行政嵌套自治與現(xiàn)代簡約治理

雷望紅

(中南大學 公共管理學院, 湖南 長沙 410000)

一、行政與自治關(guān)系研究現(xiàn)狀

黨的二十大報告指出,我國改革開放邁出新步伐,深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨著國家財政支出能力增強、從嚴治黨向基層延伸和技術(shù)治理手段的運用,我國鄉(xiāng)村治理進入強國家階段[1]。國家力量不斷加強,其中一個重要表現(xiàn)是行政力量不斷滲透進社會治理體系中,由此改變了行政與自治的關(guān)系。

有研究指出,當前我國的村級治理呈現(xiàn)出行政勢強、自治勢弱的非均衡態(tài)勢,村民參與自治的責任感越來越弱,甚至出現(xiàn)了“自治空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象[2]。賀雪峰發(fā)現(xiàn)在建設服務型基層組織過程中,出現(xiàn)了過程替代結(jié)果,形式替代內(nèi)容,表面工作替代實質(zhì)工作的問題,認為規(guī)則下鄉(xiāng)形成對基層自治空間的擠壓[3]。陳義媛通過對成都市村公資金進行研究,發(fā)現(xiàn)隨著村公資金日益程序化、正規(guī)化,且被切割以應付行政任務,出現(xiàn)了“行政吸納自治”的局面[4]。在基層治理行政化趨勢下,出現(xiàn)了行政包辦取代社會動員、行政本位虛化農(nóng)民參與等問題,由此造成基層治理能力弱化[5]。農(nóng)村基層組織在行政化目標導向下所引發(fā)的消極治理,在一定程度上會加劇鄉(xiāng)村社會的去公共化困境[6]。

然而,“行政”與“自治”并非不可兼得的二元對立關(guān)系,二者都是基層治理中的關(guān)鍵要素[7]。一些研究者通過研究發(fā)現(xiàn),行政力量的妥當運用有助于促進基層自治和有效治理,具體可以分為兩種視角:一種是制度視角,這一視角認為行政制度的輸入有助于規(guī)范自治空間。一方面,通過制度輸入重塑村莊內(nèi)部規(guī)范,加強基層自治組織建設,促進基層治理規(guī)范性與有效性的平衡[8];另一方面,行政力量可以將國家的“硬規(guī)則”以柔性的方式導入農(nóng)民生活實踐,通過思想引導等方式推動實現(xiàn)國家要求和社會實際的統(tǒng)一[9],規(guī)則下鄉(xiāng)為農(nóng)民的政治參與、理性協(xié)商提供了制度空間和規(guī)則引導[10]。另一種是資源視角,這一視角認為行政化實際上是一個資源輸入的過程,有助于為基層組織積累治理資源,提高治理水平。比如,在貴州河鎮(zhèn)1+5寨管家自治組織建設中,政府通過外部行政力量為自治注入其有效運轉(zhuǎn)所需的要素,推動實現(xiàn)了村寨的有效自治[11]。再比如,國家對社區(qū)居委會的行政賦權(quán),也可以轉(zhuǎn)化為身份賦權(quán)和行為賦權(quán),為提高社區(qū)居委會治理能力注入關(guān)鍵要素[12]。行政力量可以通過事件輸入、干部下沉、組織再造等方式為村社輸入資源,實現(xiàn)“行政激活自治”[13]。

從基層治理實踐來看,隨著國家力量深入到鄉(xiāng)村社會,行政力量與自治力量進行了深度互動,形成了不同的治理樣態(tài)和治理效果。既有研究對于行政和自治互動關(guān)系的理解,多是將之放置在村莊社會的具體情境中,一是從單一任務或單一行動中探討行政與自治的關(guān)系,二是著眼于內(nèi)部視角,站在自治的角度看行政與自治的關(guān)系,但是缺乏整體視野和外部視野,無法對行政與自治之間的關(guān)系進行總體認識和穩(wěn)態(tài)把握。本文將從鄉(xiāng)村關(guān)系的角度理解行政與自治的關(guān)系,這一研究視角具有整體性、外部性和穩(wěn)定性,一方面更能把握行政與自治、鄉(xiāng)政與村治的合理邊界,構(gòu)建更穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性關(guān)系,另一方面有助于探索基層社會積極的鄉(xiāng)村關(guān)系模式和有效的鄉(xiāng)村治理模式。

張厚安將農(nóng)村基層政權(quán)組織體系及其架構(gòu)概括為“鄉(xiāng)政村治”,“鄉(xiāng)政”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán),是國家依法設在農(nóng)村最基層的一級政權(quán)組織;“村治”是村民委員會,是農(nóng)村最基層的群眾性自治性組織[14]?？梢哉f,前者代表著國家力量,具有更強的行政性,后者代表著社會力量,具有更強的自治性。本文借用張厚安對于農(nóng)村基層政權(quán)組織的定義,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為行政力量的代表,將村級組織作為自治力量的代表。2022年7月,筆者在廣東潮州Z鎮(zhèn)調(diào)研20天,其中在Z鎮(zhèn)S村(1) 為了遵循學術(shù)規(guī)范,本文所涉鎮(zhèn)村的地名和人名均為化名。駐村調(diào)研近2周,后期轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研1周,通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、村干部、黨員代表和普通村民進行深度訪談,全面了解了村莊歷史、村莊建設、村民訴求和鄉(xiāng)村關(guān)系等內(nèi)容。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),黨的十八大之前,當?shù)卮寮壗M織形成的是內(nèi)生型自治組織,但因享有高度自治權(quán)而出現(xiàn)治理失序。黨的十八大之后,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)著力調(diào)整下重建了外生型自治組織,重新調(diào)整了鄉(xiāng)村關(guān)系,塑造了行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),有效地推動了鄉(xiāng)村治理新局面的形成。

二、村莊治理失序的結(jié)構(gòu)困境

1980年,我國村民自治制度從廣西宜州合寨村開啟,繼而向全國推廣。村民自治的核心是通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,推動廣大農(nóng)民群眾實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務。然而,隨著村民外出務工,村莊結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,村莊民主缺少一定的內(nèi)生力量,村民自治逐漸演變?yōu)榇寮壗M織自治,即村民自治權(quán)利實際由村干部掌握,甚至出現(xiàn)部分村干部壟斷自治權(quán)力謀取私利的問題,從而導致村莊治理的渙散和失序。

實行村民自治制度,意在給予村莊社會更大的自主權(quán)力和治理空間,依靠村莊社會的內(nèi)生力量推動村莊實現(xiàn)有序治理。村莊社會實行村民自治具有一定的合理性,村莊的事情由村民和村干部自己做主,村民和村干部擁有了一定的自主空間,一方面有助于激發(fā)村民內(nèi)生動力和村莊內(nèi)在資源,另一方面則有助于回應村民和村莊的整體訴求。理想的村莊自治是內(nèi)生型的村民自治,即村民主動參與和積極關(guān)心村莊事務,能夠進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,從而形成自我管理、自我教育、自我服務的局面。在一段時間里,一些地區(qū)的村民自治制度運轉(zhuǎn)良好,尤其是在宗族地區(qū)。原因在于,宗族地區(qū)具有良好的社會基礎,村民之間相互信任,關(guān)心公共事務,對村莊充滿感情,村莊治理容易激活內(nèi)生力量,形成內(nèi)生型的村莊自治。不過,村民自治制度在實際運行過程中,會受到多方面因素的影響而導致制度失靈,比如村民外出務工影響村莊事務的關(guān)注度和執(zhí)行力,在選舉過程中受到姓氏力量的影響形成派性政治,具有威望的村干部因長期執(zhí)掌村莊事務而形成權(quán)力壟斷等等,從而使得村莊治理陷入結(jié)構(gòu)性困境中。

黨的十八大之前,Z鎮(zhèn)的村民自治制度總體上遵循村莊自治的原則,堅持“大穩(wěn)定,小調(diào)整”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)將村莊社會治理的主導權(quán)交給村干部。然而,在新一屆村書記換屆時出現(xiàn)令人意想不到的情況:全鎮(zhèn)21個村中就有6個村的村書記聯(lián)審不過關(guān)。村書記聯(lián)審不過關(guān)背后反映的是村莊自治的困境。以Z鎮(zhèn)S村為例,該村前任村書記李彥江2008年—2020年擔任村書記,在擔任村書記前幾年,李書記為村民和村莊做了大量工作,比如硬化道路、接通自來水、化解村“兩委”的債務、積極為村里爭取項目等,由此積累了較高的威信。正是由于李彥江書記能力強,在村內(nèi)享有權(quán)威,以至于他變得有些狂妄,不僅在村里一手遮天,而且也不把鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導放在眼里。李彥江書記在任期間,私自將村里的集體山林以極低價格長期承包出去,造成村集體資產(chǎn)事實流失。他還聯(lián)合部分時任村干部,假借其他村民名義冒名領取危房改造資金,由此造成村集體資產(chǎn)流失和村莊正義被侵蝕。對待上級領導,有村民反映李彥江有次與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部吃飯,不知為何原因要打人大常委會主任,鎮(zhèn)長都攔不住,只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記能夠勸住他。這意味著,村干部主導的村莊自治格局出現(xiàn)治理失靈,不僅村莊內(nèi)部治理失效,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)對其也難以進行管控。如果繼續(xù)放任村干部在缺乏約束的情況下進行村莊治理,不借助外在力量糾偏,不僅會使得村集體資產(chǎn)進一步流失,而且會造成村級治理逐步失序。因此,Z鎮(zhèn)借助村“兩委”換屆選舉之機強力進行糾偏,對村莊自治結(jié)構(gòu)進行改造。

三、行政嵌套自治的基本構(gòu)造

在黨的十八大之前,國家給予了村級組織充分的自治空間和自主權(quán)力,一定程度上有助于村莊社會的內(nèi)部治理,但是也出現(xiàn)了基層組織“軟弱渙散”和治理失序的亂象。國家治理能力現(xiàn)代化的過程,既是國家基礎能力不斷提升的過程,也是國家不斷塑造社會的過程。黨的十八大之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)著力對村級組織進行整頓,通過行政力量介入重塑村莊自治結(jié)構(gòu),推動村莊治理實現(xiàn)內(nèi)生型自治向外生型自治的轉(zhuǎn)變,形成行政嵌套自治的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

(一)中等富人:行政嵌套自治的“頭雁”選擇

村書記是村級組織的領頭雁,村莊治理水平在一定程度上取決于村書記的能力。在既有治理格局之下,大量事務向鄉(xiāng)村輸入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要推動任務執(zhí)行和落地,高度依賴村書記的能力和態(tài)度。誰來治理村莊是基層治理的重要命題,梳理已有研究發(fā)現(xiàn)大致分為三種類型:一是富人治村,富人能力強、能量大、辦法多,具有極強的治理能力,但是富人容易把村莊治理變成私人治理和“金錢政治”[15],甚至削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的能力[16]。二是能人治村,以中農(nóng)為主的能人因長期在村,對村莊熟悉且熱心村莊事務,愿意參與村莊治理[17],能人能夠依靠資源稟賦、信任資源與互惠關(guān)系所積累的公共性和權(quán)威性,對村莊進行有序治理[18]。三是強人治村,強人治村是指依靠暴力、狠氣進行村莊治理的一種干部治理類型,其中不乏違規(guī)違法行為[19]。隨著法治化、規(guī)范化水平提高,強人治村的制度空間不斷被壓縮。能人治村是一種較為理想的治理模式,但是隨著行政化的任務日益繁重,村干部在家庭生產(chǎn)和村莊事務之間的協(xié)調(diào)難度增加,尋找村莊內(nèi)生能人的難度加大。

2020年新一屆村書記換屆之前,Z鎮(zhèn)黨政領導班子借助一肩挑制度將村書記的選擇權(quán)牢牢掌握在手中,并四處物色村書記人選,著力解決村莊治理中長期存在的一些頑疾。筆者發(fā)現(xiàn)Z鎮(zhèn)現(xiàn)任村書記身上均具有一個顯著的特征,他們既非貧窮之人,也非大富之人,經(jīng)濟水平處于村莊中的中上游水平,家庭產(chǎn)業(yè)的年收入在幾十萬至上百萬之間,筆者將之稱為“中等富人”。Z鎮(zhèn)的中等富人在村外積累了一定財富,屬于村莊中經(jīng)濟分層的中間階層,他們沒有脫離村莊,對于村莊有一定感情,并愿意參與村莊建設。中等富人具有區(qū)別于超級富人和普通平民的顯著特征。相比于超級富人(2)超級富人治村的典型地區(qū)是浙江農(nóng)村,浙江村莊的富人書記資產(chǎn)高達上千萬甚至上億,他們之所以愿意參與村莊治理,普遍對于村書記身份背后的資源(如土地資源等)有訴求。,中等富人對村莊更富有感情、對村莊利益更加脫敏;相比于普通平民,中等富人因經(jīng)營能力較強而被認可,更加具有權(quán)威性、動員性。在內(nèi)生能人治村空間縮小的情況下,在外經(jīng)營的中等富人回村治村,是對能人治村的一種補充或替代。中等富人在擔任村書記之后,仍然會繼續(xù)從事自己的職業(yè),將其作為主營業(yè)務,而村干部身份對于他們的產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定的正外部性。比如,S村現(xiàn)任李賀俊書記就是典型的中等富人,他中專畢業(yè)之后就開獸醫(yī)店、日雜店、加工廠等,生意最好時在鄰省開了3家獸醫(yī)連鎖店,積累了一定的財富。他掙到一點錢之后,就萌生了回鄉(xiāng)的想法,2017年回鄉(xiāng)參與村莊工作,2018年回老家鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房,將獸醫(yī)生意主要放在家鄉(xiāng)做。因上一屆村“兩委”班子集體“坍塌”,李賀俊書記被上級領導看中并順利當選為村黨支部書記兼任村主任,該書記就是典型的中等富人。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導而言,選擇中等富人擔任村莊的“頭雁”,具有至少四個方面的意義:一是他們的經(jīng)濟實力及野心不至于太強,易于管理;二是他們的利益不在村,又有一定的經(jīng)濟基礎,不會侵占村集體利益,不容易出現(xiàn)復雜的干群矛盾和干部矛盾;三是他們之所以愿意回到村莊,說明他們對村莊有感情,不看重村干部微薄的工資,具有一定的情懷和公心;四是他們具有兼業(yè)性,家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展是支撐家庭經(jīng)濟的重要支柱,能夠做到家庭生產(chǎn)和村莊工作兩不誤。

(二)權(quán)力賦予:行政嵌套自治的制度空間

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為村級組織選擇合適的“頭雁”是重塑鄉(xiāng)村關(guān)系的第一步。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠一肩挑制度實現(xiàn)對村書記的控制,如果按照這種單向度的控制模式,鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以徹底將村級組織變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“下派”機構(gòu),讓村干部為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所用,但是這種權(quán)威控制模式缺乏可持續(xù)性。原因在于,基層工作極其復雜,政策執(zhí)行落地關(guān)鍵要靠村干部靈活應對基層復雜性,如果村級組織變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“下派”機構(gòu),村級組織的工作就會變得程式化,不易應對復雜的村莊事務。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)在選好“頭雁”之后,還需要用好“頭雁”,而用好“頭雁”的關(guān)鍵是向村書記賦權(quán),為村書記更好應對基層治理復雜性創(chuàng)造制度空間。Z鎮(zhèn)在人事權(quán)、財務權(quán)和事務權(quán)三權(quán)上做到了對村級組織的充分授權(quán)。

在人事權(quán)上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)村書記根據(jù)村莊治理實際需要搭配村“兩委”班子。由村書記選用干部具有三重功能:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)讓村書記感受到上級對他們足夠信任和尊重,二是村書記能夠根據(jù)自身需要和習慣搭配容易合作的班子,三是被選入村“兩委”的干部們會因村書記的信任而對書記產(chǎn)生一種忠誠感和使命感。比如,有村干部在村中積極做事,當問及為何如此積極時,村干部回答說,“這都是分內(nèi)的事,因為我們都是書記細心挑選出來的”。盡管村書記掌握干部任命權(quán)可能會出現(xiàn)任人唯親的情況,但是因村書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管,如果出現(xiàn)了嚴重偏差,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會敲打村書記,因此較少出現(xiàn)失控的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會基于村莊發(fā)展需要,在村干部隊伍缺乏力量時給予一定的支持。比如N村的干部隊伍年齡整體偏大,有些任務完成不了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就專門為N村培養(yǎng)了一個本村中專畢業(yè)的小姑娘,先讓她在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學習一段時間,然后在合適的時間安排回村任職。

在財務權(quán)上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣給予村級組織極大的自由支配空間。當?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)財政所允許村級組織提前預支經(jīng)費,出納手中不能擁有超過5000元的現(xiàn)金,1000元以內(nèi)的支出不需要正規(guī)的發(fā)票,有相應票據(jù)(如收據(jù)、微信轉(zhuǎn)賬記錄、小票等)和憑證單就可以去報賬,提交的報賬材料由規(guī)定的5名村干部簽字即可。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財務管理上有相關(guān)規(guī)定,但是并沒有嚴格約束村級組織,村級組織主要依靠內(nèi)在自覺進行財務管理。內(nèi)在自覺包括兩個層面,一是村干部的內(nèi)在自覺,即村干部花錢時不亂開銷、有分寸。S村的出納說,他在為村里購置物品時,容易看出總價的物品,他就自己去買,如果要購買不容易看出總價的物品,就會找另一個村干部一起去買,方便留下人證。二是村級組織的內(nèi)在自覺,指村干部能夠按照制度規(guī)定執(zhí)行財務制度,包括花銷自覺、財務監(jiān)督、行為調(diào)整等。由于當選村干部具有一定榮譽感,多人簽字又可以形成相互監(jiān)督,因此能夠避免村干部濫用資金。

在事務權(quán)上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府允許村莊進行自主管理、輪流坐班,除部分上級的硬性任務外,村級組織有權(quán)自主安排村莊工作,上級對村級組織提出的具體要求少。比如,很多地區(qū)將矛盾糾紛調(diào)解工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級組織的考核中,完成調(diào)解后還要留下相應的材料,但是Z鎮(zhèn)未要求村干部做大量的材料工作,只要調(diào)解好矛盾糾紛即可。S村每年都會調(diào)解一些矛盾糾紛,均可在村內(nèi)自行解決,問題解決后也不用留下證據(jù)材料。在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃工作中,上級將主導權(quán)充分授予村級組織。上級政府按照人均1000元的標準撥付經(jīng)費,每個行政村可以統(tǒng)籌這筆經(jīng)費,S村就以自然村為單位,讓各自然村按照建設需求申報項目,比如其中一個自然村申報擴寬道路、打造池塘,建設停車場、老年人活動中心,對自然村進行小修小補等,這些都高度契合農(nóng)民需求和村莊實際。

(三)信利動員:行政嵌套自治的運行動力

從村莊頭雁的選擇和村“兩委”干部任命來看,Z鎮(zhèn)村莊治理已經(jīng)失去了村民自治的基本要義,誰來當村干部已經(jīng)不再由村民來決定,而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門來決定。但是,在財務管理權(quán)和村莊事務權(quán)上,村級組織又擁有一定的自主空間。因此,可以看出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門對于村級組織的介入,是為了打破內(nèi)生型自治組織所形成的權(quán)力壟斷問題,通過選好“頭雁”并賦予頭雁及其所帶領的團隊相應的權(quán)力空間,重新塑造一個具有自主治理能力的外生型自治組織。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)而言,村級組織的外生型自治是一種可控的自治結(jié)構(gòu),既可以避免內(nèi)生型自治可能造成的失控局面,也可以規(guī)避行政力量過度介入所帶來的自主空間壓縮問題。

外生型村級自治組織有效運行主要依靠兩種力量:一種是信任關(guān)系。這里的信任包括雙重信任,一重信任是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導對村書記的信任,另一重信任是村書記對村“兩委”其他干部的信任。正是由于擁有兩重信任關(guān)系,村干部在開展各類工作時,首先考慮的不是任務的難度而是領導的認同。比如,筆者詢問李賀俊書記為何要積極做某項工作時,李賀俊書記總是強調(diào)“領導信任啊,不得不做啊”,而其他村干部努力投入工作,也會將原因歸結(jié)為“我們都是書記細心挑選出來的,做的都是分內(nèi)的事”。由此可見,領導的信任極大地激發(fā)了村干部的干事積極性。

還有一種是利益滿足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導注重滿足村干部對于自身合理利益訴求,村干部的利益訴求包括村干部工資待遇和自身產(chǎn)業(yè)兩部分。村里主職干部和監(jiān)委成員的待遇是由財政包干,其他村干部的待遇由村集體自籌,村集體自籌可以通過村集體經(jīng)濟和向上“要錢”解決,如果村集體缺乏支付能力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不會坐視不管。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)鼓勵和支持村干部發(fā)展自身產(chǎn)業(yè),不嚴格要求干部坐班,而是實行輪班制,客觀上為村干部經(jīng)營自身產(chǎn)業(yè)騰留了必要的時間和空間。此外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會適時給予村干部一點甜頭,用以支持村干部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此,在信任關(guān)系和利益滿足的激勵下,村干部的積極性被充分調(diào)動起來。

四、行政嵌套自治的工作機制

Z鎮(zhèn)選擇中等富人擔任村莊“頭雁”,授予村書記人事權(quán)、財務權(quán)和事務權(quán),通過信任和利益激活村干部隊伍,建立了行政嵌套自治的基本架構(gòu)?！扒短住辈煌凇扒度搿?A嵌入B是指B的運行要受到A的影響甚至控制,A嵌套B是指A管總,但A、B兩個結(jié)構(gòu)的運行均具有相對獨立性。行政嵌入自治強調(diào)行政力量以一種規(guī)范性的力量整體介入到自治力量中,從而產(chǎn)生積極[20]或消極的后果[21]。Z鎮(zhèn)所建構(gòu)的行政嵌套自治,強調(diào)的是行政力量對自治力量的總體性控制,以及自治力量在總體性控制之下的自主空間。在具體實踐中,行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),還需要回答如何把握總體控制和自主空間之間的度、如何面對上下目標沖突、如何應對群眾對政策的抵制等問題。本部分以Z鎮(zhèn)農(nóng)田墾造項目為例,呈現(xiàn)在任務執(zhí)行中鄉(xiāng)村兩級如何分配責任和如何協(xié)調(diào)矛盾,并從中提煉出行政嵌套自治的工作機制。

(一)任務包干制:鄉(xiāng)村兩級任務執(zhí)行的責權(quán)分配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國農(nóng)村的基層政權(quán),在國家政權(quán)體系中處于末梢位置,但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)本身不是任務執(zhí)行的最終主體,需要依靠位于最基層的村社組織。由于社會具有復雜性,在任務執(zhí)行過程中面臨著各種不確定性,如何面對不確定性需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織依據(jù)自身權(quán)責空間進行處置。Z鎮(zhèn)在推動工作時,善于采取任務包干制明晰鄉(xiāng)村兩級的權(quán)責邊界。2022年3月底,Z鎮(zhèn)接到必須在當年6月份完成1400畝農(nóng)田墾造的任務,農(nóng)田墾造是將圈定的基本農(nóng)田復墾后用于種植糧食。由于需要復墾的土地大多種植的是果樹,因此這一任務難度高、群眾意見大。為了順利推進工作,Z鎮(zhèn)采取任務包干制,將復墾任務按照每畝1萬元的青苗賠償標準分配給8個村,各村可以根據(jù)實際情況設置賠付標準,完成任務后的剩余資金歸村集體所有。S村分到了三百三十多畝任務,需復墾的土地上多是果樹,工作難度大,但是任務包干制給予了村干部任務執(zhí)行空間和剩余索取權(quán),因此他們的工作積極性高,想方設法推動工作。

S村考慮到村莊中的實際情況,選擇了實質(zhì)公平的分配方案,荒地賠償4000元/畝,黃皮、荔枝、龍眼賠償10000元/畝,其他果樹和桉樹,按照生長年限和果樹大小,賠償價在4000—10000元/畝浮動。在全部賠償之后,村集體還有一定的余錢自主支配。在具體執(zhí)行任務時,S村村干部采取了一系列工作策略:一是摸心理,了解村民的真實想法;二是看意圖,了解村民們的心理預期;三是找準人,針對不好說話的人,搜尋他們身邊好說話的人,比如老人不好說話就找兒子,兒子不好說話就找孫子。如果面對特別難做工作的人,就采取“用人攻”的戰(zhàn)術(shù),即讓老實的、臉皮厚的村干部先打頭陣,讓村民罵一陣,然后再讓經(jīng)驗一般的村干部去做工作,反復罵幾次,村民出氣了,最后再由經(jīng)驗豐富的村書記上門講道理、講政策、講規(guī)矩。通過“你柔我剛”“你剛我柔”的策略做通群眾工作。S村村干部之所以愿意通力合作、策略應對,核心在于任務包干制的權(quán)責界限明晰,使得他們既有工作積極性,也有工作主體性。

有學者研究過“行政包干制”,強調(diào)以政治動員的方式充分調(diào)動和整合黨政部門的資源進行超常規(guī)治理[22]。行政包干制的核心是將責任落實到個人,通過權(quán)力授權(quán)、默許或交換等形式,形成“包干權(quán)力”[23]。任務包干制與行政包干制具有相似性,二者均著眼于包干事務目標,核心是將任務完成狀態(tài)與完成主體激勵相掛鉤,但是前者的行政主導性要弱于后者。在鄉(xiāng)村兩級任務執(zhí)行中,任務包干制是一種較為合理的責權(quán)分配模式。具體來講,這一制度形式擁有三個方面的功能:一是總體任務目標清晰,村干部能夠有的放矢;二是在執(zhí)行任務時,村干部擁有自主發(fā)揮和自主調(diào)配的空間;三是責任和權(quán)力、能力和利益具有一定的對等性,村干部不會形成被剝削感,能夠保持工作積極性和主體性。通過任務包干制對鄉(xiāng)村兩級進行責權(quán)分配,能夠有效地推動任務執(zhí)行。任務包干制的思想和行政嵌套自治的思想高度一致,是調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村兩級關(guān)系的重要制度形式。

(二)壓力釋放術(shù):目標沖突下鄉(xiāng)村關(guān)系的平衡

村級組織在執(zhí)行任務過程中,部分任務會涉及上級任務目標與村民訴求目標之間的矛盾。如果只是為了完成任務,不顧村民訴求,容易埋下隱患。如果充分考慮村民訴求,又會影響任務執(zhí)行的速度與效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)更加看重任務壓力,希望“快刀斬亂麻”,村級組織則要充分考慮到村民訴求以及村莊治理穩(wěn)定性。上下目標沖突會形成一定壓力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織要協(xié)調(diào)上下目標沖突,就需要尋找到合適的壓力釋放術(shù)。

縣里要求Z鎮(zhèn)在規(guī)定時間內(nèi)完成農(nóng)田復墾工作,但是這一時間正好是當?shù)乩笾Τ墒?、黃皮開花的時間點。如果要趕在規(guī)定時間完成復墾,就意味著農(nóng)民一年的收成沒了,每畝大概會損失8000—10000元的收入,整個村莊總共會損失幾百萬,很可能會引發(fā)群眾強烈不滿,甚至出現(xiàn)干群沖突。李賀俊書記為了保住村民當年的經(jīng)濟收入,反復跟鎮(zhèn)長請求推遲砍樹時間,最初鎮(zhèn)長也十分為難,因擔心影響后續(xù)工作進度而承擔責任。但是鎮(zhèn)長禁不住村書記的反復請求,轉(zhuǎn)而向縣里申請推遲驗收時間,鎮(zhèn)長向縣里打了多次報告之后,縣里最終松了口,同意收完當年果實再完成復墾。鄉(xiāng)村兩級組織經(jīng)過博弈,在任務壓力和村民訴求間找到平衡,通過向縣級部門尋找空間釋放壓力,緩和了任務執(zhí)行的目標沖突。

在出現(xiàn)目標沖突時,Z鎮(zhèn)政府領導和S村村干部都沒有無視矛盾沖突、忽視群眾利益,而是設法尋找空間釋放壓力。在行政嵌套自治的這一關(guān)系結(jié)構(gòu)中,村級組織發(fā)揮了作為自治組織的功能,充分重視了村民的實際利益,積極向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映村民公共訴求;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣敢于主動擔責,努力向縣級政府為群眾爭取利益空間。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表的是正式化的行政力量,但是行政力量并不是僵化的力量,而是富有彈性和有溫度的力量;村級組織作為自治組織,在接受政策任務的同時也關(guān)照了群眾情緒,有助于避免干群矛盾和政社矛盾。鄉(xiāng)村兩級尋找到政府任務目標和群眾利益訴求之間的平衡點,通過磨合和博弈實現(xiàn)壓力釋放,確保了任務順利執(zhí)行和鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定。

(三)策略批評法:政策抵制下鄉(xiāng)村關(guān)系的協(xié)作

在任務執(zhí)行過程中,盡管鄉(xiāng)村兩級權(quán)責關(guān)系明確,盡可能為基層群眾爭取更多的利益空間,但是仍然還會出現(xiàn)一些抵制政策的群眾。由于農(nóng)田墾造要將農(nóng)民已經(jīng)種好的經(jīng)濟作物砍掉,將之復墾為水田,而村中一些村民主要依靠這些經(jīng)濟作物獲得現(xiàn)金收入,一旦復墾種植水稻,水稻的經(jīng)濟收益遠不如經(jīng)濟作物,因此會有一些村民強烈抵制這一政策。他們往往態(tài)度較為堅決,光靠村干部難以勸服他們,此時需要借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量。針對強力抵制政策的村民,村干部通過摸心理、看意圖、找準人和“用人攻”等戰(zhàn)術(shù)都無效了,他們就會尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持,聯(lián)合采取一種技巧性的工作方法——“策略批評法”。

“策略批評法”用于村干部的群眾工作較難做通時,借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的正式權(quán)威,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導罵村干部,表面上是向村干部施壓,實際上是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導給村民施壓。S村在推進農(nóng)田復墾工作時,一戶村民堅決不同意復墾,李賀俊書記親自上門給村民做工作,村民拒不同意。李書記就偷偷發(fā)微信給鎮(zhèn)長,讓鎮(zhèn)長打電話來把自己臭罵一頓,鎮(zhèn)長立馬打來電話,將李書記罵得狗血淋頭,指責他們辦事不得力,工作做不通,影響了全鎮(zhèn)農(nóng)田墾造項目的工作進度。李書記故意開著手機外放音讓抵制政策的村民聽見,接完電話之后,李書記哀求村民,說上級領導都把自己罵成這樣了,說明這個事情不得不做啊。村民們感受到村干部的壓力和不易,很快就簽字同意砍樹復墾了。村民們最終妥協(xié)主要有兩方面原因:一是在抵制政策的村民們看來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國家力量,政府工作人員尤其是政府領導的態(tài)度代表著國家態(tài)度,是不宜違逆的力量,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的態(tài)度如此強硬,說明上級政策不會改變;二是村書記的示弱引發(fā)了村民同情,村民感受到村書記開展工作不容易,并非村書記為難他們,而是上級領導要求他們這么做。因此,他們最終接受了這一政策。

“策略批評法”是一種看似粗魯實則有效的工作方法,其充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織之間的協(xié)作關(guān)系。在行政嵌套自治的關(guān)系結(jié)構(gòu)中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)把握總體方向,給予村級組織充分的自主空間,但是在任務執(zhí)行遇到問題之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)會全力支持、積極配合村級組織更好地開展工作,前者會傾聽和尊重后者的想法、困難和建議。這一結(jié)構(gòu)所呈現(xiàn)的鄉(xiāng)村兩級不是割裂的關(guān)系,而是充分信任和榮辱與共的關(guān)系,二者共同朝著一個方向努力,即使出現(xiàn)困難,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織的策略性協(xié)作,也能夠順利啃下難啃的“硬骨頭”。

五、行政嵌套自治:現(xiàn)代簡約治理模式

從Z鎮(zhèn)行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系實踐來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表行政力量,對于村莊社會具有絕對的掌控權(quán),但同時又給予村級組織一定的自治空間,允許村級組織根據(jù)村莊實際調(diào)整政策,并積極支持村級組織完成相關(guān)任務,這一鄉(xiāng)村關(guān)系具有結(jié)構(gòu)穩(wěn)固、治理有效的特點。行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),使得鄉(xiāng)村兩級之間的關(guān)系更加緊密和團結(jié),呈現(xiàn)出區(qū)別于基層治理行政化的差異化導向。

(一)行政嵌套自治的治理邏輯

1.秉持目標導向而非過程導向

基層治理行政化具有一種事本主義的傾向,強調(diào)“辦事留痕”、保留證據(jù)鏈[24],要對過程進行精細化治理[25]。過程導向更加注重過程形式,比如各項工作都要程序合理、行為合法、材料合規(guī),講究辦事流程化和考核時效化[26]。相反,行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),追求的是目標導向的治理,即以完成目標為核心,盡管行政力量在其中起到一定的作用,但是行政力量的工作重點是分配任務和資源,具體操作空間仍然留給村級組織,由村干部根據(jù)任務目標和環(huán)境條件進行自主操作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只要求他們在法律允許范圍內(nèi)實現(xiàn)既定目標即可,不在乎他們實現(xiàn)目標的具體方式,任務包干制就是典型的目標導向的治理模式,這種目標導向為善治提供了可能。

2.秉持建設導向而非問責導向

基層治理行政化的過程導向,使得上級政府對村級組織各項工作的每個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督和考核,對村級組織工作的具體細節(jié)吹毛求疵,只要存在一定問題或過錯,即使不影響結(jié)果,也會對村干部進行責罰,從而延伸出問責導向[27]。原因在于,過程導向的治理模式對過程和細節(jié)極為重視,任何一個細節(jié)出現(xiàn)錯誤都可能引發(fā)風險,從而影響到工作開展的效率和效果,因此為了規(guī)避風險,會采取問責方式倒逼治理主體進行細節(jié)把控。不同的是,行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),因具有明確的目標導向,不僅不過問具體細節(jié),而且即使出現(xiàn)了錯誤,也不是首先問責村干部,而是著手共同解決問題,推動整體目標的實現(xiàn)。因此,這一鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)為村級組織開展工作留有容錯糾錯的空間,更加具有建設性,這種建設導向有助于潤滑鄉(xiāng)村兩級關(guān)系,使得各項工作更易落實。

3.秉持協(xié)作導向而非控制導向

隨著基層組織行政化力量不斷加強,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對于村級組織的控制越來越嚴,規(guī)范化程度越來越高,村級組織的執(zhí)行者角色更加突出,主體性意識更加削弱,鄉(xiāng)村兩級關(guān)系的等級性更加凸顯。然而,行政嵌套自治塑造的鄉(xiāng)村關(guān)系,不是上下級之間控制與被控制的關(guān)系,而是平等主體之間的協(xié)作關(guān)系。行政嵌套自治的協(xié)作導向,一方面讓村級組織擁有創(chuàng)新工作的勇氣,能夠放心大膽地根據(jù)任務要求和資源條件設法開展工作,另一方面使得村級組織在遇到問題或障礙時,敢于向上表達訴求、尋求幫助。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向縣級政府爭取政策空間以釋放壓力,還是村級組織向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導尋求被罵以解決困難,都是鄉(xiāng)村兩級通力協(xié)作的表現(xiàn),二者通過相互協(xié)作共同推動了基層社會的有效治理。

行政嵌套自治秉持著目標導向、建設導向和協(xié)作導向的治理邏輯,有助于規(guī)避基層治理行政化趨勢下行政力量向基層社會滲透所可能引發(fā)的形式主義、官僚主義和文牘主義,所探索的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村級組織和諧相處、協(xié)作治理的良性關(guān)系模式。行政嵌套自治的關(guān)系結(jié)構(gòu)使得鄉(xiāng)村關(guān)系具有一定的權(quán)變性,在不同情境下能夠根據(jù)目標要求、環(huán)境變化、資源條件進行關(guān)系調(diào)試,達到權(quán)責明晰、相互協(xié)調(diào)、通力合作的狀態(tài),既不徹底脫離政策目標,又能最大化減輕基層工作壓力和任務執(zhí)行風險,從而實現(xiàn)基層社會有效治理。

(二)簡約治理的現(xiàn)代探索

簡約治理是我國基層治理的重要模式,在一個變遷和流動的鄉(xiāng)村社會,能夠自主、靈活地應對基層諸多無法預測的臨時性、突發(fā)性和復雜性問題[28]。廣東潮州Z鎮(zhèn)形成的行政嵌套自治,構(gòu)造了兼具自主性和協(xié)作性的團結(jié)型鄉(xiāng)村關(guān)系,與國家治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)需求高度契合,是基層治理行政化趨勢下現(xiàn)代簡約治理的重要探索。之所以說是現(xiàn)代簡約治理,因為相比于傳統(tǒng)簡約治理,這一治理模式的控制力和規(guī)范性更強,能夠適應復雜的社會結(jié)構(gòu)和治理任務,但是又延續(xù)了傳統(tǒng)簡約治理的簡約特征,具體表現(xiàn)為權(quán)力簡約、制度簡約和目標簡約。其權(quán)力簡約是指權(quán)力行使指向清晰,不過度用權(quán)。在任務的具體執(zhí)行中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不“以權(quán)壓人”,而是依靠鄉(xiāng)村兩級共同協(xié)作完成任務。制度簡約指的是上級政府對村級組織在制度管理方面的簡約性,即上級政府不會通過密集的制度設計約束村級組織的行為,給予村級組織充分的自治空間,只在關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行制度約束,以此避免村級組織的治理失序。目標簡約是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村莊社會的建設目標明確,目的是將村莊治理定位在維持性治理的狀態(tài),主要回應村莊自身的治理需求和完成上級部門要求的中心工作,而非進行“高大上”、高標準的村莊建設。在這一簡約目標之下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)無須過度動員村干部,只要保持鄉(xiāng)村兩級關(guān)系的平衡即可。

史云貴、薛喆提出了“完全正式治理不可能定律”,認為國家正式權(quán)力對基層進行主動、直接、實質(zhì)性介入的同時,就是簡約治理生存空間的生成過程[29]。從行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系實踐來看,在總體性行政化程度不斷加深的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織通過制度調(diào)試尋找到簡約治理的生存空間。行政嵌套自治意義上的“簡約治理”是形式簡約,其實質(zhì)并不“簡約”,其“不簡約”之處不在于權(quán)力的規(guī)范執(zhí)行和制度的復雜性,而在于簡約形式背后需要依靠關(guān)系的復雜性、手段的復雜性和人的主觀能動性來支撐這一治理體系。從關(guān)系的復雜性上來講,鄉(xiāng)村兩級干部之間既要學會“做朋友”、扮演“紅黑臉”,又要學會做群眾工作;從手段的復雜性上來講,要求鄉(xiāng)村兩級干部要善于使用情理法力等各種力量,而且還要找準時機和情境。無論是關(guān)系的處理還是手段的使用,都對人的主觀能動性提出了要求。換言之,現(xiàn)代簡約治理的精髓是依靠基層干部的經(jīng)驗積累和靈活調(diào)試,以應對復雜的社會現(xiàn)實和治理任務。目標導向、建設導向和協(xié)作導向的治理邏輯與簡約治理的精神高度一致,正是秉持著簡約治理的理念,行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)才能有效推動基層有效治理。

六、結(jié)論

自實行村民自治制度以來,我國鄉(xiāng)村關(guān)系經(jīng)歷了一系列變遷:稅費時期鄉(xiāng)村關(guān)系緊密,形成利益共同體[30];取消農(nóng)業(yè)稅費之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力被削弱,形成“懸浮型政權(quán)”,鄉(xiāng)村關(guān)系逐漸疏離[31];實行項目制以后,基層政府通過項目捆綁的形式支配村莊,塑造了支配與反支配的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)[32]。在國家治理能力現(xiàn)代化的背景下,國家基礎能力得以增強,不斷加強行政化和規(guī)范化治理,基層組織行政化的趨勢愈加明顯,鄉(xiāng)村關(guān)系變得更加緊密,但是卻不免出現(xiàn)基層負擔過重、治理成本過高、形式主義盛行等問題,在一定程度上制約了基層社會的有效治理。盡管一些地區(qū)嘗試調(diào)整了行政與自治的關(guān)系,形成 “行政引領自治”[9]、“行政助推自治”[11]、“行政激活自治”[12]等積極經(jīng)驗,但是并未明晰鄉(xiāng)村關(guān)系的權(quán)責邊界,也未形成穩(wěn)定的鄉(xiāng)村關(guān)系格局。

行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),是國家治理能力現(xiàn)代化背景下簡約治理的現(xiàn)代探索,符合當前國家發(fā)展要求和基層治理實際。廣東潮州M鎮(zhèn)通過重選村莊頭雁、賦予制度空間、激活村級干部治村動力,構(gòu)建了行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),形成了任務包干制、壓力釋放術(shù)和策略批評法等工作機制,既實現(xiàn)了國家力量對基層組織的糾偏,也確保了鄉(xiāng)村治理的能動性和有效性。不同于基層治理行政化導向下的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),行政嵌套自治遵循目標導向而非過程導向,建設導向而非問責導向,協(xié)作導向而非控制導向,既能實現(xiàn)國家對社會的總體控制,又可確保社會的自主空間和鄉(xiāng)村的合作治理。行政嵌套自治是基層治理行政化趨勢下現(xiàn)代簡約治理的重要探索,這種簡約治理模式依靠權(quán)力簡約、制度簡約和目標簡約,能夠適應復雜社會結(jié)構(gòu)和治理任務,是新時期積極有效的治理形式。