從增長競合到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的城市-區(qū)域發(fā)展
——基于廣深聯(lián)動的政策分析

周 寒

(中山大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 廣州 510275)

一、連接國家戰(zhàn)略與地方發(fā)展:區(qū)域治理的核心思路

黨的二十大報告強調(diào)以城市、都市圈為依托來構(gòu)建城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局,轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式,并指出:“推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè),支持香港、澳門更好融入國家發(fā)展大局,為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興更好發(fā)揮作用”。這明確了城市-區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體思路,突顯了粵港澳大灣區(qū)的歷史使命和戰(zhàn)略地位,昭示了廣深聯(lián)動在國家戰(zhàn)略層面的重要意義。廣州和深圳作為粵港澳大灣區(qū)的核心城市,在國家和區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮著引領(lǐng)作用,由此也決定了其聯(lián)動具有特殊性。

廣深聯(lián)動的特殊意義在于,其構(gòu)成了空間治理規(guī)模相當(dāng)?shù)膬蓚€超大城市的聯(lián)動,并且這一聯(lián)動是在同一省級行政轄區(qū)內(nèi)實現(xiàn)的。廣深聯(lián)動的基礎(chǔ)是兩個城市既有的戰(zhàn)略地位,包括通過重大特殊區(qū)域和發(fā)展平臺的搭建構(gòu)筑起廣深聯(lián)動的制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實支撐。區(qū)域發(fā)展背景下的廣深聯(lián)動,不僅因產(chǎn)業(yè)合作而形成了更大更緊密的市場網(wǎng)絡(luò),更是通過優(yōu)化都市圈、城市群的發(fā)展布局,促進了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的廣深聯(lián)動還承擔(dān)著重大改革任務(wù)的先行先試,對于推動香港、澳門融入國家發(fā)展大局起著不可替代的作用,區(qū)域與國家之間關(guān)系的重要性由此突顯,使得廣深聯(lián)動具備了多重政策意涵,釋放著更大的治理效能。

現(xiàn)有研究多圍繞增長與協(xié)調(diào)、合作與競爭、控制與自主等方面來探討區(qū)域發(fā)展的張力,但廣深聯(lián)動下的區(qū)域發(fā)展并不是非此即彼的劃分,而是有著更為復(fù)雜的權(quán)衡。一般意義上的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意味著發(fā)達(dá)地區(qū)帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展,以縮小區(qū)域發(fā)展差距;但廣深聯(lián)動下的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展則是同一區(qū)域內(nèi)的核心城市先“強強聯(lián)合”,繼而輻射帶動全區(qū)域發(fā)展。這意味著核心城市在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要作用需要被深入分析,如何理解廣深聯(lián)動的政策轉(zhuǎn)向及其背后的治理邏輯尤為重要,其本質(zhì)是關(guān)注政策驅(qū)動下的城市-區(qū)域關(guān)系如何塑造區(qū)域發(fā)展邏輯。因為,無論是國家戰(zhàn)略的區(qū)域轉(zhuǎn)向還是治理尺度的上移,都無法離開以城市為軸心的發(fā)展策略支撐。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展下的超大特大城市治理并非獨善其身地發(fā)展,而是需要考慮城市間關(guān)系并回應(yīng)國家戰(zhàn)略?！俺鞘小獏^(qū)域—國家”不僅在治理尺度層面形成縱向關(guān)聯(lián),而且是回歸到治理過程層面的政策連接?！俺鞘小獏^(qū)域—國家”已經(jīng)超出治理尺度本身的空間意涵,而成為政策設(shè)計中的關(guān)鍵場景。這也為重新理解城市、區(qū)域、國家間的關(guān)系提供了一種新的可能。

二、城市-區(qū)域關(guān)系:理解區(qū)域發(fā)展的重要維度

廣深聯(lián)動本質(zhì)上是城市-區(qū)域關(guān)系以及政府間關(guān)系的映射,且央地關(guān)系內(nèi)嵌其中?，F(xiàn)有研究關(guān)注到了城市治理的區(qū)域轉(zhuǎn)向,城市-區(qū)域主義(city-regionalism)成為現(xiàn)有研究在區(qū)域尺度層面理解城市或者特定地區(qū)參與全球競爭、追求經(jīng)濟發(fā)展的重要概念[1]。由此形成理解城市-區(qū)域主義的兩個面向,一是全球治理體系中的城市-區(qū)域主義,即強調(diào)城市-區(qū)域成為跨越領(lǐng)土邊界的全球資本積累的重要場域;二是國家治理體系下的城市-區(qū)域主義,其一方面強調(diào)國家在城市-區(qū)域中的重要角色,另一方面強調(diào)在國土空間范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟、社會等因素對于城市-區(qū)域關(guān)系的影響[2]。當(dāng)然,已經(jīng)有研究者指出這兩種面向都需要予以關(guān)注,特別是城市-區(qū)域的復(fù)雜政治建構(gòu)過程及其作用[3]。在此基礎(chǔ)上,無論何種體系下的城市-區(qū)域主義研究,都離不開對于經(jīng)濟增長的討論,這也成為理解區(qū)域競爭或者區(qū)域合作的核心內(nèi)容。

(一)城市-區(qū)域主義的治理意涵

全球體系下城市-區(qū)域主義的興起意味著城市-區(qū)域因其在要素集聚、資本循環(huán)上的優(yōu)勢而成為重要場域。城市群作為一種新型的空間區(qū)域組織逐漸興起,基于城市群而形成的經(jīng)濟單元成為推動世界經(jīng)濟增長的真正引擎。因此,相互關(guān)聯(lián)的城市-區(qū)域網(wǎng)絡(luò)成為超越主權(quán)國家的治理架構(gòu)[4]。盡管有研究者認(rèn)為城市-區(qū)域主義的興起削弱了國家在經(jīng)濟發(fā)展中的作用,但資本積累所引發(fā)的區(qū)域發(fā)展不均衡以及經(jīng)濟危機使得國家的調(diào)節(jié)和規(guī)制作用得以突顯[5]。城市-區(qū)域主義被視為國家在區(qū)域治理層面發(fā)揮影響力的重要體現(xiàn)[6]。特別是在中國的治理場景中,國家成為推動城市-區(qū)域形成以重塑國家空間的重要力量。這種國家空間的產(chǎn)生體現(xiàn)為各類區(qū)域規(guī)劃的出臺,且離不開地方的嚴(yán)格執(zhí)行[7]。經(jīng)營城市本身也成為地方政府競爭的關(guān)鍵。地方政府競爭與科層體系下的激勵機制緊密相關(guān),為晉升而競爭和為增長而競爭成為理解地方政府競爭的一般邏輯[8]。但以競爭為導(dǎo)向的城市-區(qū)域發(fā)展方式產(chǎn)生了失序競爭、不協(xié)調(diào)發(fā)展等城市治理問題[9]。 因此,為增長而競爭的區(qū)域發(fā)展邏輯也在不斷被調(diào)適,直接體現(xiàn)為地方政府對于空間政策的調(diào)整以及府際關(guān)系的演變。隨著高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等理念的提出以及地方政府面臨的約束與激勵機制的調(diào)整,廣深從“沖突式競爭”走向“協(xié)調(diào)式合作”[10]。

并不只是城市競爭才會帶來增長,合作同樣可以推動城市增長。具體來說,推動市場、制度、空間、創(chuàng)新的一體化是區(qū)域一體化進程的重要內(nèi)容[11]。同時,以土地為核心的利益分配成為區(qū)域合作的重要動力,特別是對于高速城市化之后土地資源稀缺的超大城市來說,基于土地使用權(quán)的調(diào)配成為區(qū)域內(nèi)城市間合作的重點[12]。以粵港澳大灣區(qū)為例,廣深等核心城市的輻射帶動雖有提高但尚未達(dá)到最優(yōu)水平,因此需要持續(xù)推動區(qū)域一體化進程[13]。

以國家為中心視角分析城市-區(qū)域關(guān)系也受到一定的批評。因為,城市-區(qū)域發(fā)展并不只是簡單的國家尺度重構(gòu),其背后涉及多重治理尺度上移、下沉、重組的復(fù)雜調(diào)整,城市-區(qū)域主義并不一定能夠促成區(qū)域一體化,反而可能異化成為特定城市擴大自身經(jīng)濟利益的工具[14]。除自上而下、以國家為軸心推動區(qū)域合作之外,地方政府間自發(fā)形成的合作同樣值得關(guān)注。地方政府自發(fā)性合作包括創(chuàng)新、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)鍵性要素的交流,并逐漸形成了多中心區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)[15]。當(dāng)然,自下而上的城市間合作需要建立在靈活的制度結(jié)構(gòu)、城市間功能整合以及核心城市強大的治理能力等基礎(chǔ)之上[16]。需要指出的是,盡管國家中心視角受到一定的挑戰(zhàn),但自下而上的城市間合作依然受到國家政策以及政治過程的影響。對于城市-區(qū)域主義的討論需要延伸到社會領(lǐng)域,在社會公平、環(huán)境保護、地區(qū)利益分配等不同維度分析城市-區(qū)域可能發(fā)揮的重要作用[17]。這也將城市-區(qū)域主義研究由經(jīng)濟增長擴展到消解其所產(chǎn)生的意外結(jié)果層面,為城市-區(qū)域主義在更多治理領(lǐng)域發(fā)揮作用提供了可探討的空間。

(二)回歸基于政策關(guān)聯(lián)的城市-區(qū)域主義

現(xiàn)有研究充分關(guān)注到了各種場景下不同治理尺度、多層次治理主體對于城市-區(qū)域主義的影響,由此形成了關(guān)于城市-區(qū)域主義在不同治理體系中的作用及其多重邏輯的討論。城市-區(qū)域主義對于經(jīng)濟增長的作用呈現(xiàn)為多重動力,既不完全依靠高層推動,也不僅由地方增長聯(lián)盟控制,而是在多層尺度上基于特定地點互動以達(dá)成一致行動[18]。這使得在空間發(fā)展策略上存在分歧或差異的治理行動者,也能夠在特定尺度尋找到可以達(dá)成合作的可能。特別是在國家體系內(nèi),關(guān)于城市-區(qū)域主義的現(xiàn)有研究仍有可推進之處。

城市-區(qū)域主義更強調(diào)都市圈、城市群等區(qū)域?qū)用娴目臻g單元,也被視為尺度上移的體現(xiàn)。這使得城市-區(qū)域主義的研究主要以區(qū)域為分析單元。但尺度上移并不總是意味著治理單元或者治理層級上移,由此相對弱化了對于特定城市間關(guān)系的關(guān)注。此外,在我國的行政體制下,治理尺度的上移還使得省級政府的作用得到進一步強化,省級政府對于城市-區(qū)域的塑造作用被突顯,城市間合作關(guān)系的形成更多被視為一種結(jié)果而非過程。換言之,區(qū)域發(fā)展依然離不開區(qū)域內(nèi)城市的支撐,區(qū)域間的競爭與合作相互依存。因此,回歸城市本身來理解城市-區(qū)域主義同樣重要。也正是因為對于區(qū)域這一空間尺度的強調(diào),使得現(xiàn)有研究更傾向于從實現(xiàn)區(qū)域一體化出發(fā),關(guān)注整體性的制度安排而相對弱化城市間聯(lián)動的具體運行機制;關(guān)注跨域具體事務(wù)的治理以及基于具體要素(土地)的合作,使政策本身的特征與轉(zhuǎn)變成為制度背景或者合作前提。然而,對于城市-區(qū)域的理解不能只局限于對以資本、技術(shù)、人口為核心的要素流動的關(guān)注,必須認(rèn)識到其更是由區(qū)域發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)向政策落地的關(guān)鍵場景。因此,需要將城市間的合作政策納入城市-區(qū)域的分析中。

需要指出的是,廣深聯(lián)動帶動區(qū)域發(fā)展的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變,更強調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,而非一般意義上城市間的經(jīng)濟利益交換與分配。如果說協(xié)調(diào)發(fā)展側(cè)重于強調(diào)縮小區(qū)域發(fā)展差距,均衡發(fā)展則更強調(diào)通過合理的體制機制安排以實現(xiàn)區(qū)域治理能力與區(qū)域治理規(guī)模的匹配。由此,均衡發(fā)展也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)有之義,這也成為理解廣深聯(lián)動特別是治理規(guī)模和治理能力相當(dāng)?shù)某鞘虚g合作不可忽視的重要維度。因此,城市-區(qū)域主義的研究應(yīng)該關(guān)注城市特別是中心城市間的合作對于區(qū)域發(fā)展的塑造,同時回歸到真實政策轉(zhuǎn)變中理解區(qū)域治理邏輯。

三、動態(tài)調(diào)適:廣深聯(lián)動的政策轉(zhuǎn)向

廣深聯(lián)動的關(guān)鍵政策節(jié)點可串聯(lián)成其政策變遷的歷史脈絡(luò),并為理解廣深聯(lián)動的政策轉(zhuǎn)向提供了線索。廣深聯(lián)動政策轉(zhuǎn)向緣于不同發(fā)展時期區(qū)域發(fā)展被賦予了新內(nèi)涵,城市間關(guān)系被重新界定,并呈現(xiàn)出新特征。

(一)因時而變:廣深聯(lián)動的主要政策變遷

廣深聯(lián)動的起點為1989年廣東省建設(shè)委員會出臺《珠三角城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》,強調(diào)加強廣深等城市在區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的安排。這是首次在區(qū)域?qū)用鎸V深作用進行的論證,但由于當(dāng)時高速的城市化進程尚未啟動,更多仍停留在城市建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面來進行部署。隨著改革開放進程的不斷推進,1995年廣東省編制《珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)城市群規(guī)劃(1996—2010)》,這是全國第一個以城市群為專題的規(guī)劃。該規(guī)劃指出,要以廣深為核心來驅(qū)動城市群發(fā)展。2004年,珠江三角洲已經(jīng)成為全國最具活力且城市化水平較高的區(qū)域之一,建設(shè)部和廣東省政府首次聯(lián)合編制《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》,提出通過空間規(guī)劃和管治,引導(dǎo)廣深等區(qū)域城市公平發(fā)展,解決高速化城市進程中的治理問題,特別是因廣深競爭而產(chǎn)生的重復(fù)建設(shè)、無序發(fā)展等矛盾。2008年,為了消解國際金融危機的負(fù)面影響、加快經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型,國務(wù)院批復(fù)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》,強調(diào)以廣深為中心推動經(jīng)濟一體化進程。雖然這一時期已經(jīng)開始強調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,但主要是以優(yōu)化資源配置、發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢為主要目標(biāo),主要任務(wù)是推動經(jīng)濟增長。

黨的十八大以來,廣東被賦予新的歷史使命,需要為全國實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提供支撐。以信息技術(shù)為代表的科技創(chuàng)新成為新一輪全球競爭的關(guān)鍵。2017年,廣東省印發(fā)《廣深科技創(chuàng)新走廊規(guī)劃》,科技協(xié)同創(chuàng)新成為區(qū)域合作特別是廣深合作的重要內(nèi)容。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的推動下,2019年9月,廣深兩地簽署《廣州市深圳市深化戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》,主要從共建國際科技創(chuàng)新中心、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、優(yōu)質(zhì)生活圈,加強前海與南沙合作等方面進行了規(guī)劃。這也意味著廣深聯(lián)動成為落實國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的新機制,同時也進一步擴寬了廣深聯(lián)動的深度和廣度。2019年11月,廣東省十二屆八次全會明確提出,“推動廣州實現(xiàn)老城市新活力,與深圳‘雙核聯(lián)動、比翼雙飛’”。2021年2月,《廣東省國土空間規(guī)劃(2020—2035年)》再度強調(diào)廣深雙城聯(lián)動帶動全省發(fā)展,并在空間格局上予以明確。與此同時,廣東省“十四五”《規(guī)劃綱要》強調(diào),廣深雙城聯(lián)動發(fā)展形成重大改革開放舉措,輻射帶動周邊城市一體化發(fā)展。

總體來說,廣深聯(lián)動政策伴隨著國家治理目標(biāo)和治理任務(wù)的調(diào)整而發(fā)生變化,從最初加快城市化進程到推動區(qū)域經(jīng)濟增長再到消解市場競爭偏差,轉(zhuǎn)向優(yōu)化空間功能與布局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二) 創(chuàng)新驅(qū)動:廣深聯(lián)動的政策導(dǎo)向

城市與區(qū)域共同成為國家治理體系的重要單元,拓展著多層級治理的邊界,并成為連接全球體系的重要機制。因此,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下的廣深聯(lián)動既是國家與地方在治理尺度上的直接體現(xiàn),又是打通區(qū)域、國家與全球聯(lián)系的關(guān)鍵節(jié)點。具體來說,以城市間合作為軸心、以政策為驅(qū)動的區(qū)域發(fā)展不只是以產(chǎn)業(yè)合作、土地開發(fā)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟聯(lián)盟,也不只是以突破行政壁壘為目標(biāo)的行政流程優(yōu)化,更是以制度創(chuàng)新為基本框架、以平臺聯(lián)動為重要動力、以體制機制創(chuàng)新為支撐、以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為保障的協(xié)調(diào)發(fā)展過程,這些構(gòu)成了廣深聯(lián)動的特殊性以及新的治理形態(tài)。

1.制度創(chuàng)新與平臺聯(lián)動擴展了廣深聯(lián)動的發(fā)展空間

制度創(chuàng)新設(shè)定了城市-區(qū)域關(guān)系的基本框架,特別是城市間合作的核心思路。廣深聯(lián)動下的制度創(chuàng)新本質(zhì)是以突破區(qū)域合作壁壘為特征的制度調(diào)整。這一制度調(diào)整不是簡單的政府內(nèi)部行政過程的調(diào)整,比如簡化區(qū)域合作的行政流程,而是推動規(guī)則體系的一體化。具體來說,廣深聯(lián)動強調(diào)超越行政區(qū)劃的市場規(guī)則統(tǒng)一以促進資本、技術(shù)、人才等關(guān)鍵要素流動。更為重要的是,市場一體化進程旨在形成更加開放的制度安排,即實現(xiàn)制度層面的開放,直接體現(xiàn)為以廣深聯(lián)動來推動粵港澳的要素自由流通,進而將城市-區(qū)域與全球要素的自由流動連接起來。與此同時,與市場一體化相匹配的是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的一體化,即以區(qū)域為基本單元搭建公共服務(wù)供給體系,為要素自由流通以及區(qū)域內(nèi)的人口流動消除行政障礙。

當(dāng)然,規(guī)則體系的一體化進程離不開中央政府的簡政放權(quán)和政策試點。廣深聯(lián)動下的制度創(chuàng)新更是要充分利用中央放權(quán)賦能帶來的政策紅利,在發(fā)揮地方自主性的同時,推動區(qū)域性政策協(xié)同。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的背景下,中央面向特定地區(qū)的政策支持并非僅針對某一特定地區(qū)的政策,而是強調(diào)政策體系在區(qū)域?qū)用娴穆?lián)動。不難發(fā)現(xiàn),從中央到地方出臺了一系列的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)意見、專項政策和行動方案,由此形成了區(qū)域性政策體系。區(qū)域性政策體系在為廣深帶來發(fā)展機遇的同時,還為區(qū)域內(nèi)其他城市融入國家戰(zhàn)略創(chuàng)造了機會。一方面,區(qū)域性政策體系建立在區(qū)域統(tǒng)籌考慮的基礎(chǔ)上,不同城市在區(qū)域發(fā)展中的功能有所區(qū)分同時又相互配合。區(qū)域性政策紅利的釋放依賴于城市間合作的有效推進。因此,區(qū)域性政策體系為城市間合作提供了整體性的制度依據(jù)。從這個意義上來說,廣深聯(lián)動是通過政策聯(lián)動以實現(xiàn)政策協(xié)同的過程。另一方面,區(qū)域性政策體系的運行也是城市間政策學(xué)習(xí)與政策擴散的過程。這既包括了廣深之間的政策學(xué)習(xí),也包括了以前海、南沙、橫琴為代表的特殊功能區(qū)發(fā)揮著為其他城市創(chuàng)造可復(fù)制的治理經(jīng)驗、共享政策紅利的作用。

在制度創(chuàng)新的前提下,以平臺聯(lián)動來回應(yīng)國家重大戰(zhàn)略需求、全面提升區(qū)域國際競爭力成為區(qū)域合作的關(guān)鍵。平臺聯(lián)動本質(zhì)上是以特定功能為導(dǎo)向、實現(xiàn)特定治理目標(biāo)的創(chuàng)新機制,也成為城市-區(qū)域合作新的組織形態(tài)。平臺聯(lián)動因平臺性質(zhì)不同而呈現(xiàn)差異化的合作方式。首先,科技創(chuàng)新平臺的共建共享是城市間科技合作的主要機制。在廣深科技創(chuàng)新走廊建設(shè)的推動下,廣深開始在人工智能、生物醫(yī)藥等重大攻堅領(lǐng)域布局共建聯(lián)合實驗室,共同開展科研活動和成果轉(zhuǎn)化。省級層面已經(jīng)建立統(tǒng)一的公共服務(wù)平臺來實現(xiàn)科技設(shè)施的共享。這同樣延伸到廣深兩地科研院所在實驗室共建、大科學(xué)裝置的合作中。其次,以特殊功能區(qū)為支撐的重要區(qū)域發(fā)展平臺合作是推動城市間合作的動力。國家級特殊功能區(qū)在廣深的集聚使兩地能有更多改革試驗的機會。兩地政策機會的共享既是地方政府自主融入國家戰(zhàn)略的抓手,又是地方治理能力的體現(xiàn)。最后,新興產(chǎn)業(yè)平臺是推動廣深發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要動力。廣州期貨交易所與香港聯(lián)合交易所、深圳證券交易所聯(lián)動市場體系的建立為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了新的可能?？傮w來說,平臺聯(lián)動旨在整合資源,打通以資本(特別是跨境資本)、技術(shù)、數(shù)據(jù)等為代表的關(guān)鍵生產(chǎn)要素的流動,實現(xiàn)創(chuàng)新資源和發(fā)展機遇的共享。

2.體制機制創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通細(xì)化了廣深聯(lián)動的制度安排

無論是政策協(xié)同還是平臺聯(lián)動,都需要體制機制的支撐。廣深聯(lián)動的體制機制創(chuàng)新意味著通過創(chuàng)設(shè)新的治理架構(gòu)和機制來推動城市間的合作。一是,建立跨區(qū)域合作與協(xié)調(diào)機制以推動大灣區(qū)的聯(lián)動,實現(xiàn)制度與政策的對接,如支持發(fā)展大灣區(qū)航運聯(lián)盟。二是,設(shè)立特殊區(qū)域或合作機構(gòu)以深化合作,如設(shè)立聯(lián)動示范區(qū)、兩地互設(shè)風(fēng)投創(chuàng)投機構(gòu)。這使得城市間的合作更為實體化和組織化。三是,政府間合作擴展到重點企業(yè)間的合作交流,動員社會力量參與到廣深聯(lián)動中。也即,以頭部企業(yè)為合作紐帶,帶動廣深新興產(chǎn)業(yè)的合作。四是,推動重點領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)鏈合作,共建世界級的產(chǎn)業(yè)基地。更為重要的是,廣深的產(chǎn)業(yè)合作已經(jīng)由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向人工智能等新興產(chǎn)業(yè),合作的重點領(lǐng)域擴展到醫(yī)療、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域。

基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通始終是保障城市合作或者區(qū)域一體化進程持續(xù)推進的前提。廣深聯(lián)動背景下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呈現(xiàn)多樣性。一方面,區(qū)域性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然是重點,旨在構(gòu)建涵蓋海、陸、空的立體化交通網(wǎng)絡(luò),從而進一步提升區(qū)域輻射力,擴展與周邊國家的聯(lián)系。由交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動運輸產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)業(yè)務(wù)走向深度合作,如兩地港口業(yè)務(wù)的整合。另一方面,區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)強調(diào)以公共服務(wù)合作提升區(qū)域發(fā)展品質(zhì)為導(dǎo)向。

以廣深聯(lián)動帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對于城市-區(qū)域關(guān)系的重要意義在于擴展核心城市的發(fā)展紅利。核心城市發(fā)展紅利擴展的動力,一方面來自國家層面的規(guī)劃引導(dǎo),如建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心、世界級城市群,這使得僅依靠雙城聯(lián)動無法提升整個區(qū)域的治理效能;另一方面來自以城市為核心的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)搭建,這使得城市間的合作更能契合地方特有的治理需要,促進地方自主性的發(fā)揮和區(qū)域發(fā)展的良性運行。這些都推動著城市-區(qū)域治理邏輯發(fā)生轉(zhuǎn)變。

四、從增長競合到統(tǒng)籌協(xié)調(diào):理解城市-區(qū)域治理邏輯

為增長而競爭或者合作是解釋城市-區(qū)域關(guān)系的重要因素。但在統(tǒng)一的重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略影響下,在同一省級行政邊界內(nèi),城市-區(qū)域關(guān)系及其治理邏輯呈現(xiàn)出更為豐富的內(nèi)容。具體來說,區(qū)域內(nèi)核心城市的合作動力或者說區(qū)域協(xié)調(diào)的發(fā)展動力,已然不是只追求土地等具體資源的再分配,或者是基于特定產(chǎn)業(yè)的有限分工,而是以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為核心邏輯來推動城市-區(qū)域發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的前提在于,廣深兩地既要在全球局勢充滿不確定性、面臨外部技術(shù)封鎖且需要暢通經(jīng)濟循環(huán)的情況下統(tǒng)籌推動各項國家戰(zhàn)略、區(qū)域性政策落地,先行先試,確保全球競爭力;又要發(fā)揮輻射帶動作用,為區(qū)域內(nèi)其他城市創(chuàng)造發(fā)展機遇,實現(xiàn)共同發(fā)展。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)邏輯的本質(zhì)在于,以城市間合作帶動區(qū)域發(fā)展,在國家體系與全球體系的連接中、在發(fā)展戰(zhàn)略和治理策略之間作出恰當(dāng)選擇和安排,協(xié)調(diào)多重治理尺度和治理關(guān)系,以匹配城市-區(qū)域治理所需的空間格局、治理框架和治理能力。

(一)統(tǒng)籌邏輯:城市-區(qū)域治理的多重選擇

國家治理體系下的城市-區(qū)域是彰顯國家意圖、實現(xiàn)國家目標(biāo)的重要治理單元,使得從中央到地方基于國家發(fā)展實際來使用治理工具成為可能[19]。城市-區(qū)域特別是區(qū)域發(fā)展得到中央和地方的共同關(guān)注,從而成為國家治理體系中的重要一環(huán),并因其在空間尺度上具有特有優(yōu)勢,使中央得以靈活設(shè)計和規(guī)劃發(fā)展空間的布局;其特殊的尺度優(yōu)勢在于可以跨越既有的行政區(qū)劃安排、在更大空間范圍內(nèi)進行戰(zhàn)略布局,以體現(xiàn)國家空間選擇的偏好。因此,統(tǒng)籌的起點來自區(qū)域發(fā)展空間規(guī)劃的頂層確認(rèn),也是城市-區(qū)域治理國家選擇邏輯在空間層面的映射。

1.基于發(fā)展策略的選擇是國家體系下統(tǒng)籌邏輯的軸心

在國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的指引下,特定城市或者地區(qū)成為各類政策匯集的關(guān)鍵場域。以《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》等為代表的發(fā)展規(guī)劃和改革方案,為廣深聯(lián)動的范圍提供了基本框架,而在多重發(fā)展規(guī)劃與治理任務(wù)的牽引下,如何確定城市以及城市間合作的中心任務(wù)成為關(guān)鍵。無論是制度創(chuàng)新還是平臺聯(lián)動,抑或是體制機制改革,都是對廣深聯(lián)動的實現(xiàn)路徑和治理策略的探索。因此,國家層面對于區(qū)域發(fā)展的想象需要地方的有效對接和落地,其本質(zhì)是將區(qū)域性政策體系中的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)等戰(zhàn)略要求轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w政策的過程,這必然涉及政策工具等方面的選擇與權(quán)衡。

統(tǒng)籌邏輯還意味著城市-區(qū)域治理需要將區(qū)域內(nèi)的不同城市納入?yún)^(qū)域發(fā)展格局。在以行政區(qū)劃為前提的管理權(quán)限之外,城市-區(qū)域更強調(diào)通過以功能定位為基礎(chǔ)的區(qū)域分工來實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這必然包括以央地的職權(quán)劃分與調(diào)整、與區(qū)域分工相匹配的治理結(jié)構(gòu),來應(yīng)對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中所面臨的問題。因此,廣深聯(lián)動并不只是強強聯(lián)合或者說強者更強,更重要的是共享治理經(jīng)驗、擴展政策紅利,探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式。一方面,廣深聯(lián)動必然會伴隨政策試點的展開,成為治理經(jīng)驗擴散的重要機制;另一方面,廣深因承接國家戰(zhàn)略而享有的政策紅利將為其所在的都市圈、城市群以及區(qū)域內(nèi)其他城市帶來更多政策機遇,即區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展下的廣深聯(lián)動也是共享政策紅利的過程。

2.基于規(guī)則統(tǒng)一的制度設(shè)計是全球體系下統(tǒng)籌邏輯的關(guān)鍵

國家治理體系與全球治理體系并不完全分割,同樣需要確保國家利益和國家安全,因此,建立統(tǒng)一的規(guī)則體系及其相關(guān)的治理體制不能完全脫離國內(nèi)的制度環(huán)境、政策導(dǎo)向和治理實踐。全球治理體系下城市-區(qū)域治理的統(tǒng)籌邏輯由此呈現(xiàn)。全球治理體系下的城市-區(qū)域是與全球市場、全球事務(wù)、全球網(wǎng)絡(luò)直接發(fā)生關(guān)聯(lián)的重要空間單元。這也使得城市-區(qū)域在參與全球生產(chǎn)、對接和制定國際市場規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、在特定事務(wù)中發(fā)揮國際影響力等方面有著重要作用。同時,粵港澳大灣區(qū)已然成為我國對外開放最具標(biāo)識度的重大區(qū)域,區(qū)域影響力逐漸顯現(xiàn),并直接參與全球競爭。在此背景下,廣深在金融、科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)等重大領(lǐng)域的合作都為其在全球網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮節(jié)點作用進行了布局。

城市-區(qū)域這一尺度在治理(政策)過程中的特殊意涵在于:一方面,其始終與國家、地方治理轉(zhuǎn)型緊密關(guān)聯(lián);另一方面,其可以與國際體系產(chǎn)生關(guān)聯(lián),參與生產(chǎn)要素的跨境流動、與國際規(guī)則體系對接。雙重體系下的城市-區(qū)域治理涉及特定空間選擇、政策紅利共享、職權(quán)劃分,但都離不開有效的制度設(shè)計和運行機制,也必然會涉及多層級治理網(wǎng)絡(luò)的參與、管理權(quán)限的分配,如何實現(xiàn)各治理要素的均衡顯得尤為關(guān)鍵,協(xié)調(diào)邏輯由此突顯。

(二)協(xié)調(diào)邏輯:城市-區(qū)域治理的均衡

城市-區(qū)域治理的協(xié)調(diào)邏輯在于實現(xiàn)各類治理要素和治理關(guān)系的均衡以體現(xiàn)城市-區(qū)域治理的特有優(yōu)勢。具體來說,治理要素的均衡意味著實現(xiàn)治理任務(wù)與治理能力的契合、治理規(guī)模與治理資源的匹配、管轄范圍與治理權(quán)限的對稱。

1.治理任務(wù)與治理能力的契合是城市-區(qū)域?qū)崿F(xiàn)有效治理的重要前提

廣深兩地始終承擔(dān)著重大改革任務(wù),這使得其與區(qū)域內(nèi)其他城市以及區(qū)域外城市相比,有著差異化的發(fā)展使命。這既是廣深聯(lián)動的直接動力,同時也是其能夠引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的重要原因,并成為廣深兩地治理能力的直接體現(xiàn)。不同于單一城市的發(fā)展,廣深聯(lián)動已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向重大制度調(diào)整、關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)布局、創(chuàng)新平臺實體化等改革創(chuàng)新領(lǐng)域,政策試驗持續(xù)推進。從治理任務(wù)到治理效能,以城市間合作帶動區(qū)域發(fā)展必然依賴于地方政府在重大決策、關(guān)系協(xié)調(diào)和政策執(zhí)行中的能力發(fā)揮。

2. 治理規(guī)模與治理資源的匹配是城市-區(qū)域治理走向均衡的保障

在區(qū)域內(nèi)部城市間存在發(fā)展差距的前提下,治理資源的配置更需要符合以人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟體量、財政收入為基礎(chǔ)的治理規(guī)模的需要。治理資源與治理規(guī)模的匹配需要在既有行政區(qū)劃之外探索以區(qū)域為基本單位的要素配置和協(xié)調(diào)機制。廣深聯(lián)動下的公共服務(wù)一體化進程、交通設(shè)施的互聯(lián)互通、都市圈聯(lián)動等,打破了區(qū)域內(nèi)的行政區(qū)隔,緩解了區(qū)域內(nèi)其他城市的治理壓力,成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)有之義。

3. 城市-區(qū)域治理重構(gòu)著既有的行政邊界和管理權(quán)限,并影響著區(qū)域內(nèi)城市間的聯(lián)系

管轄范圍與治理權(quán)限的對稱是保障重大改革事項真正落地的關(guān)鍵。因管理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新,特殊功能區(qū)和重大發(fā)展平臺的設(shè)立,在既有的行政管理架構(gòu)之外形成了新的空間邊界。更為重要的是,這些特殊區(qū)域和平臺的建設(shè)與發(fā)展享受著特殊權(quán)限和特殊政策的傾斜。同時,基于特殊權(quán)限和政策而形成的治理經(jīng)驗會有選擇地向區(qū)域內(nèi)部以及其他區(qū)域擴散,這也進一步實現(xiàn)了城市-區(qū)域治理權(quán)限的擴展。

就治理關(guān)系的均衡來說,區(qū)域治理需要協(xié)調(diào)多元治理行動者的治理目標(biāo)和治理策略,既要保證特定區(qū)域內(nèi)行動者的一致行動,也要保證區(qū)域性政策體系的可持續(xù)。區(qū)域已然成為實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的重要單元,“條條”管理下的職能部門與“塊塊”負(fù)責(zé)下的各級政府都在積極參與區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)思、規(guī)劃設(shè)計以及政策制定過程,這必然會涉及不同層級政府間的互動與博弈?？梢钥闯?從提出改革構(gòu)想到搭建治理框架,再到構(gòu)建治理機制,最后到設(shè)計和執(zhí)行行動方案,是多層級治理行動者權(quán)衡協(xié)調(diào)的結(jié)果。同時,城市-區(qū)域創(chuàng)新的實現(xiàn)離不開企業(yè)、科研機構(gòu)等多元行動主體的協(xié)作,并成為激發(fā)區(qū)域發(fā)展活力不可替代的力量。頭部企業(yè)、重要科研院所、金融機構(gòu)等行動主體在廣深聯(lián)動中的角色更為明確。此外,廣深聯(lián)動不再局限于雙城自身的聯(lián)動,還在于城市間、都市圈、跨境等不同尺度的聯(lián)動,即基于治理尺度差異而形成細(xì)致的行動方案。

在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)邏輯下,區(qū)域中心城市之間的互動效應(yīng)逐漸顯現(xiàn),共同推動區(qū)域一體化進程。廣深聯(lián)動旨在發(fā)揮示范作用,而不僅是開展政策試點;廣深聯(lián)動下的政策試點旨在為區(qū)域內(nèi)其他城市的發(fā)展探索道路,形成經(jīng)驗,強化區(qū)域政策紅利,而不僅為形成獨占性的政策優(yōu)勢。廣深聯(lián)動是以雙城聯(lián)動帶動都市圈聯(lián)動、區(qū)域內(nèi)其他城市間的聯(lián)動。廣深聯(lián)動本身旨在為區(qū)域合作提供治理樣本,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家戰(zhàn)略與地方發(fā)展,并深度參與全球治理進程。從這個意義上來說,廣深聯(lián)動不僅是單向度、自上而下實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的治理機制,更是推動國家戰(zhàn)略落地的積極主體。廣深聯(lián)動受落實國家重大發(fā)展改革任務(wù)的驅(qū)動,而這些改革任務(wù)將成為塑造城市發(fā)展方式的新動力?？傮w來說,廣深聯(lián)動面臨的是國家戰(zhàn)略的更迭、政策紅利的疊加、多元合作領(lǐng)域下的資源鏈接與市場統(tǒng)一、制度體系多樣下的治理方案選擇,這些構(gòu)成了廣深聯(lián)動統(tǒng)籌協(xié)調(diào)邏輯的直接體現(xiàn)。

五、開放與自主:走向全球與國家體系中的區(qū)域治理

國家治理體系下的城市-區(qū)域和全球治理下的城市-區(qū)域并非割裂,而是相互關(guān)聯(lián)。國家治理體系下的城市-區(qū)域政策為城市-區(qū)域在要素流通、生產(chǎn)鏈條、規(guī)則對接等方面參與全球治理體系的運作提供了制度基礎(chǔ)和路徑支撐,并為可能產(chǎn)生的治理風(fēng)險提供兜底。而全球治理體系下的城市-區(qū)域擴展了國家發(fā)展的空間,進而影響著國家層面的對外政策和地方層面的全球聯(lián)系。由此,城市-區(qū)域成為解決國內(nèi)問題、回應(yīng)全球問題的關(guān)鍵紐帶,成為連接國家與全球體系的橋梁。這些共同塑造著中央與地方、政府與市場、城市與區(qū)域政策制定的過程和治理策略的選擇。

更為重要的是,廣深聯(lián)動為構(gòu)建走向全球與國家體系中的區(qū)域治理提供了現(xiàn)實方案,這與其不可替代的地緣優(yōu)勢、政策優(yōu)勢和地方發(fā)展的自主性緊密關(guān)聯(lián)。一般來說,區(qū)域一體化進程中城市間制度層面的合作與創(chuàng)新目的是突破因行政區(qū)劃而形成的制度壁壘。而粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下的廣深聯(lián)動則在區(qū)域內(nèi)治理體制存在差異的前提下探索治理體系的銜接與統(tǒng)一,不僅涉及經(jīng)濟領(lǐng)域市場規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,還涉及多層級治理關(guān)系的理順,并關(guān)系不同治理體制下充分激發(fā)多元治理主體尤其是港澳主體能動性的制度安排?？梢灶A(yù)見的是,隨著合作領(lǐng)域的不斷深化,社會治理層面的民生事務(wù)、基層事務(wù)同樣會被納入制度銜接。這將使得特定城市特別是超大、特大城市的發(fā)展邊界和任務(wù)屬性被重構(gòu),即在行政區(qū)劃意義上的治理任務(wù)之外,其發(fā)展邊界擴展到了區(qū)域?qū)用?而任務(wù)屬性的重構(gòu)意味著區(qū)域發(fā)展任務(wù)被內(nèi)化于城市自身發(fā)展以及城市合作中。因此,廣深聯(lián)動在重大區(qū)域戰(zhàn)略層面的意義在于,其為粵港澳合作或者說制度創(chuàng)新提供了支點?；诖?區(qū)域發(fā)展特別是粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展動力依然離不開更開放的制度設(shè)計和體制機制支撐。更開放的制度設(shè)計意味著在差異化的治理體系中突破區(qū)域合作以及區(qū)域發(fā)展層面的制度約束,消解因體制機制差異而產(chǎn)生的改革成本,進而釋放改革紅利。更開放的制度設(shè)計還意味著在風(fēng)險可控的前提下深度參與全球體系的規(guī)則制定與國際分工,從而激發(fā)更強的改革動力。

同時,無論是廣深聯(lián)動還是粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展都因在國家治理體系中所承擔(dān)的發(fā)展任務(wù)而擁有著更廣泛的改革授權(quán)和政策紅利。從這個意義上來說,國家與全球的互動在城市-區(qū)域治理中有著更為直接的顯現(xiàn)。但如何將政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锛t利仍然需要中央和地方持續(xù)的治理努力。一方面,中央持續(xù)放權(quán)是區(qū)域重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具體政策并得以落地的重要前提。直接體現(xiàn)為,以廣深聯(lián)動推動粵港澳大灣區(qū)建設(shè)更依靠中央事權(quán)的下放與調(diào)整。中央政策支持力度塑造了區(qū)域發(fā)展特別是城市合作的廣度和深度。另一方面,改革動力不僅來自頂層設(shè)計下自上而下的紅利釋放,同時更需要基于中央充分授權(quán)的地方自主性的發(fā)揮。而地方自主性的發(fā)揮,一是將中央授權(quán)轉(zhuǎn)化為地方性政策以提升效率;二是在更為復(fù)雜的治理情境下開展先行先試并形成治理經(jīng)驗的探索;三是區(qū)域內(nèi)的城市發(fā)展定位與治理分工的再確認(rèn)與共識的達(dá)成。由此,以“強強聯(lián)合”為特征的城市間合作為理解中國城市-區(qū)域治理的特殊性與實現(xiàn)路徑提供了可能。

也正因如此,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)邏輯的重要意義得以彰顯。以廣深聯(lián)動為代表的城市-區(qū)域治理在國家體系和全球體系中的銜接與調(diào)適需要更堅定的改革決心、更開放的制度環(huán)境、更切實可行的行動方案以及更持續(xù)穩(wěn)定的政策支持。