布之后,澳門成為共管體制中的管理主體之一,在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下,與廣東省政府共同管理橫琴。這就意味著,隨著橫琴管理體制的創(chuàng)新,澳門的角色發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化,從利益相關(guān)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訁⑴c制定決策者,從體制外的協(xié)商主體走向體制內(nèi)的管理主體和共管主體。澳門行政長(zhǎng)官與廣東省省長(zhǎng)共同擔(dān)任合作區(qū)管理委員會(huì)主任,被賦予統(tǒng)籌決定合作區(qū)重大規(guī)劃、重大政策、重大項(xiàng)目和重要人事任免的職權(quán)。澳門在橫琴治理中的角色變化,無(wú)疑有利于充分調(diào)動(dòng)澳門在橫琴開(kāi)發(fā)上的積極性,保障澳門在橫琴治理中的主動(dòng)權(quán),確保橫琴開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的初心。澳門在橫琴治理中的治理角色變化,可以通過(guò)圖2和圖3加以明晰。

圖2 共管體制前的橫琴治理體系

圖3 共管體制下的橫琴治理體系

(二)形成相互調(diào)適的多層治理

粵澳共管橫琴的制度創(chuàng)新還體現(xiàn)為決策執(zhí)行關(guān)系的創(chuàng)新。在原有的合作開(kāi)發(fā)橫琴的管理體制中,從中央層面到粵澳合作層面再到珠澳合作層面的決策執(zhí)行關(guān)系不凸顯,比如實(shí)踐中的珠澳合作會(huì)議就沒(méi)有執(zhí)行粵澳合作會(huì)議決策的功能。新體制理順了橫琴管理和開(kāi)發(fā)的決策執(zhí)行關(guān)系。在粵澳共管橫琴的體制設(shè)計(jì)中,粵澳兩地政府,包括廣東省政府、澳門特別行政區(qū)政府和珠海市政府,共同參與構(gòu)成合作區(qū)管理委員會(huì)和執(zhí)行委員會(huì),體現(xiàn)了“多層政府、共同決策、共同執(zhí)行”的特點(diǎn),形成了較為鮮明的決策執(zhí)行鏈條。

這種決策執(zhí)行關(guān)系的創(chuàng)新,體現(xiàn)了國(guó)家和地方聯(lián)動(dòng)、多層治理的區(qū)域治理新趨勢(shì)?；洶暮献魇恰耙粐?guó)兩制”制度框架下“國(guó)內(nèi)境外”的合作。這是一種特殊形式的區(qū)域合作,需要充分發(fā)揮好中央和地方的兩個(gè)積極性,才能更好地推進(jìn)粵澳兩地的深度合作。正如有學(xué)者在分析澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的道路時(shí)所強(qiáng)調(diào)的:“要堅(jiān)持國(guó)家和地方聯(lián)動(dòng),運(yùn)用國(guó)家戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)和特區(qū)政府主動(dòng),制度式、合作式、漸進(jìn)式推進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展?！盵3]

事實(shí)上,在一個(gè)權(quán)威分散化的時(shí)代,社會(huì)公共問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜化和專業(yè)化,沒(méi)有任何一個(gè)組織擁有足夠的資源和能力來(lái)單獨(dú)應(yīng)對(duì)某種公共問(wèn)題,需要聯(lián)合其他組織來(lái)共同解決問(wèn)題,應(yīng)對(duì)公共政策的挑戰(zhàn),履行政府的公共責(zé)任。因?yàn)閺?fù)雜問(wèn)題的解決一定會(huì)牽涉不同地方、不同政府以及不同主體的合作,因此,治理結(jié)構(gòu)必定是多層級(jí)的,必定要包括從中央到地方的各級(jí)政府的合作和互動(dòng)。在橫琴粵澳深度合作區(qū)的建設(shè)上,一定要充分發(fā)揮從中央到省、市以及澳門特別行政區(qū)的積極性。在這個(gè)過(guò)程中,既要發(fā)揮中央政府自上而下的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理控制的作用,也要發(fā)揮地方政府談判協(xié)調(diào)的作用。單獨(dú)依靠中央政府的等級(jí)控制或單獨(dú)依靠地方政府的平行互動(dòng),都不能促成真正的良性合作,需要重視從中央政府、省政府到市政府的多級(jí)政府間關(guān)系,才能更好地促進(jìn)橫琴粵澳深度合作區(qū)的建設(shè)。

(三)政府和治理的融合

治理模式的融合也是粵澳共管橫琴制度創(chuàng)新的一個(gè)亮點(diǎn)。在原來(lái)合作開(kāi)發(fā)橫琴的模式中,中央—地方科層運(yùn)作的模式和地方政府間合作協(xié)調(diào)的治理模式是并行不悖的。然而,自上而下的政府管治模式和自下而上的協(xié)商合作模式各自運(yùn)作,難以形成兩種治理模式的合力。在新體制下,通過(guò)將澳門特別行政區(qū)政府并入橫琴管理體制的做法,對(duì)正式的政府管治模式和彈性的地方政府談判模式進(jìn)行了整合和交融,有利于更好地發(fā)揮政府管治模式和地方協(xié)調(diào)談判模式的合力,在確保中央統(tǒng)籌管理的同時(shí)進(jìn)一步尊重地方政府的發(fā)展意愿和發(fā)展利益,調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方政府的積極性。這種將“政府+治理”融合的做法,致力于同時(shí)發(fā)揮政府和治理兩種模式的優(yōu)點(diǎn),更好地提升橫琴治理的績(jī)效。

從區(qū)域治理理論看,建立“政府+治理”的新體制,是傳統(tǒng)區(qū)域主義向新區(qū)域主義的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)區(qū)域主義認(rèn)為,由點(diǎn)到面的城市群發(fā)展往往會(huì)帶來(lái)區(qū)域內(nèi)各政府之間的協(xié)調(diào)治理難題,在公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、教育醫(yī)療服務(wù)等方面都面臨協(xié)調(diào)困境,這時(shí)將不得不訴諸共同的上級(jí)政府,甚至是中央政府來(lái)最后解決有關(guān)的政策協(xié)調(diào)問(wèn)題。這些強(qiáng)調(diào)通過(guò)結(jié)構(gòu)性調(diào)整加強(qiáng)中心城市政府的支配權(quán)的傳統(tǒng)區(qū)域主義理念,最后導(dǎo)致了更多的政府層級(jí)和更復(fù)雜的縱向科層架構(gòu)[4]。新區(qū)域主義(new-regionalism)在全球范圍內(nèi)成為區(qū)域發(fā)展研究領(lǐng)域的重要理論范式,它既是一個(gè)政策議程,也是一套旨在實(shí)現(xiàn)這一議程的公共干預(yù)措施。新區(qū)域主義為區(qū)域整體發(fā)展提供了靈活多樣的治理模式,綜合運(yùn)用縱向協(xié)調(diào)的政府方式和橫向合作的治理方式,旨在為地方政府和地方政策影響更大的地區(qū)找到協(xié)同解決地方問(wèn)題和區(qū)域問(wèn)題的治理模式[5]。由此可見(jiàn),橫琴共管體制建立“政府+治理”新體制的努力,契合新區(qū)域主義綜合運(yùn)用“等級(jí)協(xié)調(diào)”和“橫向合作”雙管齊下的治理思路,是順應(yīng)區(qū)域公共管理發(fā)展趨勢(shì)和潮流的制度變遷。

四、橫琴共管體制的制度挑戰(zhàn)

在肯定橫琴粵澳深度合作區(qū)體制創(chuàng)新的同時(shí),也要清醒地認(rèn)識(shí)到,在現(xiàn)有“一國(guó)兩制”的制度體系下,粵澳共管橫琴的共管體制面臨著跨區(qū)治理、跨境治理和跨制治理的內(nèi)在挑戰(zhàn)。

(一)跨區(qū)治理

在共管橫琴的新體制中,“一個(gè)區(qū)域、一個(gè)政府”格局變成了“一個(gè)區(qū)域、兩個(gè)政府”乃至“一個(gè)區(qū)域、多個(gè)政府”的面貌。兩個(gè)或兩個(gè)以上的政府如何合作治理、如何消除沖突、如何化解矛盾、如何達(dá)成共識(shí)、如何相互信任,都是實(shí)踐中政府合作治理的難題。比如,在當(dāng)前的合作區(qū)中,政府間合作分工的邊界,可能就需要在實(shí)踐中不斷探討和明晰?！犊傮w方案》提到,合作區(qū)執(zhí)行委員會(huì)履行合作區(qū)的國(guó)際推介、招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、土地開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)、民生管理等職能,協(xié)助做好涉及廣東省事務(wù)的協(xié)調(diào)工作;《總體方案》也明確指出,成立廣東省委和省政府派出機(jī)構(gòu),集中精力抓好黨的建設(shè)、國(guó)家安全、刑事司法、社會(huì)治安等工作,履行好屬地管理職能,積極主動(dòng)配合合作區(qū)管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)推進(jìn)合作區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。根據(jù)以上規(guī)定,合作區(qū)執(zhí)行委員會(huì)和廣東省委、省政府之間是一種分工各有側(cè)重又需要互相協(xié)助、互相配合的關(guān)系。因此,在未來(lái)粵澳共管橫琴的實(shí)踐中,廣東省政府、珠海市政府和澳門特別行政區(qū)政府的合作分工是難以涇渭分明的,必定會(huì)牽涉政府間難解難分、互相滲透的合作關(guān)系。

(二)跨境治理

粵澳共管橫琴的復(fù)雜性,除了“一個(gè)區(qū)域、兩個(gè)政府”之外,還在于其身處“國(guó)內(nèi)境外”的情境。換言之,在新的管理體制下,橫琴不僅要接受境內(nèi)政府的管理,也要接受境外政府的管理。境內(nèi)政府和境外政府共同管理橫琴的命題,會(huì)衍生出一系列的問(wèn)題。比如,如何激勵(lì)澳門特別行政區(qū)政府的公務(wù)人員到橫琴參加公共事務(wù)的管理?如何進(jìn)一步推動(dòng)人力、物資、資金和信息的自由流動(dòng)?如何確保橫琴本地居民和在橫琴就業(yè)、生活的澳門居民之間的政策平等?在疫情常態(tài)化管理下,有無(wú)可能實(shí)現(xiàn)澳門和橫琴之間的“封區(qū)不封關(guān)”?歸根到底,“琴澳一體化”的實(shí)現(xiàn)程度取決于中央政府出入境政策的調(diào)整,是中央事權(quán)的范疇,并非廣東省政府、澳門特別行政區(qū)政府、合作區(qū)管理部門所能決定。

從橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)一年多的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,合作區(qū)建設(shè)開(kāi)局良好,穩(wěn)步推進(jìn)“琴澳一體化”,在通關(guān)便利、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生融合、規(guī)則銜接、人才建設(shè)等方面取得了令人矚目的成績(jī)。然而,琴澳兩地社會(huì)人文存在差異、法律制度不同、分屬不同的關(guān)稅區(qū)域,這些因素不可避免地對(duì)“琴澳一體化”的推進(jìn)產(chǎn)生了制約和阻礙。因此,雖然“琴澳一體化”的成績(jī)有目共睹,但不可否認(rèn),琴澳兩地之間的人流、物流、資金流和信息流依然存在一定的制度壁壘,市場(chǎng)的互聯(lián)互通水平還有待進(jìn)一步提升。總體而言,在橫琴分線管理沒(méi)有落實(shí)之前,特有的跨境要素流動(dòng)的“琴澳一體化”政策其實(shí)并不明顯,橫琴在與澳門的“一體化”方面同大灣區(qū)其他城市甚至內(nèi)地城市基本上沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的差別,顯示不出 “琴澳一體化”應(yīng)有的特殊性。因此,跨境治理如何進(jìn)一步消除境內(nèi)外的差異,逐步推進(jìn)境內(nèi)外的一體化建設(shè),始終是橫琴共管體制面臨的巨大挑戰(zhàn)。

(三)跨制治理

眾所周知,在粵澳共管橫琴的制度創(chuàng)新中,廣東省和澳門的制度差異是制約粵澳合作治理成效最深層的因素。那么,兩制的差異在橫琴應(yīng)如何磨合、如何銜接?當(dāng)前,“琴澳一體化”的推動(dòng)仍面臨不少體制機(jī)制障礙。比如,在人流方面,存在內(nèi)地居民進(jìn)出澳門簽注限制、專業(yè)人員往來(lái)便利度不高的問(wèn)題;在物流方面,在分線管理沒(méi)有落地之前,存在橫琴對(duì)貨物進(jìn)出嚴(yán)格管制、監(jiān)管程序繁雜的問(wèn)題;在資金流方面,橫琴對(duì)資金跨境流動(dòng)監(jiān)管較為嚴(yán)格,資金難以便利雙向流通,澳門居民個(gè)人跨境金融業(yè)務(wù)受限制;在信息流方面,雖然合作區(qū)已搭建粵澳跨境數(shù)據(jù)驗(yàn)證平臺(tái)以推動(dòng)跨境資料有序流動(dòng),但研究資料跨境互聯(lián)互通的進(jìn)度較為緩慢。為推進(jìn)“琴澳一體化”,加快橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè),就一定要破除現(xiàn)存的制度壁壘,夯實(shí)制度銜接工作。

從目前的情況來(lái)看,“一國(guó)兩制”下的跨制治理至少存在三個(gè)可能的變革方向。一是建立混合制度,形成既不同于內(nèi)地又不同于澳門的第三種制度,適用于橫琴居民以及在橫琴生活、就業(yè)的澳門居民。二是延伸制度適用對(duì)象,將澳門制度或內(nèi)地制度延伸,適用于在橫琴生活、就業(yè)的澳門居民。三是強(qiáng)調(diào)制度銜接,在維持現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上,重視兩地有關(guān)制度的對(duì)稱,彌補(bǔ)兩地有關(guān)制度的落差。無(wú)論是制度的構(gòu)建、延伸還是對(duì)接,都將是一個(gè)充滿艱辛和不確定性的過(guò)程,都將給粵澳共管橫琴帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

五、結(jié)論與啟示

橫琴共管體制的出臺(tái),理順了“一國(guó)兩制”制度體系下中央、廣東、澳門以及珠海政府間的關(guān)系,順應(yīng)新區(qū)域主義綜合運(yùn)用政府和治理兩種方式的思潮,是粵港澳大灣區(qū)跨境治理模式的新探索。橫琴共管體制蘊(yùn)含著“多層政府、共同決策、共同執(zhí)行”的制度創(chuàng)新,同時(shí)也面臨著“一國(guó)兩制”體制下跨境治理的重重挑戰(zhàn)。未來(lái)加快橫琴合作區(qū)建設(shè),有賴橫琴共管體制的不斷創(chuàng)新和完善,形成中央和地方的雙輪驅(qū)動(dòng),在中央政府的統(tǒng)籌下,強(qiáng)化粵澳兩地的治理合力。

中央政府的政策支持是合作區(qū)建設(shè)最關(guān)鍵的決定因素。合作區(qū)建設(shè)涉及很多中央部委的事權(quán),如果沒(méi)有中央政府的授權(quán)或政策支持,合作區(qū)的共管體制施行將可能舉步維艱。正如有學(xué)者指出的那樣,為使跨境公共事務(wù)的協(xié)作治理達(dá)成一種持久的、良性互動(dòng)的府際關(guān)系生態(tài),有利于港澳融入國(guó)家發(fā)展大局,就需要中央政府方做好職責(zé)調(diào)適,綜合運(yùn)用授權(quán)、放權(quán)和賦權(quán)機(jī)制處理央地關(guān)系[6]。值得強(qiáng)調(diào)的是,在尋求中央政策支持的過(guò)程中,澳門特區(qū)需要充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì),彰顯制度創(chuàng)設(shè)和倡導(dǎo)的重要作用,在與廣東省和珠海市充分溝通和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,積極主動(dòng)地向中央政府提出政策建議。

除了中央政府的政策支持之外,粵澳兩地政府的合作治理和協(xié)同治理在橫琴共管體制中將發(fā)揮重要的驅(qū)動(dòng)作用。從網(wǎng)絡(luò)狀治理的理論看,橫琴共管體制本質(zhì)上就是一種網(wǎng)絡(luò)狀的治理結(jié)構(gòu),合作主體間關(guān)系的協(xié)同治理是橫琴共管體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這是因?yàn)?許多組織卷入了網(wǎng)絡(luò)狀公共治理過(guò)程,形成了一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),而且不同組織的性質(zhì)迥異,必然帶來(lái)協(xié)調(diào)問(wèn)題。協(xié)調(diào)機(jī)制成為網(wǎng)絡(luò)狀公共治理發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題[7]。鑒于此,未來(lái)要不斷創(chuàng)新和完善“雙主任制”的粵澳共管體制,不斷優(yōu)化橫琴管委會(huì)、執(zhí)委會(huì)和廣東省政府橫琴辦的職能協(xié)調(diào)關(guān)系,融合粵澳兩地政府在政策執(zhí)行上的理念和方式,為“一國(guó)兩制”事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)作出新的探索。