糧食安全觀的轉變與構建

陳 濤,鄧大才

(1.福建師范大學 文化旅游與公共管理學院,福建 福州 350007;2.華中師范大學 中國農村研究院,湖北 武漢 430070)

“國以民為本,民以食為天?！奔Z食問題不僅關乎每個人的生存權利,更關乎整體的國家安全。從“誰來養(yǎng)活中國”[1]到“如何養(yǎng)活中國”,糧食命題引起人們的廣泛關注。就個人而言,“饑者歌其食,勞者歌其事”,糧食不過是一種日常食物;就國家而言,糧食擁有自然、經濟與社會等多元屬性[2],同時具有數(shù)量安全(糧食安全)、質量安全(食品安全)、國家和人民主權(糧食主權)這三項國家安全職能[3]?？梢哉f,糧食安全問題極其復雜,它涉及生產、資源、技術、制度、國際貿易及國家治理等一系列問題。本文將聚焦糧食安全觀的轉變與構建,梳理數(shù)量化糧食安全觀、市場化糧食安全觀與社會化食物主權觀,進而探尋中國的糧食安全戰(zhàn)略。

一、數(shù)量化糧食安全觀:食物供應與獲取

1974年11月世界糧食大會通過《世界糧食安全國際約定》,首次提出了“食物安全”的概念,隨后又于1983年、1996年將其進一步完善為:所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食物,來滿足其積極和健康生活的膳食需要和食物選擇。在中國,我們普遍將“Food and Agricultural Organization”譯為聯(lián)合國糧農組織,食物安全隨之譯為糧食安全[4]。糧食作為人類生存所必需的自然資源,自然屬性成為了糧食的本初屬性。在自然生產條件下,由于受土壤、氣候以及生產技術等因素制約,糧食生產與供應過程具有一定程度的不確定性。因而,如何穩(wěn)定提高糧食生產與供應數(shù)量,避免因得不到食物而發(fā)生“糧荒”,成為數(shù)量化糧食觀關注的焦點。對于如何確保充足而安全的糧食生產與供應,有學者分別從資源論、技術論、制度論等視角提出了相應的解決方案。

資源論認為,合理開發(fā)和利用土地、水利、氣候等自然資源是確保糧食安全的基礎條件。常言道,“糧以土為本”,保障耕地安全是確保糧食自給的關鍵,因此需要實施“藏糧于土”戰(zhàn)略,保護耕地紅線,提高土地資源利用率與生產效率,挖掘后備資源潛力,優(yōu)化“人地”與“人糧”關系結構[5-7]。再者,“水利是農業(yè)的命脈”,干旱、水災等自然地質災害是糧食生產過程中面臨的最大風險[8-9],實現(xiàn)水資源的高效利用是保障水安全與糧食安全的基礎[10]。中國政府歷來重視農田水利設施的建設,2010年出臺《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》,更是將其提升到糧食安全的戰(zhàn)略高度[11]。此外,資源論也指出,氣候條件是影響糧食安全的又一個關鍵因素,尤其是未來全球氣溫上升將對中國今后的糧食生產帶來一定程度的區(qū)域結構性威脅,需采取諸如在中國南方地區(qū)推廣雙季稻等適應性措施,以減少氣候變化對糧食安全的不利影響[12]。

在技術論看來,通過改善種業(yè)與生物化學技術,“改造傳統(tǒng)農業(yè)”,以此提高糧食產量,以科技手段確保糧食供應[13]。由于受耕地總面積的限制,對于中國來說無論怎樣保護,耕地數(shù)量也很難有大的增長,正因為如此,必須著力推進以種業(yè)創(chuàng)新為代表的農業(yè)科技進步[14]。如袁隆平院士攻關的雜交水稻技術、林占熺院士攻關的菌草工程技術都是科技興農的范例。一方面,“打好種業(yè)翻身仗”,解決農作物種源“卡脖子”的問題,實現(xiàn)種業(yè)的高質量發(fā)展,這是保障國家糧食安全的根本[15-16];另一方面,肥料、農藥、農膜等農業(yè)領域的化學生產技術,在保障糧食安全中具有支撐作用,尤其是中國面臨人多地少、耕地質量差、農田生態(tài)環(huán)境脆弱的國情,科學利用生產要素是確保國家糧食安全的重大科技問題[17-18]。

資源論與技術論的研究共性在于,兩者都是從糧食的自然與經濟屬性出發(fā),在糧食供應與糧食需求框架內分析糧食安全;他們主張改善生產條件與改進生產技術來提高糧食產量,通過增加糧食供應量來避免“馬爾薩斯災難”(1)1798年托馬斯·馬爾薩斯在《人口論》中提出一個觀點,即人口以指數(shù)方式增長,而農業(yè)資源是以算術方式增長,當達到某一個臨界點,人類糧食需求超農業(yè)供給能力,就會誘發(fā)社會危機與苦難狀態(tài)。的發(fā)生。但值得注意的問題是:在一些糧食生產大國和富裕的國家,糧食不安全的人口比例仍然很高;還有一些非洲國家雖然引進了先進的生產技術,但仍然走不出糧食饑荒的困境。這說明糧食供給數(shù)量是糧食安全的充分而非必要條件,即便糧食供應充足也可能發(fā)生饑荒。進而言之,糧食安全還受到其他因素的影響,我們有必要從糧食的其他屬性來尋找新的原因。

對此,從糧食的社會與政治屬性出發(fā),制度論對糧食安全及饑荒的根源進行了更深入的探討,其核心論點是,享有糧食是每個人生存權的基礎,饑荒的發(fā)生往往是因個人獲取糧食的能力受到制度性剝奪。1981年,阿瑪?shù)賮啞ど凇敦毨c饑荒》中提出了“食物獲取權”的概念,他指出饑荒往往是社會中一部分人食物獲取權的失效,個人和家庭擁有糧食所有權的實質性自由是研究饑荒的關鍵所在[19]。在制度論看來,糧食的獲取是國家制度建構的結果,掠奪型制度會限制窮人獲取糧食的數(shù)量,甚至剝奪他們的食物獲取權。換句話說,誰控制了獲取糧食的途徑與分配糧食的方法,誰也就掌握了占有糧食的權力[20]?？梢?在數(shù)量化糧食安全觀中,食物供應與食物獲取是一體兩面的關系,只有兼具充足的食物供應與充分的食物獲取兩個條件,才能確保糧食安全。這也說明,糧食危機不僅是一種生產危機,還是一種社會危機。甚至在更大程度上,糧食安全還是一個國際政治控制問題[21]。它是唯一比石油更為必需的資源,有著不可忽視的歷史、政治和國際意義[22]。

二、從糧食安全到食物主權:反對不平等

自20世紀70年代以來,作為一種反對國家與政府干預的政治與經濟思潮,新自由主義在各國經濟政治制度改革與國際貿易關系上產生了深刻的影響。尤其是在世界銀行與國際貨幣基金組織積極推動下,強調自由市場的新自由主義理論在發(fā)展中國家得以廣泛地實踐,也被應用于農業(yè)改革與糧食政策當中。此時,以食物供給和獲取為核心的數(shù)量化糧食安全觀得到新發(fā)展,新自由主義主張“將糧食交給市場”,隨之形成有利于農業(yè)壟斷資本的全球化糧食體系。世界糧食生產、貿易主導權及市場定價權逐步轉移到大型的農業(yè)跨國公司手中,進而造成了新的不平等與糧食危機,在此背景下主張“糧食主權”的國際農民運動應運而生。

(一)新自由主義的主張:市場化糧食安全觀

新自由主義農業(yè)政策主張“將糧食交給市場”,糧食安全的治理應該向市場和公司轉移公共責任,以逐步剝奪糧食安全行為者(小規(guī)模生產者和糧食供應的家庭單位)的自主權能,糧食安全的監(jiān)管責任也應更多地從公共部門轉移到私人部門,由市場掌握規(guī)則制定權。

具體來看,新自由主義糧食安全觀主要包括以下要素:一是生產資料私有化,針對土地、森林與水資源等生產資料,主張以自由市場為導向進行產權改革,以確定明晰的個人產權;二是糧食供應市場化,取消政府對農業(yè)基礎設施等的投入,主張將糧食產業(yè)商業(yè)化與企業(yè)化,由大企業(yè)和大資本主導糧食供應;三是糧食價格競爭化,取消政府對農業(yè)的各種價格補貼,解除對糧食價格的管制,使之與市場接軌,通過自主競爭對糧食進行定價[23];四是糧食貿易國際化,基于各國的資源稟賦差異與比較優(yōu)勢理論,主張在全球化過程中通過國際貿易來解決糧食問題;五是克服糧荒專業(yè)化,主張由專業(yè)糧食組織科學地解決糧食危機;六是糧食安全分權化,主張國家向地方和社區(qū)分權,糧食安全由國家、地方和社區(qū)共擔責任。

注:2021年預測值用虛線表示;陰影區(qū)域顯示估計范圍的上下界。資料來源:https://www.fao.org/3/cc0639zh/online/sofi-2022/food-security-nutrition-indicators.html.圖1 2005—2021年世界糧食不足發(fā)生率與人數(shù)

由于市場存在自利性與盲目性,新自由主義農業(yè)政策也產生了廣泛的社會后果,尤其是威脅到種子安全與農業(yè)生物多樣性。一方面,對糧種的壟斷。由于糧食生產大企業(yè)化、糧食經營大資本化、糧食產業(yè)大市場化,導致糧食種子為一些大型農業(yè)跨國公司所壟斷。數(shù)據顯示,世界前四大跨國巨頭公司(孟山都、杜邦、先正達、陶氏)控制了全球玉米種子市場的77%、大豆種子市場的49%、農業(yè)化學品市場的46%[24]。另一方面,生物多樣性的喪失。種子公司大量收購糧種,導致種子生物多樣性的喪失,減少了高產作物的遺傳多樣性。2019年,聯(lián)合國糧農組織發(fā)布首份《世界糧食和農業(yè)生物多樣性狀況》顯示,在近4000個野生糧食品種中,有24%的糧種出現(xiàn)銳減,對糧食和農業(yè)至關重要的生物多樣性正在消失。

新自由主義糧食政策的最嚴重后果還在于,一些發(fā)達的經濟體實行差別化的農業(yè)政策,對外鼓動發(fā)展中國家采取新自由主義農業(yè)政策的同時,對內卻采取了差別的保護主義政策,憑借技術、規(guī)則與資本優(yōu)勢破壞了發(fā)展中國家的糧食生產體系,導致全球糧食資源配置結構的扭曲,投機資本炒作極易引發(fā)全球糧食危機[25]。正因為糧食分配的不平等,國際壟斷資本造成了全球糧食供求的結構性矛盾,使得世界糧食危機日益突出。據《2022年世界糧食安全和營養(yǎng)狀況報告》估計,2021年全球和各區(qū)域的重度糧食不安全狀況都有所加劇,全球約有8.28億人(如圖1)面臨食物不足的困境,戰(zhàn)斗沖突、極端天氣、疫情沖擊與日益嚴重的不平等是重要誘因。全球糧食安全形勢在2015年發(fā)生了逆轉,如果不盡快采取行動,人類將難以實現(xiàn)2030年消除饑餓的目標[26]。

(二)國際農民運動:社會化食物主權觀

在新自由主義方案下,糧食的政治屬性愈加凸顯。誰控制糧食,誰就控制政治。在一個國家如此,在世界更是如此。世界處在一個十字路口,必須在“少數(shù)人獲利與每一個人獲得糧食”之間做出選擇[27]。1996年國際農民運動組織“農民之路”(La Via Campesina)在墨西哥發(fā)表《特拉斯卡拉宣言》首次提出“食物主權”(food sovereignty),即:我們決定在自我尊重和尊重地球的基礎上、在食物主權的基礎上以及在公平貿易的基礎上,創(chuàng)建農村經濟。2000年的《班加羅爾宣言》將食物主權與農業(yè)文化結合起來,聲明:食物是文化的重要方面,新自由主義正在毀滅我們的生活和文化;我們不接受饑餓和背井離鄉(xiāng);我們要求食物主權,即生產我們自己食物的權利。2004年《圣保羅宣言》又從種子安全的角度明確了糧食主權的地方行動主體,即:農民農業(yè)(peasant agriculture)的永久存在是消除貧窮、饑餓、失業(yè)和邊緣化的根本;我們相信農民農業(yè)是食物主權的基石,食物主權是農民農業(yè)存在的本質;如果我們無法擁有自己的種子,自決和農民農業(yè)都不復存在。2007年的《聶樂內宣言》進一步指出:食物主權是人們享有通過生態(tài)和可持續(xù)方式生產衛(wèi)生和文化適宜的食物的權利,以及人們定義自己的食物和農業(yè)體系的權利。概言之,糧食主權的內涵逐漸疊加遞增,從一個觀念性概念上升為經濟權利,進而演化成賦有地方性知識的文化概念,最終成為所有共同體、人民、國家和國際實體普遍保護的綜合性人權[28]。

當前,非洲、拉丁美洲和亞洲等地的食物主權運動不斷發(fā)展,其政策主張主要包括:

第一,糧食文化的觀點。糧食主權認為,傳統(tǒng)糧食安全理論貶低了糧食的文化重要性,僅僅考慮了人類生存所需的卡路里攝入量。相反,糧食代表著一種文化,世界上許多國家在其營養(yǎng)價值、口味和傳統(tǒng)方面都將其視為一種文化,構成農民和社區(qū)生計的一個基本要素。同時,糧食主權活動家還強調多邊經濟政策的失敗,他們主張禁止世貿組織進入農業(yè)文化。

第二,合作和地方性知識。糧食主權論對社區(qū)、合作、可持續(xù)發(fā)展和地方性知識的強調,與相應的新自由主義觀念,即個人主義、競爭、過度消費、等級制度與管理知識形成對比。

第三,保護國內種源和生產。糧食主權反對糧食全球化,主張保護國家農牧生產的權利,以及保護國內糧食市場不受傾銷農業(yè)剩余產品和來自其他國家低價進口產品的影響的權利。尤其是,應該保護農民免受種子、牲畜品種和基因專利的侵害,要求大企業(yè)資本要共享種源。

第四,參與決策的能力。糧食主權主張保護農民天然的農業(yè)權利,根據當?shù)厣鐓^(qū)的需要推進民主決策,進而組織糧食生產和消費。在微觀層面,強調農民可自主控制農業(yè)生產過程;在宏觀層面,強調農民能對土地政策施加影響,以使土地貧困者過上有尊嚴和福祉的生活。

第五,獲取生產資源和服務的權利。沒有土地的人、農民和小農(包括婦女、土著人等)必須獲得土地、水、種子等生產資源和充足的公共服務。糧食可持續(xù)性比貿易政策更為重要。

第六,人道的觀念。糧食主權活動家強調相互福祉高于自身利益,強調合作高于競爭,強調社區(qū)、傳統(tǒng)和文化價值觀的生存高于效率和牟取暴利,強調可持續(xù)發(fā)展高于增長和消費。

第七,人權的觀點。糧食主權和人權理論攜手合作,在其關于糧食是一項人權的主張中,糧食主權不僅僅是簡單地聲稱糧食是一項基本人權——這項權利包括獲得健康、營養(yǎng)和具有重要文化意義的糧食——而是進一步主張,如果不提供這項基本人權就是對人權的侵犯。農民權利應包括消費者決定他們消費什么的權利,以及他們消費什么以及由誰生產的權利。

(三)比較分析:市場化糧食安全觀與社會化食物主權觀

將新自由主義的糧食安全主張與國際農民運動的食物主權觀進行比較(如表1所示),不難發(fā)現(xiàn),兩者在糧食生產、流通、分配與消費各個環(huán)節(jié)的政策主張,以及實質結果都存在顯著差異。新自主主義的糧食安全觀主張用私有化、市場化、競爭化、專業(yè)化與全球化方案解決糧食問題,但這種以利潤為主導的糧食安全模式無法克服“為錢而生產”的掠奪性問題,隨之造成了發(fā)達經濟體與欠發(fā)達國家、國際市場與國內市場,以及大資本、大企業(yè)與社區(qū)的小農生產者之間糧食生產分配權的不平等,甚至導致了全球范圍的結構性糧食危機。相反,食物主權運動極力反對新自由主義不平等的農業(yè)與糧食政策,代表了多邊組織參與全球糧食治理的另一種理論框架,其核心是要爭取農民、婦女與人類平等的食物權,爭取社區(qū)、地方和國家制定農業(yè)和糧食政策的自主權利。實際上,兩者走向了兩個極端:一個是極端的市場,一個是極端社區(qū)和分權,本質上都具有新自由主義特征,后者不過是對前者的一種反向調整。

表1 市場化糧食安全觀與社會化食物主權觀的比較

三、大糧食安全觀:“為人民而生產”的中國方案

中國式現(xiàn)代化的糧食方案具有明顯的中國特性。中國面臨獨特的國情與糧情,既是一個農業(yè)大國和產糧大國,也是一個人口大國和用糧大國。在中國的農業(yè)現(xiàn)代化過程中,與其他國家“為資本而生產”的市場化糧食安全觀和“為權利而生產”的社會化食物主權觀截然不同,中國“走自己的路”[29],形成了“為人民而生產”的大糧食安全觀。

2013年12月10日,習近平總書記在中央經濟工作會議上提出,要實施糧食安全戰(zhàn)略,“必須實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。要依靠自己?？诩Z,集中國內資源保重點,做到谷物基本自給、口糧絕對安全,把飯碗牢牢端在自己手上。要堅持數(shù)量質量并重,在保障數(shù)量供給的同時,更加注重農產品質量和食品安全,注重生產源頭治理和產銷全程監(jiān)管,讓人民吃得飽、吃得好、吃得放心。”[30]這意味著,糧食安全戰(zhàn)略具有綜合性,不僅表現(xiàn)為數(shù)量安全,還表現(xiàn)為品質安全、生態(tài)安全與健康安全。作為總體國家安全觀的重要內容,中國的糧食安全戰(zhàn)略具體體現(xiàn)為一種大糧食安全觀。

黨的二十大報告最新提出,“全方位夯實糧食安全根基”。所謂“全方位”,具有全面、完整、系統(tǒng)的涵義,既體現(xiàn)為糧食安全的體制機制、資源保障、科技支持、生產主體、收益保障與內外關系,也體現(xiàn)為糧食安全的產前、產中與產后全過程[31]。可以說,“全方位”即是大糧食安全觀,就是運用系統(tǒng)化思維與整體性方法,立足中國的大國基礎與條件,結合市場化糧食安全觀與社會化糧食主權觀各自的優(yōu)勢,全面貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念,以滿足人民群眾對美好生活的向往為目標,協(xié)調發(fā)揮中央、地方與基層,以及政府、市場與社會積極性,充分利用國際與國內兩種資源兩個市場,實現(xiàn)對糧食生產、流通、分配、消費等各環(huán)節(jié)的全過程治理,實現(xiàn)對糧食安全、食物主權與食品安全的全方位治理。

大糧食安全觀以“為人民而生產”為價值導向進行全過程與全方位治理,主要舉措有:

一是大科技觀,以科技自立確保種源自主。作為農業(yè)的“芯片”,種子對糧食安全具有決定性作用?！胺N子是我國糧食安全的關鍵。只有用自己的手攥緊中國種子,才能端穩(wěn)中國飯碗,才能實現(xiàn)糧食安全。”[32]到目前,中國主要農作物自主選育品種的種植面積超過95%,農作物良種覆蓋率穩(wěn)定在96%以上,水稻、黃瓜、扇貝等基因組學研究及應用也處于國際領先水平,實現(xiàn)“中國糧主要用中國種”[33]。

二是大儲備觀,探索多元化糧食儲備體系。堅持“藏糧于地”,實行最嚴格的耕地保護制度,推進高標準農田建設與輪作休耕,提高糧食生產可持續(xù)發(fā)展能力;推動“藏糧于技”,加強糧食生產、加工、儲藏中的關鍵技術研發(fā),完善糧食科技推廣服務體系,提高糧食科技貢獻率和倉儲科技應用水平;鼓勵“藏糧于民”,積極鼓勵糧食加工、貿易企業(yè)和農民儲糧,培養(yǎng)新型農業(yè)經營主體,構建起政府、企業(yè)和農民積極參與的多元化國家糧食儲備體系[34]。

三是大食物觀,擴大糧食安全保障的范圍。中國依據“口糧絕對安全、谷物基本自給”的保主糧原則,重點確保稻米、小麥等主糧依靠國內市場自給,非口糧農產品適當通過進口滿足國內需求,油脂油料產品則充分利用國際市場滿足國內需求。同時,隨著食物消費結構多樣化,雜糧、蔬菜、瓜果、水畜產品等也逐漸在更高層次上保障人們的食物和營養(yǎng)需求。

四是大安全觀,以綠色發(fā)展提高糧食品質?！氨Ｕ霞Z食安全,要加快轉變農業(yè)發(fā)展方式,推進農業(yè)現(xiàn)代化,既要實現(xiàn)眼前的糧食產量穩(wěn)定,又要形成新的競爭力,注重可持續(xù)性,增強政策精準性。”[35]這就要求全面貫徹高質量發(fā)展理念,加快糧食安全產業(yè)帶建設,對糧食安全進行全過程監(jiān)管,推進農業(yè)增產向提質轉變,提高農業(yè)競爭力與全要素生產率?？梢哉f,中國確保國家糧食安全,不僅是重視糧食數(shù)量安全問題,也在逐步重視質量和食品安全。

概言之,大糧食安全觀以“一個中心,兩個著力點”為基本特征。所謂“一個中心”,即中國的糧食安全以人民為中心,糧食“為人民而生產”,平等保障全體人民獲取食物的權利。既通過設定糧食最低收購價,出臺種糧補貼政策等“惠農”措施,充分激發(fā)各類糧農積極性,又通過劃定糧食主產區(qū)、耕地保護紅線等,確保每個公民都不受饑荒威脅。所謂“兩個著力點”,即糧食安全的全過程治理與全體系治理。在縱向上,以全過程治理的思路,建立更高層次、更高質量、更有效率、更可持續(xù)的國家糧食安全體系。通過推進糧食產業(yè)供給側結構性改革,優(yōu)化糧食生產經營組織形式,從糧食生產大國向糧食產業(yè)強國邁進,使“糧食生產能力不斷增強,糧食流通現(xiàn)代化水平明顯提升,糧食供給結構不斷優(yōu)化,糧食產業(yè)經濟穩(wěn)步發(fā)展?！盵36]在橫向上,以全體系治理的思路,在總體國家安全觀的框架下制定糧食安全戰(zhàn)略,統(tǒng)籌做好糧食和重要農產品調控,協(xié)調推進糧食安全、食品安全與生態(tài)安全。2015年,中國更是以《國家安全法》的形式將糧食安全提升至國家安全戰(zhàn)略地位,并著力推動《糧食安全保障法》的出臺?？梢哉f,中國確立了有別于新自由主義與國際農民運動的大糧食安全觀,為解決發(fā)展中國家糧食短缺問題提供了中國方案。

四、“端牢自己的飯碗”:共同責任與共同締造

糧食安全問題的治理方案,經過了數(shù)量化糧食安全觀、市場化糧食安全觀與社會化食物主權觀的三次迭代,三者分別聚焦于糧食供應、流通與分配過程中的數(shù)量、利益與權利問題。根據既有理論與政策實踐,可以總結出以下幾個糧食議題:

第一,從數(shù)量化糧食觀來看,擁有高產的糧食生產技術、豐富的糧食生產資源和設施,不見得就一定會有糧食安全。因為糧食不僅是一個生產問題,還是一個市場流通消費問題。

第二,從市場化糧食觀來看,依附于全球化供應一定會導致糧食結構性失衡并產生饑荒,但較高的糧食自給率不見得就會有糧食安全,因為糧食還是一個事關權利分配的社會問題。

第三,從社會化糧食觀來看,擁有強大的國家能力及安全意愿不見得就能確保糧食安全,但是沒有國家的強大統(tǒng)籌能力肯定不會有糧食安全,因為糧食還是個政治與國際關系問題。

綜上來看,糧食問題是一個關涉經濟、社會與政治,國家、市場與社會,中央、地方與生產者,糧食數(shù)量、糧食安全與食物主權的綜合性命題,以上3種方案都存在既定的缺陷,單靠哪一種模式都無法有效避免糧食危機。為此,我們要探索一種體現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的糧食方案。

中國式現(xiàn)代化既有現(xiàn)代性的普遍特征,又具有自己的獨特性?！岸死沃袊俗约旱娘埻搿?樹立大糧食安全觀的比較優(yōu)勢在于:統(tǒng)籌考慮到糧食的自然、經濟、社會與政治等多重屬性,全方位夯實糧食安全根基。具體表現(xiàn)為:一方面,堅持數(shù)量與質量并重,兼顧基本口糧供應與更豐富食物獲取。確保糧食安全,不僅要保障大米、小麥、玉米等基本口糧的供應數(shù)量,還要確保人們能平等獲取健康均衡的食物營養(yǎng),尤其是要確保食品質量與農業(yè)可持續(xù)發(fā)展,在人口規(guī)模巨大的條件約束下,探索人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化。另一方面,堅持國內與國際并重,兼顧糧食生產流通與食物權利分配?？朔蚣Z食資源配置的結構性危機,需要構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的糧食安全格局。在確?？诩Z絕對安全的基礎上融入國際市場,深度參與全球糧食治理,特別是尊重和保護欠發(fā)達國家,保障窮人、婦女及其他社會弱勢群體平等的食物獲取權利,這也體現(xiàn)了中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化,更是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。

在公共政策實踐中,大糧食安全觀的實現(xiàn)必須依賴于國家、市場和社會的共同締造,而這又是以中央、地方和基層多者的共同責任為行動前提的,即以共同責任促進共同締造。

所謂共同締造,即國家(政府)、社會(群眾)與市場(企業(yè)),以及中央、地方與基層,各方主體共同參與、共擔責任、共享成果的合唱式(相對獨唱而言)治理方式、平臺與機制。保障國家糧食安全,解決食物貧困問題,需要“有效政府”與“積極窮人”[37]的共同協(xié)作。正因如此,中國的大糧食安全觀,不僅表現(xiàn)為大食物觀、大科技觀、大儲備觀和大安全觀,從糧食公共政策的具體治理邏輯來看,它還表現(xiàn)為一種多方力量共同締造的大責任觀。

以共同責任促進共同締造,具體體現(xiàn)為:國家、市場、社區(qū)和個體,特別是邊緣地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)的生產者,共同參與制定糧食政策,賦予市場和農民生產的責任與權利,賦予社區(qū)和消費者分配的責任與權利,賦予中央、地方與基層政府治理的責任與權利。具體來說,為了更好“端牢自己的飯碗”,樹立中國式現(xiàn)代化的大糧食安全觀與大責任觀,首先,國家對于糧食安全負有政治責任。國家是糧食安全的主權者,具有糧食種源的主權;地方政府是糧食政策的實際執(zhí)行者,需要賦予地方與基層政府相應的糧食安全權責。我們國家建立起了“黨政同責”的糧食安全責任長效機制,以確保國家糧食安全,中央政府承擔首要責任,省級政府承擔主體責任。其次,糧農企業(yè)是糧食生產、流通、消費等環(huán)節(jié)的重要參與者,對保障國家糧食安全負有公共責任。諸如推進農業(yè)科技創(chuàng)新、增強糧食綜合生產能力、確保食品安全等,糧農企業(yè)負有公共與道義責任,應該積極發(fā)揮創(chuàng)新主體作用,促進產學研用深度融合,促進解決糧食種子“卡脖子”問題[38]。最后,種糧農戶對糧食安全負有生產責任。小農戶為主的農業(yè)生產方式仍是我國長期面對的現(xiàn)實,需要完善農業(yè)社會化服務促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)有機銜接[39]。因此,“穩(wěn)定發(fā)展糧食生產,一定要讓農民種糧有利可圖、讓主產區(qū)抓糧有積極性。這方面,既要發(fā)揮市場機制作用,也要加強政府支持保護?！盵40]激活小農戶的生產責任,需要完善種糧補貼、涉農信貸與保險、糧價保護等農業(yè)支持制度,創(chuàng)新糧食生產經營形式,降低種糧機會成本,保障糧食生產者的合法權益,尤其是要尊重貧困地區(qū)、偏遠地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)農民自主的種植選擇權。此外,社區(qū)或農村集體經濟組織、基層自治組織對于保護集體土地、守住耕地紅線也有監(jiān)管責任。保障糧食安全是我們共同的責任,也需要全社會共同締造。