政府與高校新型治理關(guān)系的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
——以日本國(guó)立大學(xué)法人化改革為例

張 君 輝

(東北師范大學(xué) 高等教育研究所，吉林 長(zhǎng)春 130024)

政府與高校新型治理關(guān)系的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

——以日本國(guó)立大學(xué)法人化改革為例

張 君 輝

(東北師范大學(xué) 高等教育研究所，吉林 長(zhǎng)春 130024)

當(dāng)前我國(guó)高等教育綜合改革正進(jìn)入實(shí)質(zhì)推進(jìn)期，政府旨在通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)來(lái)構(gòu)建高校與政府之間的新型治理關(guān)系，進(jìn)而擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)。2004年開(kāi)始的日本國(guó)立大學(xué)法人化改革產(chǎn)生了很大影響，其系統(tǒng)化的頂層規(guī)劃和設(shè)計(jì)、政府對(duì)高校相對(duì)靈活的財(cái)務(wù)與人事管理方式、嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制以及強(qiáng)化高校內(nèi)部治理等經(jīng)驗(yàn)舉措，對(duì)我國(guó)當(dāng)前調(diào)整構(gòu)建政府與高校之間新型治理關(guān)系提供了有益借鑒。

教育綜合改革；簡(jiǎn)政放權(quán)；治理關(guān)系；政府；高校

當(dāng)前我國(guó)正進(jìn)入高等教育綜合改革的實(shí)質(zhì)推進(jìn)期，旨在通過(guò)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與績(jī)效提高高等教育質(zhì)量。這一大的改革背景與日本國(guó)立大學(xué)法人化改革的背景相似。2004年日本實(shí)施的國(guó)立大學(xué)法人化改革就是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，通過(guò)文部省下放權(quán)力，來(lái)提高高校辦學(xué)質(zhì)量與效益的教育改革。

一、日本國(guó)立大學(xué)法人化改革的動(dòng)因

日本現(xiàn)有783所大學(xué)，其中國(guó)立大學(xué)僅為86所，約占所有大學(xué)比例的11%(2013年文部省數(shù)據(jù))，但是僅占11%的大學(xué)卻培養(yǎng)了日本近70%的博士研究生和幾乎所有的學(xué)術(shù)人員，并占據(jù)著政府大多數(shù)的資源[1]。因此，對(duì)國(guó)立大學(xué)進(jìn)行改革將對(duì)日本國(guó)內(nèi)大學(xué)的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，甚至?xí)淖冋麄€(gè)日本高等教育體系。

(一)新公共管理主義的影響

新公共管理主義改革理念以效率為導(dǎo)向，關(guān)注高等教育的市場(chǎng)化導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放與問(wèn)責(zé)，通過(guò)契約與私營(yíng)化管理強(qiáng)調(diào)高等教育服務(wù)社會(huì)、服務(wù)學(xué)生的功能。新公共管理主義關(guān)于績(jī)效與競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)一直影響著全球高等教育領(lǐng)域。日本高等教育領(lǐng)域也受到新公共管理主義的影響。一直以來(lái)，日本的高等教育改革都追隨著西方幾個(gè)主要國(guó)家的教育模式，從明治時(shí)期追隨德國(guó)教育集權(quán)主義模式，到二戰(zhàn)時(shí)期追隨美國(guó)民主化治理模式，再到2004年以來(lái)法人化改革追隨新公共管理主義模式。從時(shí)間的滯后上看，國(guó)立大學(xué)法人化改革反映出日本政府對(duì)此次改革的被動(dòng)與遲疑[2]。

(二)日本國(guó)內(nèi)各種矛盾的助推

日本國(guó)立大學(xué)法人化改革前，國(guó)內(nèi)社會(huì)存在著各種矛盾，比如日本社會(huì)不斷變化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與高校輸出不適應(yīng)市場(chǎng)需求的人才之間的矛盾，商界的大力發(fā)展與高技能人才缺乏之間的矛盾，高校入學(xué)人數(shù)減少情況下政府仍然堅(jiān)持生均撥款模式與高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)日趨緊張之間的矛盾，學(xué)生功利化學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)與知識(shí)型社會(huì)理念的矛盾等等。因此，在國(guó)內(nèi)各種矛盾的重壓下，日本教育改革迫在眉睫。

綜上所述，肺癌患者的CA199、CA125、CA153及CEA指標(biāo)均有著明顯的升高現(xiàn)象，臨床上早期對(duì)肺癌患者的CA199、CA125、CA153及CEA等指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，能夠幫助治療人員對(duì)患者疾病的發(fā)展程度進(jìn)行判斷，有著較高的臨床價(jià)值。

(三)日本國(guó)內(nèi)的政策導(dǎo)向

日本首相橋本龍?zhí)?997年開(kāi)展的內(nèi)閣行政改革，主要圍繞政府轉(zhuǎn)變職能，中央下放權(quán)力而開(kāi)展；1998年小淵惠三執(zhí)政，內(nèi)閣決定以每年10%的比例削減公務(wù)員人數(shù)，國(guó)立大學(xué)的教職員都是國(guó)家政府的公務(wù)員，這對(duì)國(guó)立大學(xué)必然產(chǎn)生深刻的影響；2001年，文部省開(kāi)展的“日本邁向二十一世紀(jì)教育改革計(jì)劃”、“富山計(jì)劃”和“特色大學(xué)教育支撐計(jì)劃”[3]，都是政府為了提高高等教育質(zhì)量引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓大學(xué)之間通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)贏得更多的資源。文部省的相關(guān)政策將國(guó)立大學(xué)導(dǎo)向以追求效率、提高自身競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)的教育與科研活動(dòng)，高等教育機(jī)構(gòu)在各種重壓下越來(lái)越多地參與到商業(yè)領(lǐng)域中通過(guò)一些盈利性活動(dòng)來(lái)填補(bǔ)資金缺口。

在此背景下，2004年日本國(guó)立大學(xué)開(kāi)始了以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的全面教育改革，本次改革以效率、分權(quán)、績(jī)效為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)賦予國(guó)立大學(xué)獨(dú)立的法人地位，在引入頂層設(shè)計(jì)的前提下，給予大學(xué)更多的自主權(quán)，尤其是財(cái)政權(quán)和人事權(quán)，將學(xué)生與科學(xué)研究更多地看成是一種商品，高校之間通過(guò)提高效率、提升質(zhì)量來(lái)競(jìng)爭(zhēng)資源，來(lái)培養(yǎng)更多技能化、適應(yīng)市場(chǎng)需求的人才，同時(shí)引入監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)放權(quán)后的國(guó)立大學(xué)法人的各項(xiàng)改革效果與辦學(xué)過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)。

二、日本國(guó)立大學(xué)法人化改革的亮點(diǎn)

日本國(guó)立大學(xué)法人化改革始于2004年，以6年為1個(gè)周期，改革之所以影響巨大，很大程度上取決于系統(tǒng)化的頂層設(shè)計(jì)、放權(quán)后靈活的財(cái)務(wù)與人事管理方式、以校長(zhǎng)為核心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及放權(quán)后嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制。

(一)改革的頂層設(shè)計(jì)

日本文部科學(xué)省(MEXT)于2004年4月頒布了《國(guó)立大學(xué)法人化法》(NUCA)。法令賦予國(guó)立大學(xué)獨(dú)立的法人地位，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)給予大學(xué)更大的自主管理權(quán)，并期望未來(lái)幾年，大學(xué)可以通過(guò)制訂戰(zhàn)略計(jì)劃來(lái)改善教育水平與研究層次。此次改革的一個(gè)重要特點(diǎn)就是文部省要求各國(guó)立高校設(shè)定各自的中期改革目標(biāo)與規(guī)劃，并將目標(biāo)與規(guī)劃提交評(píng)估委員會(huì)咨詢意見(jiàn)，最后由文部省審批。各高校首先需要擬定自己的目標(biāo)與規(guī)劃，然后提交評(píng)估委員會(huì)初審，初審后沒(méi)有達(dá)到委員會(huì)預(yù)期目標(biāo)的高校，在委員會(huì)的建議下重新修改中期目標(biāo)與規(guī)劃，直到評(píng)估委員會(huì)認(rèn)為符合《國(guó)立大學(xué)法人法》第30條第3款規(guī)定的“中期目標(biāo)應(yīng)包括提升教育與研究的質(zhì)量，改善與簡(jiǎn)化運(yùn)行程序，改善財(cái)政狀況和實(shí)施自檢與評(píng)價(jià)”的要求，并具有操作的可行性，最后再提交文部省審批。

各國(guó)立高校的中期目標(biāo)與規(guī)劃都在文部省頂層規(guī)劃基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)，文部省會(huì)有一個(gè)核心的理念與要求。第一輪法人化改革過(guò)程中，各國(guó)立高校按照文部省的要求，于2003年9月前將各自的中期目標(biāo)與規(guī)劃提交給評(píng)估委員會(huì)咨詢意見(jiàn)，但是咨詢委員會(huì)認(rèn)為他們的改革措施太中規(guī)中矩，太過(guò)溫和，對(duì)各大學(xué)的規(guī)劃與目標(biāo)不滿意，于是當(dāng)時(shí)國(guó)立大學(xué)法人中的85個(gè)修改了他們的提案，37個(gè)設(shè)定了量化目標(biāo)，32個(gè)設(shè)定了目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間表(見(jiàn)表1)。最終，2004年評(píng)估委員會(huì)采納了他們的提案，并于2004年6月3日由文部省獲批[4]105-125。

表1　對(duì)中期規(guī)劃/中期目標(biāo)進(jìn)行量化的實(shí)例[4]105-125

日本國(guó)立大學(xué)法人化改革已進(jìn)行到了第二輪(2010年—2016年)，文部省2014年3月發(fā)布了新的國(guó)立大學(xué)改革第三輪規(guī)劃(2016年—2022年)，這段時(shí)期的規(guī)劃旨在通過(guò)改革使國(guó)立大學(xué)在保持特色與優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)構(gòu)建改革框架，鼓勵(lì)自治，適應(yīng)社會(huì)，創(chuàng)造價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行與資源分配的最優(yōu)化(具體目標(biāo)與規(guī)劃的預(yù)期見(jiàn)圖1)[5]。從提前發(fā)布的規(guī)劃與目標(biāo)導(dǎo)向上可以看出，政府對(duì)國(guó)立高校第3輪改革進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，讓各高校制定的規(guī)劃與目標(biāo)的核心理念與頂層目標(biāo)形成關(guān)聯(lián)與統(tǒng)一，各高校都圍繞頂層的核心理念以高效、快捷的方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

國(guó)立大學(xué)法人化改革的另一個(gè)主要特點(diǎn)就是取消統(tǒng)一的國(guó)立大學(xué)特殊賬戶，解除政府對(duì)國(guó)立大學(xué)基本運(yùn)營(yíng)撥款的使用限制，以每年1%的比例降低總基本運(yùn)營(yíng)撥款額，提高競(jìng)爭(zhēng)性撥款份額，鼓勵(lì)大學(xué)通過(guò)與企業(yè)合作贏得更多的收入。

圖1國(guó)立大學(xué)第三輪改革期的目標(biāo)與規(guī)劃導(dǎo)向[5]

法人化改革前，國(guó)立大學(xué)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)幾乎全部來(lái)自國(guó)家的國(guó)立大學(xué)特殊賬戶撥款。特殊賬戶的資金來(lái)源包括轉(zhuǎn)入的部分國(guó)家總收入(比如2003年國(guó)家收入的54%)和高校自己的各項(xiàng)收入(包括注冊(cè)費(fèi)、學(xué)費(fèi)、附屬醫(yī)院的收入等)。原則上，高校自己的各項(xiàng)收入都轉(zhuǎn)入國(guó)家的國(guó)立大學(xué)特殊賬戶，政府對(duì)每所國(guó)立大學(xué)的撥款份額根據(jù)教育情況與學(xué)生全工時(shí)計(jì)量公式法來(lái)計(jì)算，并考慮其自身的創(chuàng)收情況(政府對(duì)其創(chuàng)收的使用情況也有諸多限制)，對(duì)其進(jìn)行撥款，并且這種撥款資金必須?？顚Ｓ茫绻麚芸钤谀杲K仍有剩余，國(guó)立大學(xué)需將辦學(xué)撥款余額返還給日本政府。如果高校前一年返還了部分撥款，那么政府在下一年度就會(huì)減少對(duì)此高校的撥款額度。這種撥款模式實(shí)際上極大地鼓勵(lì)了國(guó)立大學(xué)用完、用盡年度所有預(yù)算資金，降低了辦學(xué)的資金使用效率，造成了資源配置的浪費(fèi)。

國(guó)立大學(xué)法人化改革后，政府取消了國(guó)立大學(xué)統(tǒng)一賬戶，國(guó)家的撥款模式改為總額撥款(整筆撥款)，基本運(yùn)營(yíng)撥款由三部分組成，撥款的各部分額度根據(jù)國(guó)立大學(xué)法人評(píng)價(jià)委員會(huì)對(duì)國(guó)立大學(xué)的年度評(píng)價(jià)結(jié)果決定，政府的基本運(yùn)營(yíng)撥款的使用不指定領(lǐng)域，大學(xué)可自行支配這筆資金的使用流向，同時(shí)不嚴(yán)格限制各自創(chuàng)收的使用情況，各大學(xué)可根據(jù)自己情況將資金用于支付教職員的薪酬等方面。與法人化改革前最大的不同就是，那些辦學(xué)出現(xiàn)財(cái)政赤字的大學(xué)，不再可能從政府那里獲得撥款來(lái)填補(bǔ)自身的財(cái)政赤字，而那些有財(cái)政盈余的大學(xué)可將此盈余留存于下學(xué)年使用。國(guó)立大學(xué)法人化財(cái)政管理改革的另一特點(diǎn)就是政府加大投入競(jìng)爭(zhēng)性撥款份額，引入了績(jī)效基礎(chǔ)上的獎(jiǎng)勵(lì)性撥款，希望各高校通過(guò)提高質(zhì)量獲得更多的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)(見(jiàn)表2)。從文部省公布的數(shù)據(jù)顯示，國(guó)家對(duì)國(guó)立大學(xué)法人的一般性辦學(xué)撥款從2006年757.3億人民幣降至2012年的696.8億人民幣，持續(xù)保持國(guó)家計(jì)劃撥款的下降，另外兩項(xiàng)撥款也持續(xù)降低，而在績(jī)效基礎(chǔ)上的獎(jiǎng)勵(lì)性撥款從2010年的53.5億增至62.6億[6]，這些撥款的提高是政府對(duì)大學(xué)提高教育質(zhì)量、促進(jìn)科學(xué)研究的一種激勵(lì)手段。另外，政府持續(xù)的削減開(kāi)支，以及政策導(dǎo)向上鼓勵(lì)大學(xué)與企業(yè)合作，也使大學(xué)越來(lái)越重視自我創(chuàng)收，2009年數(shù)據(jù)顯示，52所國(guó)立大學(xué)法人通過(guò)與企業(yè)合作所獲得的外部總撥款比2004年增加100.58%[6]，可見(jiàn)各國(guó)立大學(xué)為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前自負(fù)盈虧的狀況，除了用提高質(zhì)量和開(kāi)展應(yīng)對(duì)社會(huì)趨勢(shì)的研究外，通過(guò)與企業(yè)合作贏得撥款也是普遍趨勢(shì)。

表2　文部省對(duì)國(guó)立大學(xué)的撥款組成及概述[6]

針對(duì)日本國(guó)立大學(xué)法人化改革，Kaneko(2003)提出了一個(gè)大學(xué)——政府關(guān)系與財(cái)政自治程度關(guān)系的四象限模型，他認(rèn)為國(guó)立大學(xué)法人化開(kāi)始時(shí)，大學(xué)為政府的國(guó)家機(jī)構(gòu)，政府完全控制大學(xué)財(cái)政，位于一象限，法人化開(kāi)始后，日本國(guó)立大學(xué)與政府的關(guān)系可朝三個(gè)方向發(fā)展，也許它們?nèi)蕴幱谠瓉?lái)的象限，沒(méi)有移動(dòng)，也許迫于改革的政治壓力以及財(cái)政壓力，使國(guó)立大學(xué)轉(zhuǎn)向其他模式(圖2)[7]。不管未來(lái)的日本國(guó)立大學(xué)與政府的關(guān)系模式處于哪個(gè)象限，從外部關(guān)系上看，也許是集權(quán)化與私營(yíng)化之間的某個(gè)結(jié)合點(diǎn)。

圖2　M.Kaneko分析的大學(xué)政府管控與財(cái)政自治的模式圖[7]

(三)人力資源管理權(quán)的下放

除了財(cái)政事務(wù)自主管理外，文部省下放給高校的另一個(gè)重要權(quán)力就是人事權(quán)?！秶?guó)立大學(xué)法人法》頒布后最為顯著的變化就是要求國(guó)立大學(xué)所有的學(xué)術(shù)與行政人員由原來(lái)的國(guó)家公務(wù)員逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉钦I(lǐng)域的雇員。法人化改革前，所有國(guó)立大學(xué)的教職員都必須通過(guò)全國(guó)國(guó)家公務(wù)員考試，每所國(guó)立大學(xué)的各部處和院系的教職員數(shù)量、職位類型都由文部省管理，在沒(méi)有獲得文部省授權(quán)的情況下，各高校不能自行修改規(guī)定的教職工配額。在干部任免上，高級(jí)管理層人員都由文部省指定，通常從一所大學(xué)調(diào)入另一所大學(xué)，管理人員也可從其他政府部門(mén)調(diào)入國(guó)立大學(xué)。另外，幾乎所有國(guó)立大學(xué)教職員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)也由文部省制定。而國(guó)立大學(xué)法人化以后，大學(xué)的教職員不再是國(guó)家的公務(wù)員，申請(qǐng)者不需參加國(guó)家統(tǒng)一的公務(wù)員考試，國(guó)立大學(xué)可自行組織分地區(qū)的資格考試，那些通過(guò)資格考試的候選人可申請(qǐng)相關(guān)地區(qū)的國(guó)立大學(xué)職位。另外，大學(xué)還可雇傭具有相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)的專家。此外，取消大學(xué)與教職員之間的終身制聘用關(guān)系，教職員與大學(xué)簽訂定期聘用合同，學(xué)?？筛鶕?jù)自己的經(jīng)濟(jì)狀況和教職員表現(xiàn)制定薪酬，根據(jù)自身需要為特定管理人員實(shí)行年薪制。

取消國(guó)立大學(xué)教職員的公務(wù)員地位，取消大學(xué)與教職員之間的終身制雇傭關(guān)系，使大學(xué)與教職員建立了更為靈活的雇傭關(guān)系，大學(xué)雇傭了更多的兼職教職員與相關(guān)領(lǐng)域的外部專家，使得大學(xué)能自由雇傭它所需要的人才，并通過(guò)年薪制吸引卓越的人才。同時(shí)，在當(dāng)前財(cái)政壓力大的情況下，國(guó)立大學(xué)經(jīng)過(guò)6年的人事改革，教職員薪酬支出額竟然還減少了8.1億人民幣，這大大緩解了國(guó)立大學(xué)財(cái)政吃緊的巨大壓力，人力資源管理權(quán)的下放，增加了大學(xué)的人力資源活力，激發(fā)了教職員的工作主動(dòng)性，同時(shí)也使得國(guó)立大學(xué)的治理日益專業(yè)化與企業(yè)化，大學(xué)更具競(jìng)爭(zhēng)性與時(shí)效性。

(四)構(gòu)建以校長(zhǎng)為核心的內(nèi)部治理體系

文部省在下放給國(guó)立高校人事自主權(quán)與財(cái)政資源管理權(quán)的同時(shí)，建議國(guó)立大學(xué)重構(gòu)內(nèi)部治理體系，在體制機(jī)制上使大學(xué)運(yùn)行更為順暢，使校長(zhǎng)治理更為科學(xué)，因此文部省建議國(guó)立高校建立幫助校長(zhǎng)決策的3個(gè)主要議事機(jī)構(gòu)：(1)董事會(huì)；(2)行政委員會(huì)；(3)教育與研究委員會(huì)。校董事會(huì)為國(guó)立大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)；行政委員會(huì)為行政事務(wù)的咨詢管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審議重要行政事務(wù)；教育與研究委員會(huì)為學(xué)術(shù)事務(wù)的咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審議重要的教學(xué)與科研事務(wù)(圖3)[4]105-125。這些新型的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)保障了學(xué)校決策的科學(xué)性與實(shí)用性。為了提高決策效率，法律還規(guī)定行政委員會(huì)與董事會(huì)中還需包含多名外部成員，如商界經(jīng)理、政府的會(huì)計(jì)師、律師和前內(nèi)閣成員等。外部成員一般具備專業(yè)化的管理經(jīng)驗(yàn)，能提供多樣的管理手段，這樣更有助于提高管理的效率。

圖3　國(guó)立大學(xué)以校長(zhǎng)為核心的內(nèi)部治理體系[4]105-125

根據(jù)2005年的統(tǒng)計(jì)顯示，國(guó)立大學(xué)基本上都重組了大學(xué)的內(nèi)部治理體系，縮減了龐大的各級(jí)各類委員會(huì)數(shù)量，例如，北海道大學(xué)砍掉了近一半的委員會(huì)數(shù)量，創(chuàng)建了校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的5個(gè)管理機(jī)構(gòu)，包括規(guī)劃與監(jiān)督機(jī)構(gòu)和研究戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)等相關(guān)管理機(jī)構(gòu)；御茶水女子大學(xué)幾乎清理了所有的60個(gè)委員會(huì)，新創(chuàng)建了11個(gè)管理機(jī)構(gòu)[4]105-125。另外，在所有國(guó)立大學(xué)的403名高級(jí)管理人員中，有80位成員來(lái)自商界[8]，比如廣島大學(xué)行政委員會(huì)中就包含了8位外部成員(包括日本中國(guó)日?qǐng)?bào)總裁W.Imanaka，日本中國(guó)電力株式會(huì)社前社長(zhǎng)S.Takasu等)，其中兩所大學(xué)還聘請(qǐng)了外國(guó)專家加入到校董會(huì)中。2005年Yokoyama做的一項(xiàng)調(diào)查顯示，大多數(shù)管理層的外部成員(60.1%)認(rèn)為他們的觀點(diǎn)在最后的決策中得到了充分的反映[9]。各高校從決策層開(kāi)始的結(jié)構(gòu)改革，縮減了決策層的規(guī)模，引入了大量的外部管理專家，從管理方式與管理思維上優(yōu)化了內(nèi)部決策隊(duì)伍，以便使以校長(zhǎng)為核心的管理團(tuán)隊(duì)能高效快捷地實(shí)現(xiàn)源自頂層的規(guī)劃目標(biāo)。

(五)放權(quán)后的保障與監(jiān)控機(jī)制

日本政府在下放給國(guó)立大學(xué)財(cái)政與人事等方面權(quán)力的同時(shí)，對(duì)放權(quán)后各國(guó)立大學(xué)的改革與運(yùn)行情況建立監(jiān)督與檢查機(jī)制，這一機(jī)制主要體現(xiàn)在文部省對(duì)國(guó)立大學(xué)以六年為周期的質(zhì)量評(píng)估上，評(píng)估其法人化改革過(guò)程中對(duì)各自設(shè)置的中期目標(biāo)與規(guī)劃的完成情況，這個(gè)評(píng)估機(jī)制保障政府對(duì)權(quán)力的放而不散，放而不松，政府像一只無(wú)形的手，間接地調(diào)控著與大學(xué)之間權(quán)力的張與弛。

對(duì)國(guó)立大學(xué)法人化中期改革實(shí)現(xiàn)情況的評(píng)估主要由文部省內(nèi)設(shè)立的國(guó)立大學(xué)法人評(píng)估委員會(huì)(National University Corporation Evaluation Committee，簡(jiǎn)稱NUCEC)來(lái)負(fù)責(zé)，國(guó)立大學(xué)法人評(píng)估委員會(huì)只評(píng)價(jià)大學(xué)的治理情況、財(cái)務(wù)狀況等除教育與研究外的事項(xiàng)，評(píng)估基于各國(guó)立大學(xué)上報(bào)的自評(píng)報(bào)告。為了尊重大學(xué)的教學(xué)與科研本質(zhì)，對(duì)于教育與科研行為，國(guó)立大學(xué)評(píng)估委員會(huì)委托全國(guó)學(xué)位與大學(xué)評(píng)估機(jī)構(gòu)(National Institution for Academic Degrees and University Evaluation，簡(jiǎn)稱NIAD-UE)從專業(yè)的視角進(jìn)行評(píng)估(見(jiàn)圖4)。

圖4　國(guó)立大學(xué)法人化改革中期評(píng)價(jià)任務(wù)承擔(dān)機(jī)構(gòu)[10]

全國(guó)學(xué)位與大學(xué)評(píng)估機(jī)構(gòu)是一個(gè)第三方的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)立大學(xué)的教育與研究行為進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估有明確的目標(biāo)、嚴(yán)格的程序、清晰的評(píng)估組織框架，以此來(lái)保障評(píng)估程序與結(jié)果的公平、公正、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)。該機(jī)構(gòu)的評(píng)估目標(biāo)就是衡量大學(xué)是否提高了自身的教育與研究水平，是否促進(jìn)了學(xué)校的發(fā)展，是否實(shí)現(xiàn)了對(duì)利益相關(guān)者的責(zé)任。在此目標(biāo)的基礎(chǔ)上，該機(jī)構(gòu)創(chuàng)立了體系化的評(píng)估框架，包括機(jī)構(gòu)內(nèi)部教育與研究評(píng)估委員會(huì)的組織設(shè)立，由校長(zhǎng)、專業(yè)學(xué)術(shù)人員以及專家構(gòu)成的評(píng)估團(tuán)隊(duì)的組建，專業(yè)化評(píng)估實(shí)施文件的制定(評(píng)估與績(jī)效報(bào)告的指導(dǎo)方針)，自評(píng)報(bào)告分析與實(shí)地考察的結(jié)合等共同完成整個(gè)國(guó)立大學(xué)法人化評(píng)估工作。第一輪評(píng)估時(shí)，全國(guó)學(xué)位與大學(xué)評(píng)估機(jī)構(gòu)要求各國(guó)立大學(xué)于2008年6月末前，在它制定的指導(dǎo)文件基礎(chǔ)上(評(píng)估與績(jī)效報(bào)告指導(dǎo)方針)提交各自的自評(píng)報(bào)告，2010年，全國(guó)學(xué)位與大學(xué)評(píng)估機(jī)構(gòu)將第一輪中期規(guī)劃與目標(biāo)的教育與研究評(píng)估結(jié)果遞交給國(guó)立大學(xué)法人評(píng)估委員會(huì)，2011年5月，國(guó)立大學(xué)法人評(píng)估委員會(huì)最終確定結(jié)果后公示于眾。通常情況下，國(guó)立大學(xué)法人評(píng)估委員會(huì)都會(huì)尊重評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果，幾乎不做改變(如圖5)。

文部省引入這種評(píng)估機(jī)制極大地推動(dòng)了各高校追隨各自目標(biāo)的行動(dòng)步伐，有利于文部省對(duì)放權(quán)后高校辦學(xué)情況進(jìn)行監(jiān)督與管理；將各高校評(píng)估結(jié)果公示給公眾，能提高高校行政管理的透明性，提升高校的公共責(zé)任；根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)高校進(jìn)行的資源分配調(diào)整加速了高校之間的競(jìng)爭(zhēng)，有利于提升質(zhì)量，提高效率。

三、啟　示

日本2004年開(kāi)始的國(guó)立大學(xué)法人化改革是日本歷史上十分重要的一次高等教育領(lǐng)域的綜合改革，日本政府與高校的治理關(guān)系從原來(lái)的直接管控逐漸變?yōu)殚g接干預(yù)，從行政指令轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鞅O(jiān)督，簡(jiǎn)政放權(quán)的一系列措施使國(guó)家對(duì)高等教育領(lǐng)域的干預(yù)明顯減少。日本政府從前期的國(guó)家頂層設(shè)計(jì)到定期的第三方評(píng)估，再到基于評(píng)估結(jié)果的績(jī)效財(cái)政撥款，都體現(xiàn)了政府對(duì)改革從“頭”到“尾”的頂層設(shè)計(jì)與實(shí)施規(guī)劃，體現(xiàn)了政府對(duì)教育改革設(shè)計(jì)的前瞻性與預(yù)見(jiàn)性，階段性與連續(xù)性，連貫性與反饋性。從國(guó)立高校層面看，國(guó)立高校從各自中期改革目標(biāo)的設(shè)定到內(nèi)部治理體系的變化，再到爭(zhēng)取外部企業(yè)撥款，都體現(xiàn)了高校對(duì)國(guó)家意志的遵從與實(shí)施過(guò)程的自主，體現(xiàn)了國(guó)立高校改革的一致性與多樣性，探索性與靈活性，差異性與競(jìng)爭(zhēng)性。從日本國(guó)立大學(xué)法人化改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，我們可以看到高等教育綜合改革要獲得預(yù)期結(jié)果，需要政府與高校明晰各自的職責(zé)，分工明確的同時(shí)也要體現(xiàn)目標(biāo)的統(tǒng)一。

圖5國(guó)立大學(xué)法人中期評(píng)估程序[11]

我國(guó)政府在推進(jìn)教育綜合改革過(guò)程中，需要著力做好以下三方面的工作：

(一)政府要做好頂層設(shè)計(jì)，體現(xiàn)國(guó)家意志

政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，激發(fā)高校自身活力的同時(shí)，更要做好總體的改革規(guī)劃與目標(biāo)導(dǎo)向。政府要使高校領(lǐng)會(huì)國(guó)家意志層面的改革預(yù)期，保證改革不偏離方向，實(shí)施過(guò)程不偏離預(yù)定軌道，不蒙蔽改革的未來(lái)前景，不回避改革的未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。政府要在充分尊重教育規(guī)律的基礎(chǔ)上，開(kāi)展宏觀層面的改革規(guī)劃與目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)，并對(duì)各高校自身的改革方案實(shí)施審批，對(duì)高校實(shí)施間接改革干預(yù)，保證改革的統(tǒng)一性。

(二)政府要大力發(fā)展第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，引入監(jiān)督機(jī)制

政府在做好頂層規(guī)劃的同時(shí)，要大力發(fā)展第三方中介評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)放權(quán)后高校的具體行為實(shí)施監(jiān)督。政府權(quán)力下放后，不是對(duì)高校放任不管，也不代表高?？梢晕倚形宜?，在保障高校自主權(quán)的前提下，將對(duì)高校實(shí)施定期的評(píng)估與檢測(cè)，對(duì)高校實(shí)施過(guò)程管理與結(jié)果評(píng)價(jià)，并建立起評(píng)估結(jié)果定期公開(kāi)機(jī)制，讓公眾與第三方機(jī)構(gòu)共同監(jiān)督高校的辦學(xué)行為，保證改革的透明性。

(三)政府要引入激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)化

在做好前期設(shè)計(jì)與過(guò)程評(píng)價(jià)的同時(shí)，政府要對(duì)高校的改革結(jié)果實(shí)施績(jī)效激勵(lì)機(jī)制，將第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)結(jié)果與政府對(duì)高校的資源分配有效地結(jié)合起來(lái)，根據(jù)評(píng)估結(jié)果的好壞決定對(duì)大學(xué)撥款的增減，鼓勵(lì)高校為了競(jìng)爭(zhēng)政府資源，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向?qū)嵤┺k學(xué)行為，減少專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在辦學(xué)中的比例，政府通過(guò)對(duì)高校實(shí)施績(jī)效基礎(chǔ)上的激勵(lì)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)高校的間接干預(yù)，保證改革的市場(chǎng)性。

與此同時(shí)，高校要進(jìn)行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，加強(qiáng)自我治理。高校不僅要改革具體行為，還需要對(duì)自身的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善，從體制機(jī)制上保證改革的具體實(shí)施與內(nèi)部約束，構(gòu)建更為專業(yè)的管理隊(duì)伍，創(chuàng)建行政權(quán)力不干涉學(xué)術(shù)權(quán)力的內(nèi)部治理體系，在保障學(xué)術(shù)自由的同時(shí)，體現(xiàn)科學(xué)決策與民主決策，體現(xiàn)改革的自治性。高校還要吸引外部資金的投入，增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力。高校要提高辦學(xué)實(shí)力，增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)力，需要不斷加強(qiáng)與企業(yè)的合作，通過(guò)產(chǎn)品研發(fā)、申請(qǐng)專利等適應(yīng)市場(chǎng)化的科研合作，從政府以外獲得更多的辦學(xué)資金，在有了充足的基金基礎(chǔ)上，高校才能更好地辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，贏得國(guó)家與社會(huì)的認(rèn)可，體現(xiàn)改革的競(jìng)爭(zhēng)性。

日本國(guó)立大學(xué)法人化改革還啟示我們，改革雖然是大體趨勢(shì)，但要符合國(guó)情、教情和校情。日本國(guó)立大學(xué)法人化改革部分借鑒了西方新公共管理主義的理念，又體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的教育現(xiàn)狀，從國(guó)立大學(xué)之間不同的改革措施與步驟看，改革也需要符合高校自身的特征與定位，需要考慮高校不同的辦學(xué)背景。我國(guó)當(dāng)前以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的教育綜合改革，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)與效率，這是全球化背景下的改革趨勢(shì)，但是改革要考慮具體條件與背景，當(dāng)前的教育綜合改革需要與現(xiàn)行的中國(guó)高等教育法制框架相一致，與國(guó)情、教情和校情相符合，與當(dāng)前改革條件相結(jié)合，在大的改革趨勢(shì)背景下，加入中國(guó)特色的治理思路，在高校自己改革探索中根據(jù)自身教育定位、教育特色與教育現(xiàn)狀調(diào)整自己的改革框架，這樣更有利于改革的具體推進(jìn)與實(shí)施。

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The Construction of New Governance Relationship Between Government and Higher Education Institution and International Experience——Case Study of the Corporation Reform of Japanese National Universities

ZHANG Jun-hui

(Higher Education Institute，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

The current higher education reform in China is entering the substantive advanced stage，the government aims to construct new governance relationship between universities and government through decentralization，and then expand the autonomy of higher education institution. The Corporation Reform of Japanese National Universities，which begins in 2004，has great significance，its systemic top planning and design，relatively flexible financial and personnel governance pattern on higher education institution，strict supervision and evaluation mechanism，strengthened internal governance measures offers useful lessons to adjust the new relationship between government and universities.

Comprehensive Reform of Education；Decentralization；Governance Relationship；Government；Higher Education Institution

2014-08-28

張君輝(1971-)，男，遼寧遼中縣人，東北師范大學(xué)副校長(zhǎng)，高等教育研究所所長(zhǎng)。

G64

A

1001-6201(2015)01-0028-07

[責(zé)任編輯：何宏儉]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.01.006