城市社區(qū)治理的制約因素和推進路徑

于菲菲

摘要：近年來，社區(qū)治理經(jīng)驗日益豐富，但是受多種因素影響，依舊存在諸多問題。本文在總結(jié)城市社區(qū)治理制約因素的基礎(chǔ)上，提出了城市社區(qū)治理的推進路徑。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；制約因素；推進路徑

社區(qū)治理是指在社區(qū)生活共同體內(nèi)，通過社區(qū)中的個人、群體、社會組織、基層政權(quán)組織之間的互動，對涉及各利益群體組織的社區(qū)公共事務(wù)進行協(xié)調(diào)和管理的活動過程與機制。[1]社區(qū)是基本的社會生活單元，是社會治理的神經(jīng)末梢，是服務(wù)群眾的“最后一公里”，與黨和國家大政方針貫徹落實、人民群眾切身利益息息相關(guān)。近年來，各地積極推動社區(qū)治理實踐，取得了不少成績，但依舊存在諸多短板和弱項需要補齊。新時代要不斷提高社區(qū)治理的能力和水平，把社區(qū)治理好，走出一條服務(wù)群眾的新路。

一、城市社區(qū)治理的制約因素

（一）治理體制層面：社區(qū)權(quán)力責任失衡

長期以來，社區(qū)一直存在著責任權(quán)力不對等的現(xiàn)象。一方面，社區(qū)責任重大。伴隨社區(qū)體量的進一步擴增，面對居民美好生活需要的日益增長、權(quán)利保障訴求的日益增強及黨建工作的提檔升級，社區(qū)工作量成倍增長。社區(qū)作為基層事務(wù)的最基層執(zhí)行者，除了完成黨建、戶口、計生等常規(guī)工作外，還需承接大量街道辦和有關(guān)部門轉(zhuǎn)移的行政事務(wù)以及各種臨時性、突發(fā)性任務(wù)等，如人口普查、環(huán)保等領(lǐng)域的重點工作。疫情暴發(fā)后，更凸顯出社區(qū)作為城市治理“最后一公里” 的重要作用，社區(qū)工作者承受著比以往更大的壓力與挑戰(zhàn)。與社區(qū)承載人口總數(shù)、工作總量相比，社區(qū)工作者數(shù)量明顯不足；另一方面，社區(qū)權(quán)力較弱。權(quán)力逐步向基層下沉是社會治理改革和發(fā)展的方向，但現(xiàn)在基層的現(xiàn)狀往往只是責任下去了，權(quán)力卻沒有下去。如社區(qū)在社區(qū)黨員管理層面權(quán)力較弱，對不參加組織生活的“脫管黨員” 和不愿意亮身份的“隱身黨員” 束手無策。再如社區(qū)對社區(qū)經(jīng)費管理缺乏自主權(quán)，社區(qū)辦公及活動經(jīng)費均由上級部門劃撥到街道辦事處，社區(qū)開展工作或舉辦活動時都需要街道審批，這種經(jīng)費管理機制大大降低了社區(qū)工作自主性。

（二）治理主體層面：社工隊伍能力不足

近年來，社區(qū)工作者在人員力量、年齡結(jié)構(gòu)、學歷層次等方面的整體素質(zhì)雖然有所提升，但是距離更好地解決人民群眾的所需所盼還有很大差距。一是干事創(chuàng)業(yè)勁頭不足。部分社區(qū)工作者把社工崗位當作掙錢的營生，沒有服務(wù)群眾的意識觀念，對黨的理論、路線、方針、政策和專業(yè)知識把握不夠。一些年輕社工將社工崗位作為“過渡崗位”，大學畢業(yè)后未能考取公務(wù)員等理想職業(yè)，于是參加難度系數(shù)相對較低的社工招考。考入社工隊伍后，在工作崗位繼續(xù)準備其他考試，不能全身心投入社區(qū)工作；二是資源整合能力不強。社區(qū)黨組織普遍面臨著資源整合能力較弱的困境，沒有將社區(qū)資源充分盤活為群眾謀福利，尤其是對雙報到單位資源開發(fā)不足、對社區(qū)社會組織資源利用不足，缺乏共建共治意識；三是動員群眾能力偏弱。社區(qū)居民對社區(qū)建設(shè)和活動參與度低，大部分居民從未參加過社區(qū)組織的活動，社區(qū)組織動員力沒有充分發(fā)揮；四是活動方式有待創(chuàng)新。社區(qū)工作人員政治站位不高、黨建理論不足，在抓“三會一課”“主題黨日” 等活動上喜歡沿用老辦法，大部分社區(qū)黨組織停留在上級部署什么就干什么，工作平推平擁。社區(qū)活動多以文藝會演、健康義診等傳統(tǒng)方式為主，很少有創(chuàng)新動作。

（三）治理手段層面：社區(qū)智能管理滯后

大數(shù)據(jù)時代，在基層治理的過程中，運用數(shù)字化信息技術(shù)滿足居民多元化的需求已是大勢所趨。但是從目前來看，絕大部分社區(qū)沒有一套自己完備的信息系統(tǒng)或者網(wǎng)絡(luò)信息平臺。部分社區(qū)即便是花重金購入了智慧系統(tǒng)，也大多成了應(yīng)付上級參觀考察的工具，在管理和服務(wù)群眾層面并沒有發(fā)揮非常大的作用。尤其是在此次疫情防控過程中，大部分社區(qū)繁重的防疫工作最終還是要靠人力頂上去，社區(qū)的智能化管理基本淪為空談。除此之外，如何消除老年人面臨的“數(shù)字鴻溝” 困境，讓老年人享受到方便快捷的服務(wù)，也是社區(qū)亟待解決的現(xiàn)實問題。

（四）治理載體層面：網(wǎng)格治理有待完善

近年來，從中央到地方都在倡導網(wǎng)格化管理和服務(wù)模式。網(wǎng)格化管理和服務(wù)是順應(yīng)社會治理精細化的治理理念，將人力、物力、財力下放到網(wǎng)格，運用數(shù)字化、信息化的方式，為群眾提供更加精細、更加精準的管理和服務(wù)。特別是疫情發(fā)生以來，網(wǎng)格抓得實抓得細的社區(qū)，上傳下達、走訪摸排、掌握動向都能一貫到底、一網(wǎng)全兜；而網(wǎng)格建而不用、虛設(shè)空轉(zhuǎn)的社區(qū)就事倍功半，難以保證工作效果。當前，網(wǎng)格化管理和服務(wù)模式主要存在以下幾個問題：一是網(wǎng)格劃分不細致。目前，大部分縣域網(wǎng)格劃分基本上是以各轄區(qū)派出所管轄的村或居住小區(qū)為單位進行劃分。但是，當人口戶數(shù)較多的村或居住小區(qū)劃分成多個網(wǎng)格時，網(wǎng)格劃分沒有嚴格按照既定戶數(shù)的標準進行劃分，且網(wǎng)格界限并不十分明確，沒有達到四至清晰、邊界分明的標準。而且，網(wǎng)格服務(wù)管理對象基本上都是常住居民，而轄區(qū)內(nèi)的林地、河道、工廠、學校、公司以及新建小區(qū)等，大都不在網(wǎng)格服務(wù)管理范圍內(nèi)，導致網(wǎng)格覆蓋存有縫隙和漏洞；二是網(wǎng)格員作用發(fā)揮不理想。受工資待遇等客觀因素影響，網(wǎng)格員隊伍普遍存在年齡偏大、文化水平偏低、工資待遇偏低等現(xiàn)實問題，導致出現(xiàn)以下問題：首先，從個人能力素質(zhì)來講，現(xiàn)有的網(wǎng)格員隊伍不能很好地滿足日常工作需要，很多人不會使用信息化設(shè)備開展信息采集、錄入、報送等工作；其次，從工作精力來講，現(xiàn)有的網(wǎng)格員隊伍精力投入明顯不夠，因為僅靠網(wǎng)格員的工資補貼遠遠不能滿足家庭日常生活開支，很多網(wǎng)格員只能抽空兼職其他工作，遠遠不能滿足當前網(wǎng)格化管理和服務(wù)的工作要求；最后，從工作內(nèi)容上來講，網(wǎng)格員更偏重于派出所交辦的臨時性任務(wù)，在日常信息數(shù)據(jù)采集、矛盾糾紛排查化解、城市公共管理等方面發(fā)揮作用稍顯不足，沒有充分發(fā)揮出“八大員” 的重要作用。

二、城市社區(qū)治理的推進路徑

（一）強化黨的領(lǐng)導，確保組織堅強有力

黨是領(lǐng)導一切的，社區(qū)能不能治理好，基層黨組織如何發(fā)揮組織引領(lǐng)作用是關(guān)鍵。習近平總書記指出：“提高社區(qū)治理效能，關(guān)鍵是加強黨的領(lǐng)導。要推動黨組織向基層延伸，把基層的工作做好，這樣才能‘任憑風浪起，穩(wěn)坐釣魚臺?！?因此，要全力提升社區(qū)黨建工作水平，切實增強社區(qū)黨組織聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、凝聚群眾的能力。

一要配強干部隊伍，確保有人理事?，F(xiàn)代化的城市社區(qū)治理格局中，壯大專業(yè)人才隊伍和完善專業(yè)服務(wù)崗位是搞好社區(qū)治理的必然選擇。[2]按照政治素質(zhì)高、黨務(wù)工作能力高、文化水平高，黨性意識強、工作能力強、責任意識強的標準，為每個社區(qū)配備高素質(zhì)工作人員，著力優(yōu)化社區(qū)“兩委” 成員文化、年齡、能力等結(jié)構(gòu)，配好配強“領(lǐng)頭雁”。在此基礎(chǔ)上，全面規(guī)范社區(qū)工作者管理，將其與社區(qū)“兩委” 干部一起納入崗位目標責任制考核，引導干部把思想和精力向服務(wù)聚焦，著力塑造愛崗敬業(yè)、服務(wù)熱情、樂于奉獻的社區(qū)干部形象；二要規(guī)范資金使用，確保有錢辦事。逐步建立健全“以財政投入為主、社會支持為補充” 的社區(qū)經(jīng)費保障體系，確保社區(qū)黨組織能夠正常運轉(zhuǎn)。要建立健全經(jīng)費監(jiān)管機制，對基層黨建經(jīng)費實行專款專用、分賬核算，嚴格規(guī)范黨建專項服務(wù)經(jīng)費和社區(qū)運轉(zhuǎn)經(jīng)費使用。要完善基層黨建工作經(jīng)費公示制，定期公布經(jīng)費使用情況，接受黨員群眾監(jiān)督，確保公開透明、陽光使用；三要筑牢硬件基礎(chǔ)，確保有場議事。按照“建設(shè)高標準、服務(wù)高質(zhì)量” 原則，加大社區(qū)活動場所投入建設(shè)力度，建立集黨員活動、便民服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、居家養(yǎng)老、日間照料、文化娛樂等多種功能于一體的綜合性社區(qū)服務(wù)中心，為黨組織生活、黨員教育培訓、檔案資料存儲以及服務(wù)群眾提供有力的場所保障。

（二）明確職責分工，提升社區(qū)治理效能

一要大力推進街道行政管理體制改革。習近平總書記指出：“要創(chuàng)新社會治理體制，把資源、服務(wù)、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結(jié)合起來?！?街道黨委作為協(xié)調(diào)整合社區(qū)黨組織的“大腦中樞”，要持續(xù)加大街道行政管理體制改革的力度，推動街道黨委抓黨建引領(lǐng)、抓治理、抓民生服務(wù)的主要功能，將街道黨委的工作著力點轉(zhuǎn)移到社會建設(shè)、環(huán)境整治上來。明確街道加強黨的建設(shè)、領(lǐng)導基層群眾自治等7項主責，增加街道的話語權(quán)；二要細化職責清單。理論上社區(qū)居委會本該是自治組織，和街道不是上下級的關(guān)系。但是現(xiàn)實中社區(qū)不僅要承擔行政工作，還要應(yīng)對多方檢查、督導、考核，大大擠占了服務(wù)群眾的時間和精力。為此，街道黨委要積極開展社區(qū)減負增效行動，對社區(qū)權(quán)力責任進行明確界定，逐步形成權(quán)責清晰的社區(qū)治理體系。具體而言，要制定切實可行的社區(qū)居委會職責清單和社區(qū)協(xié)助事項清單，應(yīng)當由政府及相關(guān)部門履行的法定職責，一律不得壓給社區(qū)。需要社區(qū)協(xié)助的事項，相關(guān)部門要為社區(qū)提供充分的經(jīng)費支持和辦公支持。

（三）強化網(wǎng)格管理，消除社區(qū)治理盲區(qū)

一要強化頂層設(shè)計，建立健全組織領(lǐng)導體系。鑒于基層治理工作的系統(tǒng)性、聯(lián)動性，要充分借鑒北京、上海、青島、東營等地經(jīng)驗做法，成立縣域主要領(lǐng)導掛帥，政法、組織、綜合執(zhí)法、應(yīng)急相關(guān)職能部門和各鎮(zhèn)街參與的基層社會治理領(lǐng)導小組，加強對全區(qū)社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理工作的組織領(lǐng)導，充分發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用和政府社會管理、公共服務(wù)的職能，統(tǒng)籌各方力量，形成工作合力。鎮(zhèn)級也要成立相應(yīng)的領(lǐng)導組織和工作機構(gòu)，健全完善相關(guān)工作制度，推進社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理工作規(guī)范化、長效化發(fā)展；二要科學設(shè)置網(wǎng)格，推動治理“一網(wǎng)” 全覆蓋。針對“多網(wǎng)并行、各自為政” 的問題，將現(xiàn)有分散的治理力量、系統(tǒng)平臺、管理網(wǎng)格進行優(yōu)化整合，不同職能部門全部依托綜治網(wǎng)格開展工作，向網(wǎng)格內(nèi)投入的資源、從網(wǎng)格內(nèi)收集的信息各部門可以共用共享，從而降低運行成本，減輕基層負擔，實現(xiàn)服務(wù)管理資源效用和功能最大化。針對“網(wǎng)眼大、網(wǎng)不住” 的問題，嚴格按照“人口適度、管理方便、邊界清晰、全域覆蓋” 的原則，聯(lián)合區(qū)公安分局、大數(shù)據(jù)服務(wù)管理中心等職能部門和相關(guān)鎮(zhèn)街，聘請社會專業(yè)機構(gòu)對基礎(chǔ)網(wǎng)格劃分進行進一步細化；三要厘清網(wǎng)格管理人員職責。網(wǎng)格長負責統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、調(diào)度網(wǎng)格內(nèi)各項工作，及時組織處理網(wǎng)格員反饋的各類問題，并統(tǒng)籌安排轄區(qū)內(nèi)網(wǎng)格黨建工作。專職網(wǎng)格員由所屬網(wǎng)格直管，負責對網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)各類事項進行巡查、發(fā)現(xiàn)、上報，同時負責上級交辦的其他網(wǎng)格化治理工作。網(wǎng)格助理員負責協(xié)助網(wǎng)格員開展本樓棟網(wǎng)格化治理工作，走訪聯(lián)系群眾、采集社情民意，發(fā)動群眾和各類社會力量共同參與網(wǎng)格化工作。樓棟單元長負責協(xié)助網(wǎng)格員開展本單元網(wǎng)格化治理工作，積極響應(yīng)、參與網(wǎng)格黨支部工作。

（四）推行居民自治，激發(fā)社區(qū)治理活力

社區(qū)治理必須要堅持社會化發(fā)展方向，通過多元共治，有效整合社會資源，充分發(fā)揮各類治理主體職能，破解社會治理難題，提升社區(qū)治理效能。中央歷來強調(diào)要建立人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，倡導每一位人民群眾都要參與到社會治理當中去。街道和社區(qū)黨委要激發(fā)人民群眾的主人翁意識，探索出一條居民自治的有效路徑。尤其是社區(qū)黨委，當前社區(qū)人手短缺是普遍存在的問題。因此，社區(qū)黨委的角色要從“服務(wù)群眾” 向“組織群眾” 轉(zhuǎn)變，社區(qū)工作者的身份要從“保姆” 向“組織者” 轉(zhuǎn)變。一要注重發(fā)掘社區(qū)圈子領(lǐng)袖。煙臺市芝罘區(qū)大海陽社區(qū)充分發(fā)揮社區(qū)黨委的組織協(xié)調(diào)功能，下大力氣挖掘了一批圈子領(lǐng)袖，組建了500多人的人才庫，一大批有能力、有公心、有理性的群眾領(lǐng)袖脫穎而出。在圈子領(lǐng)袖的帶動下，解決了很多棘手的社區(qū)治理難題；二要用好民主協(xié)商這一法寶。要積極推動黨組織主導下的民主協(xié)商，目前很多地方探索的紅心議事會、民主理事會、鄉(xiāng)賢理事會等豐富多樣的民主協(xié)商形式，既能讓群眾有效地參與到社區(qū)治理中去，又能將黨組織的政治主張自覺轉(zhuǎn)化成人民群眾的意愿。

（五）強化智能管理，加快社區(qū)發(fā)展步伐

各級黨委要注重借力智慧手段服務(wù)群眾，在政策、人員、資金等各個層面，對社區(qū)智能化建設(shè)給予支持。一要打破部門間的數(shù)據(jù)壁壘。黨委要以此次疫情排查為契機，將各部門摸排上來的居民信息進行全面匯總和整合，力求建立一套全方位、立體化的電子信息系統(tǒng)；二要做實智慧服務(wù)數(shù)據(jù)平臺。在與上級平臺做好對接的同時，開發(fā)完善社區(qū)黨建線上平臺，用網(wǎng)絡(luò)將各級黨群服務(wù)中心連接暢通，解決網(wǎng)上預約服務(wù)等方面實際問題，真正做到一體聯(lián)動、整體推進。

三、總結(jié)

通過分析城市社區(qū)治理四方面制約因素，提出強化黨的領(lǐng)導、明確職責分工、強化網(wǎng)格管理、推行居民自治四方面推進路徑，以期加快城市社區(qū)治理的發(fā)展步伐。

參考文獻：

[1] 嚴春鶴.城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實困境與推進路徑[J].安陽工學院學報，2022，（5）：23-26.

[2] 王瑞華.社會工作介入社區(qū)治理的有效路徑[J].佳木斯大學社會科學學報，2015，33（1）：38-41.