行政審批制度改革法治化的路徑選擇

劉劍明，胡　悅

(1.中共吉林省委黨校 長白學(xué)刊編輯部，吉林 長春 130012；2.東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春 130117)

行政審批制度改革法治化的路徑選擇

劉劍明1，胡悅2

(1.中共吉林省委黨校 長白學(xué)刊編輯部，吉林 長春 130012；2.東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春 130117)

行政審批制度改革實質(zhì)上是行政權(quán)力的重新設(shè)定和配置，限制規(guī)范行政審批權(quán)力的最有效手段就是法律，法律是最堅實、最穩(wěn)定的籠子。因此，破解行政審批制度改革的深層次難題，需要引入法治思維，堅持法治原則，運用法治手段。遵循法治發(fā)展的一般規(guī)律，行政審批制度改革法治化的路徑包括：修改完善以《行政許可法》為代表的法律法規(guī)，依法清理規(guī)范行政審批事項，依法規(guī)范行政審批權(quán)力運行。

行政審批制度改革；法治化；路徑選擇

深入推進行政審批制度改革是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體推動各項改革的當(dāng)頭炮、馬前卒。自十八大以來，從中央到地方都在不斷推進行政審批制度改革，接力取消、下放行政審批項目，取得了積極成效。隨著行政審批制度改革的深入，越來越觸及到了實質(zhì)性的核心利益，難度也越來越大，遇到的阻力也越來越多，出現(xiàn)了許多誤區(qū)。比如，取消的行政審批項目本身并不是行政審批、取消行政審批項目并不是真正意義上的減少政府權(quán)力、地方重復(fù)公布國務(wù)院已經(jīng)取消的行政審批項目、地方存在越權(quán)取消行政審批項目的行為[1]。這些誤區(qū)，表面上看是行政權(quán)力對行政審批制度改革的消極對待與無形抵制，實質(zhì)上卻反映了政策性改革推進策略的先天不足。我國的行政審批制度改革作為政府改革的一個重要組成部分，歷次改革的一個重要特征就是政策性推動，政策性推動具有較強的現(xiàn)實針對性和靈活性，與我國行政管理傳統(tǒng)相吻合，這樣又進一步固化了行政審批制度改革的政策性路徑依賴。其實，政策性推動在具有靈活性的同時，也具有不穩(wěn)定性與不可持續(xù)性的弱點，在改革初期能夠取得積極成效，但是，隨著改革的深入，政策性推動的弱點就逐步顯現(xiàn)，行政審批制度改革會逐漸陷入“心有余而力不足”的窘境。在這種情況下，引入法治思維就顯得必須和迫切。行政審批制度改革實質(zhì)上是行政權(quán)力的重新設(shè)定和配置，限制規(guī)范行政審批權(quán)力的最有效手段就是法律，法律是最堅實、最穩(wěn)定的籠子。法治的核心是規(guī)則之治，法治提供的是一種穩(wěn)定的預(yù)期，法治對行政審批制度改革而言是為行政權(quán)力的設(shè)定和行使規(guī)定清晰的邊界，即“法無明文規(guī)定即禁止”。因此，破解行政審批制度改革的深層次難題，需要引入法治思維，堅持法治原則，運用法治手段。當(dāng)前，行政審批制度改革法治化已是大勢所趨。黨的十八大和十八屆三中全會把法治作為社會主義核心價值觀的一大要素，就是要讓其成為社會文明進步的強大動力。十八屆四中全會更進一步提出，要“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”。深化行政審批制度改革，堅持法治思維，一要公開，行政審批權(quán)力的設(shè)定和行使要在陽光下進行，要把權(quán)力清單大大方方地擺在老百姓面前。二要公正，行政審批權(quán)力的設(shè)定和行使要公平正義，要平等保護所有主體的合法權(quán)益，要經(jīng)得起老百姓心中那桿秤的考量。三要有效，行政審批權(quán)力的設(shè)定和行使要切實嚴格依法進行，對于違法行為，要堅決予以制裁，要確保法治的權(quán)威性，要讓老百姓感受到法治的力量，要讓行政權(quán)力主體畏懼法治的力量。具體而言，遵循法治發(fā)展的一般規(guī)律，行政審批制度改革法治化要遵循“夯實法治基礎(chǔ)、建立權(quán)力清單、規(guī)范權(quán)力運行”的發(fā)展路徑。

一、修改完善以《行政許可法》為代表的法律法規(guī)，夯實行政審批制度改革法治化的基礎(chǔ)

行政審批制度改革法治化其實是法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之意，也是依法行政的重要組成部分。法治政府建設(shè)是中國法治建設(shè)的重中之重，因為法治社會建設(shè)的主要阻礙力量來自于以政府為代表的公權(quán)力，只要把公權(quán)力關(guān)進了法治的籠子，在某種意義上也就實現(xiàn)了法治的目標。從歷史經(jīng)驗來看，法治目標的達成基本上遵循兩種發(fā)展路徑，一是源發(fā)性的法治進路，法治隨著國家的成長而不斷完善，法治是作為政治權(quán)力的內(nèi)在構(gòu)成要素而存在的，法治理念已經(jīng)內(nèi)化為了社會公眾的思維習(xí)慣和行為準則；二是后發(fā)性的法治進路，在政治架構(gòu)成熟的情況下，法治作為一種外來元素參與到既定權(quán)力配置體系之中，社會公眾法治理念和法治行為的養(yǎng)成需要后天熏陶和灌輸。在源發(fā)性法治發(fā)展模式下，法治政府是自然而然形成的，“法治政府”這一提法本身就是一個偽命題，因為政府本身就是法治構(gòu)造的產(chǎn)物。而在后發(fā)性法治發(fā)展模式下，法治政府的建設(shè)必須以嚴密科學(xué)的立法為基礎(chǔ)，必須依靠既有政治權(quán)力的強力推動，法治政府的建立需要破除某些既定權(quán)力運行習(xí)慣的束縛。

中國的法治發(fā)展進路是典型的后發(fā)性法治發(fā)展模式，法治建設(shè)的首要前提就是立法，因此，行政審批制度改革法治化也必須以立法為切入點，當(dāng)務(wù)之急就是要修改完善以《行政許可法》為代表的行政審批法律法規(guī)體系，以此來夯實行政審批制度改革法治化的基礎(chǔ)?！巴ㄟ^積極推動立法、修法，來指明行政審批制度改革方向，確保行政審批制度改革穩(wěn)步推進和取得實效，這是值得肯定的法治思維和法治方式?！盵2]

以往的立法經(jīng)驗表明，脫離中國實際的照抄照搬，往往是中看不中用；而一味遷就既定利益格局，往往又會出現(xiàn)“公共利益部門化，部門利益法治化”的法治悖論。因此，修改完善行政審批法律法規(guī)體系，既要反對不切實際地照抄照搬，又要反對部門利益法治化。為此，應(yīng)堅持兩個基本原則，一是回應(yīng)性原則，二是科學(xué)性原則。所謂回應(yīng)性原則，就是所建立的行政審批法律法規(guī)體系要回應(yīng)行政審批制度改革實踐發(fā)展的需要，要變“管控”理念為“合作”理念，尤其是要回應(yīng)社會組織與公眾對“放松前期審批，加強后續(xù)監(jiān)管，營造公平法治環(huán)境”的訴求。所謂科學(xué)性原則，就是所建立的行政審批法律法規(guī)體系自身要科學(xué)合理，法律條文要邏輯嚴密，上位法與下位法要協(xié)調(diào)配合。

2004年頒布的《行政許可法》是一部規(guī)范行政審批的重要法律，立法的初衷就是要使行政審批制度改革在法治框架下有序進行，《行政許可法》本可以成為行政審批制度改革的法治依據(jù)，但是，其實施過程中被架空將近10年，可悲可嘆。當(dāng)前，建立健全行政審批法律法規(guī)體系的首要任務(wù)就是修改完善《行政許可法》，使其能夠?qū)π姓徟贫雀母锲鸬揭?guī)范、約束和引領(lǐng)作用。修改完善《行政許可法》，要注重三個方面的內(nèi)容：

第一，明確行政許可的內(nèi)涵與外延，尤其是要明確規(guī)定內(nèi)部審批的適用范圍和邊界，剪除非許可行政審批的生存空間?！缎姓S可法》第二條規(guī)定，“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為?！钡谌龡l又規(guī)定：“有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法?！焙苊黠@，《行政許可法》規(guī)范的是依申請的外部具體行政行為，即行政許可行為。但是，實踐當(dāng)中，無論是行政機關(guān)，還是行政相對人，都習(xí)慣使用“行政審批”這一概念，而行政審批涵蓋范圍較廣，既包括外部行政行為，也包括內(nèi)部行政行為?！缎姓S可法》實施之后，行政機關(guān)在推行行政審批制度改革過程中，有意或者無意地將一些外部的行政許可行為變?yōu)榱藘?nèi)部行政行為，避開了《行政許可法》的控制，從而出現(xiàn)了規(guī)模龐大的非許可行政審批事項，事實上架空了《行政許可法》。因此，修改完善《行政許可法》首先要明確行政許可與行政審批的關(guān)系，在法條中明確規(guī)定“本法所稱的行政許可，也叫行政審批，是指行政主體依行政相對人的申請而依法做出的準予其從事特定活動的外部行政行為。”這樣就從法律層面徹底清除了非許可行政審批的生存空間。

第二，嚴格行政許可的設(shè)定范圍和主體，尤其是要取消國務(wù)院決定的行政許可設(shè)定權(quán)?！缎姓S可法》從兩個層面嚴格限制行政審批項目，一是縮小設(shè)定行政許可的范圍。該法第十二條規(guī)定了六種可以設(shè)定行政許可的事項，第十三條又規(guī)定“本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可”，經(jīng)過兩次排除，將行政許可的設(shè)定范圍規(guī)定的非常有限*《行政許可法》第十二條規(guī)定：“下列事項可以設(shè)定行政許可：直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項；提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項；直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項；法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項?！钡谑龡l規(guī)定：“本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?！?。二是提高行政許可設(shè)定依據(jù)的法律層級。該法規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可，省級政府規(guī)章可以設(shè)定為期一年的臨時性行政許可*《行政許可法》第十四條、第十五條規(guī)定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省級政府規(guī)章及國務(wù)院決定的行政許可設(shè)定權(quán)，該法第十七條規(guī)定：“除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可?！薄?yīng)該說，《行政許可法》通過上述兩個層面的規(guī)定，確保了從源頭上控制和減少行政許可事項。但是，鑒于當(dāng)時行政審批事項清理的難度，該法為行政權(quán)力預(yù)留了很大的自由裁量空間，該法第十四條規(guī)定：“必要時，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可?！边@一規(guī)定，為當(dāng)時的行政審批事項清理規(guī)范工作預(yù)留了空間和時間，有一定的積極意義。但是，隨著時間的推移，負面影響越來越大，成為了行政權(quán)力擺脫《行政許可法》約束的法定依據(jù)。當(dāng)前，行政審批事項清理工作已經(jīng)取得很大進展，取消國務(wù)院決定的行政許可設(shè)定權(quán)的條件和時機已經(jīng)成熟，應(yīng)該盡快修改《行政許可法》，刪除該法第十四條關(guān)于國務(wù)院決定許可設(shè)定權(quán)的規(guī)定。同時，要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，適度縮小行政許可的設(shè)定范圍，為經(jīng)濟社會發(fā)展釋放更大空間。

第三，完善行政許可的監(jiān)督檢查措施，尤其要明確設(shè)定行政許可的監(jiān)督機關(guān)。責(zé)任機制是確保法律落到實處，真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵。而監(jiān)督檢查是確保責(zé)任機制產(chǎn)生效果的核心?！缎姓S可法》之所以沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，很重要的一個原因就是關(guān)于責(zé)任機制的規(guī)定不完善。該法第七章有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定較為籠統(tǒng)，尤其是第七十一條的規(guī)定主體不明，形同虛設(shè)。該條規(guī)定：“違反本法第十七條規(guī)定設(shè)定的行政許可，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令設(shè)定該行政許可的機關(guān)改正，或者依法予以撤銷。”“有關(guān)機關(guān)”究竟是立法機關(guān)，還是司法機關(guān)，亦或行政機關(guān)，沒有明確規(guī)定。實踐中誰都可以管，誰都可以不管。從我國的法律監(jiān)督機制來看，制定機關(guān)對法律的實施有權(quán)監(jiān)督，該法由全國人大制定，當(dāng)然全國人大有權(quán)監(jiān)督其實施。因此，修改《行政許可法》有關(guān)責(zé)任機制的規(guī)定，要明確行政許可的監(jiān)督機關(guān)就是全國人大及其常委會。同時，要實施嚴格的責(zé)任追究機制，對違法設(shè)定、行使行政審批權(quán)的主體和責(zé)任人要嚴格問責(zé)。

二、依法清理規(guī)范行政審批事項，建立具有法律約束力的行政審批權(quán)力清單

清理規(guī)范行政審批事項是行政審批制度改革向縱深發(fā)展的必然趨勢，清理規(guī)范行政審批事項的最終結(jié)果就是要建立行政審批權(quán)力清單，以此來規(guī)范和約束行政審批權(quán)力的設(shè)立和行使?！皩φ捌渎毮懿块T所掌握的公共權(quán)力進行全面統(tǒng)計，明晰權(quán)責(zé)，給權(quán)力劃定邊界，同時將其列表清單公之于眾，讓權(quán)力行使公開透明，主動接受社會監(jiān)督，這就是權(quán)力清單制度?！盵3]李克強在2014年的兩會上提出，“確需設(shè)置的行政審批事項，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批?！盵4]

清理規(guī)范行政審批事項，其實包含兩個內(nèi)容，一是清理行政審批事項，就是摸清家底，看看到底有多少行政審批事項，哪些該保留，哪些該取消，哪些該下放，哪些該改變管理方式，做到心中有數(shù)。二是規(guī)范行政審批事項，就是對保留下來的行政審批事項進行規(guī)范化管理。清理是規(guī)范的前提，規(guī)范是清理的延伸。當(dāng)前實踐當(dāng)中，各地在開展行政審批事項清理過程中，由于對行政審批的內(nèi)涵和外延不清晰，導(dǎo)致對行政審批事項的統(tǒng)計口徑不同，致使統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在很大差別。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，管轄范圍和人口相近的兩個相鄰縣級市在行政審批的數(shù)量上存在很大差距，這為后續(xù)的清理規(guī)范行政審批事項工作帶來了重重困難。因此，在清理規(guī)范行政審批事項之前，應(yīng)該對行政審批事項的內(nèi)涵與外延進行清晰界定，使其成為各地各部門清理規(guī)范行政審批事項的依據(jù)和準繩。具體而言，就是要嚴格執(zhí)行修改完善的《行政許可法》，嚴格依法對現(xiàn)存的行政審批事項進行全面清理。

清理規(guī)范行政審批事項實質(zhì)上是政府行政權(quán)力的內(nèi)部梳理和重新配置，牽一發(fā)而動全身，為保證清理規(guī)范行政審批事項的平穩(wěn)有序，需要堅持合法性原則、合理性原則、必要性原則和動態(tài)性原則。所謂合法性原則是指行政審批事項的清理規(guī)范要在法治軌道上進行，嚴格按照憲法、政府組織法和行政許可法等法律法規(guī)的規(guī)定進行，涉及法律、法規(guī)和規(guī)章修改廢止的，要嚴格遵循法定程序。合理性原則是指在合法基礎(chǔ)上客觀分析該審批事項的社會接受程度和存在的合理性，要使保留的行政審批事項符合普通人的情理評價標準。必要性原則是指保留的審批事項要以公共利益為唯一準繩，以經(jīng)濟社會發(fā)展需要為前提，擠掉相關(guān)部門的部門利益。動態(tài)性原則是指清理規(guī)范行政審批事項不是一勞永逸的，要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，定期或者不定期地進行多次清理規(guī)范。

目前，各地陸續(xù)開展清理規(guī)范行政審批事項，有些地方已經(jīng)形成了權(quán)力清單。2014年3月，國務(wù)院審改辦在中國機構(gòu)編制網(wǎng)公開了國務(wù)院各部門行政審批事項匯總清單。此次公開的匯總清單涵蓋了60個有行政審批事項的國務(wù)院部門，各部門目前正在實施的行政審批事項共1 235項。今后，各部門將不得在公布的清單之外實施行政審批，不得對已取消和下放的審批項目以其他名目搞變相審批，堅決杜絕隨意新設(shè)、邊減邊增、明減暗增等問題，努力做到讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”[5]。至此，中央政府層面的清理規(guī)范行政審批事項告一段落，也為地方政府依法清理規(guī)范行政審批事項樹立了標桿。2013年7月，安徽省公布《安徽省省級行政機關(guān)行政職權(quán)目錄匯編》和行政職權(quán)目錄及流程圖分冊。2013年12月，湖北省公布《湖北省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項目錄》。浙江省政府近日決定，在全省全面開展政府職權(quán)清理、推行權(quán)力清單制度，省級部門將于今年6月向社會公布部門權(quán)力清單，各市、縣(市、區(qū))政府的權(quán)力清單將于今年10月向社會公布。2014年4月，天津市政府常務(wù)會議審議通過2014年版的《天津市行政許可事項目錄》[6]。從中央到地方的實際行動來看，清理規(guī)范行政審批事項，建立權(quán)力清單已經(jīng)取得了積極的進展。就目前已經(jīng)或正在進行的改革進程來看，權(quán)力清單大致分為兩種類型，一是單獨就行政審批事項建立權(quán)力清單，可以稱之為狹義的權(quán)力清單，比如，國務(wù)院公布的各部門行政審批事項匯總清單、天津市公布的行政許可事項目錄；二是包括行政審批事項在內(nèi)的廣義行政權(quán)力清單，比如，安徽省公布的省級行政機關(guān)行政職權(quán)目錄匯編、湖北省公布的省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項目錄。無論是廣義的權(quán)力清單，還是狹義的權(quán)力清單，其核心目標都是將行政權(quán)力，尤其是將行政審批權(quán)力公開，置于社會公眾的監(jiān)督之下，以此根除行政審批權(quán)力的暗箱操作。就改革的思路和舉措來看，清理規(guī)范行政審批事項，建立權(quán)力清單是正確的，也符合當(dāng)前行政審批制度改革大趨勢。

但是，在肯定權(quán)力清單的積極作用的同時，必須要對行政權(quán)力運行保持清醒認識，行政審批權(quán)力是不會自動進入籠子之中的，它會進行各種各樣的抵制和反抗。因此，“透明之籠”還須法治護佑，“法治之籠”可以進一步扎緊對行政權(quán)力的緊箍咒。作為行政審批制度改革先行先試的廣東省在這方面可謂是拔得頭籌，2014年4月，《廣東省行政許可監(jiān)督管理條例(草案修改二稿征求意見稿)》發(fā)布，與此前的草案不同，《修改稿》新增了實施權(quán)力清單制度[7]。就權(quán)力清單而言，廣東與其他省份相近，最為不同的是廣東將權(quán)力清單寫進了地方性法規(guī)，這就給權(quán)力清單穿上了法治外衣，從而具有了法律效力。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，《修改稿》通過后就具有了地方性法規(guī)的效力，可以作為行政復(fù)議和行政訴訟的法定依據(jù)，這就為行政審批制度改革的法治化提供了司法保障。從某種程度上看，廣東的做法代表了權(quán)力清單制度發(fā)展的方向，值得在全國推廣。在推廣過程中，要注意與行政訴訟制度改革相銜接，將違反權(quán)力清單制度的行政行為納入行政訴訟的受案范圍。

三、依法規(guī)范行政審批權(quán)力運行，提高行政審批制度的法治化水平

長期的行政管理改革實踐給人們留下了一個印象，認為行政審批制度改革就是取消和下放行政審批事項。其實，這是很淺顯的認識，清理規(guī)范行政審批事項不是行政審批制度改革的最終目的，而是行政審批制度改革的一個中間環(huán)節(jié)，清理規(guī)范之后，關(guān)鍵是要發(fā)揮保留的行政審批項目對經(jīng)濟社會的管理效用。因此，行政審批制度改革后的日常管理就顯得更為重要，從這個意義上看，行政審批權(quán)日常運行的成效好壞真正決定了行政審批制度改革的成敗。從管理的角度來看，行政審批權(quán)的日常運行可以在兩個層面進行，一是進入政務(wù)服務(wù)中心的行政審批事項，要運用整體性思維，實施標準化管理，克服碎片化政府的弊端；二是無法進入行政服務(wù)中心而保留在職能部門內(nèi)部的審批事項，要加強管理，尤其是要公開審批流程，接受社會監(jiān)督。

依法規(guī)范行政審批權(quán)力運行，核心是建立健全行政審批法治運行機制。行政審批法治運行機制實質(zhì)上就是確保行政審批權(quán)力在法治預(yù)設(shè)的軌道上正常運行的一系列制度機制安排，目的就是要把行政審批權(quán)力關(guān)進法治的籠子，確保其健康有序運行。缺乏科學(xué)合理的運行機制，往往導(dǎo)致行政審批權(quán)力職責(zé)不清、運轉(zhuǎn)不力，甚至出現(xiàn)濫用、尋租等現(xiàn)象。只有建立了良性運轉(zhuǎn)的運行機制，才能保證行政審批權(quán)力的合法有序運行，才能真正提高行政審批法治化水平。行政審批權(quán)力運行機制主要包括實體和程序兩個層面的內(nèi)容。就實體層面而言，關(guān)鍵是解決行政審批權(quán)邊界不清的問題，一方面，要在同級行政主體之間確定明確的審批權(quán)邊界，防止推諉扯皮，另一方面，要在上下級之間，形成各有側(cè)重的審批權(quán)限，逐步破解上下級審批權(quán)同構(gòu)性問題。就程序?qū)用娑?，要建立健全行政審批程序，行政審批行為的做出要嚴格遵循有關(guān)申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續(xù)等規(guī)定，要讓行政相對人看到程序的正義、享受程序的正義、相信程序的正義。

雖然我國的行政審批制度經(jīng)過多輪的改革，取得了不錯的成效。但是，行政審批權(quán)力的運行機制在很大程度上還是政策性的，對政策有很強的依賴性，沒有形成真正的法治運行模式，法治之于權(quán)力還顯得有些軟弱。因此，從法治化的視角來看，依法規(guī)范行政審批權(quán)的運行仍然任重而道遠。

第一，依法定期清理規(guī)范行政審批事項，動態(tài)修訂行政審批權(quán)力清單。依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，對擬新設(shè)的行政審批事項，要采取聽證會、論證會等形式聽取意見，對于部門利益法律化的審批事項要嚴格禁止設(shè)立；對于權(quán)力清單上的行政審批事項，要定期進行評價，該修改的修改，該廢止的廢止。尤其要對游離于《行政許可法》之外的非行政許可審批項目進行徹底清理。2014年4月，《國務(wù)院關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項的通知》(國發(fā)[2014]16號)對清理非許可行政審批事項做出了部署，指出“清理工作要按照統(tǒng)一要求，分類處理，分步實施，該取消的一律取消，該調(diào)整的堅決調(diào)整，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調(diào)整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項，不再保留‘非行政許可審批’這一審批類別，規(guī)范行政管理行為，促進依法行政，推進政府職能轉(zhuǎn)變?！盵8]這為清理非許可行政審批項目指明了方向。要嚴格按此《通知》的要求和部署，全面清理非許可行政審批事項。

第二，依法對行政審批權(quán)的運行情況進行監(jiān)督?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，要使行政審批權(quán)力依法運行，監(jiān)督至關(guān)重要。“防止公共權(quán)力滑向絕對權(quán)力，不能僅僅依靠權(quán)力自律，還需要通過對行政行為的實際監(jiān)督和控制來遏制和減少權(quán)力腐敗?！盵9]一方面，對明確寫在權(quán)力清單上的行政審批權(quán)力的運行情況進行監(jiān)督，確保這些權(quán)力的行使遵循法定目的、符合法定程序。當(dāng)前的一項緊迫工作應(yīng)該是運用司法權(quán)力監(jiān)督行政審批權(quán)力，通過修改完善《行政訴訟法》，將違反權(quán)力清單的行政審批行為納入司法審查的范圍。司法權(quán)力是典型的公權(quán)力，而行政審批權(quán)力也是公權(quán)力，通過公權(quán)力來約束制約公權(quán)力，可以有效避免個人權(quán)利在監(jiān)督公權(quán)力過程中的軟弱無力，增強監(jiān)督的效果。另一方面，嚴防權(quán)力清單之外的行政審批權(quán)力變相存在。行政審批權(quán)力對法治監(jiān)督有超強的抵御能力，而權(quán)力清單之外的變相存在就是其抵御監(jiān)督的最常用方式之一。對于變相存在的行政審批權(quán)力，應(yīng)該采取釜底抽薪之策，即嚴格規(guī)定并執(zhí)行“法無明文規(guī)定即禁止”的公權(quán)力存在規(guī)則，對法外的行政審批權(quán)力一概不認可。只有這樣，才可以避免諸如當(dāng)年“非許可行政審批”這樣的行政審批權(quán)的變種出現(xiàn)。同時，提升行政相對人的權(quán)利地位，促進行政法治平衡理念的建構(gòu)和落實。要增強行政相對人在行政審批過程中的地位，賦予其更多的權(quán)利，增強其與行政審批主體相抗衡的勇氣和能力[10]。

第三，建立第三方評價機制。依法規(guī)范行政審批權(quán)力運行，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一個需要持續(xù)努力的長期工程，因此，需要持續(xù)不斷的動力推動。行政相對人的訴求毫無疑問是推動行政審批法治化水平的第一動力，如上文所述，需要提高其法律地位，切實保護其權(quán)利。與此同時，建立第三方評價機制亦顯得愈來愈重要。所謂第三方評價，就是行政主體和行政相對人之外的第三方主體對依法規(guī)范行政審批權(quán)力的運行情況進行客觀評價。第三方評價機制建立的關(guān)鍵是培育大批具有專業(yè)素養(yǎng)的社會組織。由于擺脫了個人利益、部門利益羈絆，第三方能夠從公共利益的視角進行理性客觀評價，進而促進行政主體改進工作。比如，成立于2004年的蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心(China Center for Local Government Performance Evaluation)，是我國首家政府績效評價的專業(yè)研究機構(gòu)，集政府績效評價、學(xué)術(shù)研究、人才培養(yǎng)和咨詢服務(wù)等多功能于一身，是中立的、非贏利的學(xué)術(shù)研究機構(gòu)。目前，該中心在政府績效評價方面發(fā)揮了積極作用?？傮w上而言，在我國能夠提供專業(yè)評價服務(wù)的高水平社會組織還很欠缺。這就需要在準入、資金、管理等多個方面創(chuàng)造寬松環(huán)境、提高政策支持，切實擴大第三方社會組織的規(guī)模，提高其提供服務(wù)的能力。

[1] 郭曉光.地方政府取消行政審批項目的問題分析和應(yīng)對策略[J].中國行政管理，2014(3)：127.

[2] 優(yōu)化審批流程應(yīng)在法律層面得到落實[N].法制日報，2013-12-20(3).

[3] 耿相魁.推行權(quán)力清單制度必須嚴格工作環(huán)節(jié)[N].學(xué)習(xí)時報，2014-05-05(A3).

[4] 李克強作的政府工作報告(摘登)[N].人民日報，2014-03-06(2).

[5] 國務(wù)院審改辦公開各部門行政審批事項匯總清單[EB/OL].[2014-03-17].http：//www.scopsr.gov.cn/zxdd/zdxw/201403/t20140317_258110.html.

[6] 各省陸續(xù)曬出行政許可權(quán)力清單[EB/OL].[2014-04-20].http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2014_04/20/35905831_0.shtml.

[7] 廣東行政審批擬設(shè)權(quán)力清單[EB/OL].[2014-04-28].http：//finance.ifeng.com/a/20140428/12208304_0.shtml.

[8] 國務(wù)院關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項的通知[EB/OL].[2014-04-22].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-04/22/content_8773.htm.

[9] 郝玲玲.試論現(xiàn)代政府公信力的理論基礎(chǔ)與存在前提[J].東北師大學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2013(2)：1-4.

[10] 趙天琪，王廣東.我國政府信息公開的困境與出路[J].東北師大學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2013(6)：287-289.

Approaches Ruled by Law of Administrative Approval System Reform

LIU Jian-ming1，HU Yue2

(1.Editorial Department of Changbai Journal，Party School of CPC Jilin Provincial Committee，Changchun 130012，China；2.College of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

Administrative Approval system reform is substantially re-setting and allocation of administrative power，the law is the most effective way to control the power of administrative approval，the law is the strongest，most stable cage.Therefore，it is necessary to introduce the legal thinking，adhere to the principle of the rule of law，and application of law means in order to solve the deep-seated problems of administrative approval system reform.Following the general rule of law development，approaches ruled by law of administrative approval system reform includes as follows：to revise and improve relevant laws and regulations with the law of administrative licensing as representative，to clean up administrative approval items，and to standardize the administrative approval power according to law.

Administrative Approval System Reform；Ruled by Law；Approaches

2014-06-09

吉林省社科規(guī)劃基金課題(2014B316)。

劉劍明(1979-)，男，內(nèi)蒙古太仆寺旗人，中共吉林省委黨校(吉林省行政學(xué)院)長白學(xué)刊編輯部副教授；胡悅(1960-)，男，吉林長春人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授。

D920.0

A

1001-6201(2015)01-0097-06

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.01.018