中央銀行會計核算方式發(fā)展與事后監(jiān)督轉(zhuǎn)型研究

王玨琰

摘 要：近年來，中央銀行會計核算改革步伐的加快，帶來了會計風(fēng)險特征的重大變化，其風(fēng)險防控要求也進(jìn)一步提高?，F(xiàn)行事后監(jiān)督工作機(jī)制、監(jiān)督方式和手段等面臨挑戰(zhàn)，央行事后監(jiān)督轉(zhuǎn)型已成為十分緊迫的要求。本文深入分析了會計核算方式變化對事后監(jiān)督工作的影響，結(jié)合當(dāng)前事后監(jiān)督面臨的問題，從監(jiān)督定位、監(jiān)督方式和手段、人員培養(yǎng)等方面對事后監(jiān)督轉(zhuǎn)型提出對策建議，以期對央行事后監(jiān)督工作有所借鑒。

關(guān)鍵詞：核算變革；事后監(jiān)督；轉(zhuǎn)型

中圖分類號： F832 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： B 文章編號：1674-2265（2013）08-0025-04

會計核算歷來是央行金融服務(wù)的重點，核算風(fēng)險的監(jiān)督、防控與會計核算密不可分。為適應(yīng)會計核算集中及風(fēng)險控制需要，人民銀行事后監(jiān)督機(jī)構(gòu)自2004年從會計核算部門分離以來，獨立行使對各類會計核算業(yè)務(wù)的及時、連續(xù)、全面監(jiān)督職責(zé)，在規(guī)范會計行為、防范資金風(fēng)險方面發(fā)揮了重要作用。近年來，中央銀行會計核算改革步伐加快，特別是隨著會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（以下簡稱ACS）、國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（以下簡稱TCBS）的上線運行，人民銀行會計、國庫和貨幣發(fā)行三個核算專業(yè)，均已構(gòu)建起全國層級數(shù)據(jù)集中的核算方式。作為會計核算監(jiān)督后臺，有效的事后監(jiān)督模式必須適應(yīng)核算方式的發(fā)展，會計核算方式的變化必然對事后監(jiān)督工作機(jī)制、理念、方法、手段等帶來深遠(yuǎn)的、全方位的影響。因此，事后監(jiān)督部門應(yīng)及時跟進(jìn)、深入研究，探索與核算方式變革和風(fēng)險防控要求相適應(yīng)的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)型策略。

一、人民銀行會計核算監(jiān)督模式現(xiàn)狀及轉(zhuǎn)型的必要性

（一）會計核算方式的變化對風(fēng)險防控要求提高

目前，TCBS已全面推廣，ACS亦成功試點上線，新的核算系統(tǒng)帶來會計核算理念和方式的變革或重構(gòu)，核算風(fēng)險同步呈現(xiàn)出新的特點，如業(yè)務(wù)風(fēng)險集中、系統(tǒng)風(fēng)險層級提高、影響范圍擴(kuò)大等，監(jiān)督職責(zé)由業(yè)務(wù)后臺逐步向操作前臺擴(kuò)展、延伸，風(fēng)險監(jiān)督要求提高。尤其是TCBS上線后，“一記雙訖，事項驅(qū)動，自動記賬”的模式，使國庫風(fēng)險防范難度和壓力增大，相應(yīng)要求核算監(jiān)督模式向核算風(fēng)險的集中控制、自動控制和過程控制轉(zhuǎn)變，且縣支行成為核算主體，可直接對外匯劃資金，資金出口增多，核算風(fēng)險加大，監(jiān)督工作難度和風(fēng)險防控責(zé)任增加。

（二）事后監(jiān)督模式存在局限性

現(xiàn)行事后監(jiān)督模式仍是傳統(tǒng)意義上的“事后全面復(fù)核”工作方式，監(jiān)督對象是結(jié)果而非過程，風(fēng)險性監(jiān)督難以深入，而事后監(jiān)督關(guān)口的滯后也易使風(fēng)險控制流于形式。同時，監(jiān)督手段存在較大局限性，ACS雖包括事后監(jiān)督子系統(tǒng)，核算監(jiān)督工作相對理順，但系統(tǒng)運行初期配套制度機(jī)制不健全，監(jiān)督手段運用效果有待提高。TCBS沒有事后監(jiān)督功能設(shè)計，國庫監(jiān)督完全恢復(fù)到手工，監(jiān)督手段滯后于核算業(yè)務(wù)發(fā)展，監(jiān)督效率和監(jiān)督質(zhì)量難以保證。

因此，面對業(yè)務(wù)核算現(xiàn)代化、資金渠道開放化、差錯風(fēng)險復(fù)雜化的監(jiān)督客體，事后監(jiān)督職能發(fā)揮與風(fēng)險防控要求不相適應(yīng)的矛盾日益突出，事后監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型勢在必行。

二、會計核算方式發(fā)展和現(xiàn)行監(jiān)督模式考量

（一）會計核算方式發(fā)展沿革

人民銀行會計核算可分為手工核算、單機(jī)版計算機(jī)核算、會計集中核算和全國數(shù)據(jù)集中核算等4個階段。不同階段核算風(fēng)險特點、核算監(jiān)督模式及風(fēng)險防控效果存在一定差異（見表1）。

（二）現(xiàn)行事后監(jiān)督模式的局限

對比會計核算方式發(fā)展水平，基于對事后監(jiān)督履職成效的考量，當(dāng)前事后監(jiān)督模式主要存在以下方面的局限。

1. 監(jiān)督定位的局限?！吨袊嗣胥y行會計核算監(jiān)督辦法》將事后監(jiān)督定義為：核算業(yè)務(wù)發(fā)生后，對核算結(jié)果實施的復(fù)核和審驗。事后監(jiān)督人員對核算部門送達(dá)的紙質(zhì)資料和系統(tǒng)傳輸?shù)碾娮淤Y料，逐筆進(jìn)行監(jiān)督審驗，不區(qū)分核算業(yè)務(wù)的風(fēng)險級別和重要性程度，平均用力、全面監(jiān)督，這種監(jiān)督方式不利于實現(xiàn)風(fēng)險聚焦和業(yè)務(wù)監(jiān)督的精細(xì)化。而新核算模式下強(qiáng)化了對風(fēng)險的監(jiān)督控制，實現(xiàn)了重要業(yè)務(wù)實時監(jiān)督，引入核算風(fēng)險分類、預(yù)警指標(biāo)，要求在合規(guī)性監(jiān)督基礎(chǔ)上實施人工分析識別風(fēng)險的精準(zhǔn)化監(jiān)督，現(xiàn)行事后監(jiān)督工作方式和定位與之不再適應(yīng)。

2. 監(jiān)督手段的局限。目前，事后監(jiān)督系統(tǒng)與核算系統(tǒng)建設(shè)存在不同步的情況。ACS試點行的會計監(jiān)督系統(tǒng)實現(xiàn)與核算系統(tǒng)同步上線；山東轄區(qū)初步推廣了自行開發(fā)的單機(jī)版貨幣發(fā)行監(jiān)督系統(tǒng)，但該系統(tǒng)未實現(xiàn)與核算系統(tǒng)直連，仍采用業(yè)務(wù)錄入、核對的方式監(jiān)督；TCBS沒有配套事后監(jiān)督系統(tǒng)設(shè)計，國庫監(jiān)督系統(tǒng)暫時缺位，恢復(fù)到完全手工監(jiān)督。可見，與現(xiàn)代化核算方式相匹配的監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)及推廣尚需跟進(jìn)和完善，配套運行機(jī)制也有待健全和完備。監(jiān)督手段的局限和滯后對監(jiān)督質(zhì)效產(chǎn)生影響，風(fēng)險防控要求難以滿足。

3. 監(jiān)督培訓(xùn)的局限。近年來，人民銀行會計、國庫核算系統(tǒng)頻繁升級換代，新規(guī)定、新業(yè)務(wù)層出不窮，但由于事后監(jiān)督部門不實行垂直管理等實際情況，專業(yè)性、系統(tǒng)性培訓(xùn)項目較少，同步的業(yè)務(wù)培訓(xùn)也往往被忽視，一定程度上造成事后監(jiān)督人員難以全面、準(zhǔn)確、及時掌握新政策和新業(yè)務(wù)，影響核算監(jiān)督質(zhì)量。同時，事后監(jiān)督工作業(yè)務(wù)性強(qiáng)、剛性較大，人員崗位流動性較差，一方面不利于高素質(zhì)人才流入，另一方面監(jiān)督崗位人員長期脫離前臺業(yè)務(wù)操作，跟不上核算方式發(fā)展的變化，更難以開展前瞻性監(jiān)督業(yè)務(wù)研究，從而易產(chǎn)生監(jiān)督履職不到位的風(fēng)險。

三、適應(yīng)新會計核算方式的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)型研究

新核算體系下，事后監(jiān)督部門應(yīng)適應(yīng)核算數(shù)據(jù)集中發(fā)展趨勢，在職能定位、監(jiān)督方式、監(jiān)督手段等方面重點研究，推動全面復(fù)核監(jiān)督方式向風(fēng)險性監(jiān)督與一般性監(jiān)督結(jié)合轉(zhuǎn)變，從對核算結(jié)果的監(jiān)督向?qū)崟r過程監(jiān)督和加強(qiáng)預(yù)警分析轉(zhuǎn)變，形成以先進(jìn)信息技術(shù)手段為依托，人工分析審驗為重點，合規(guī)性約束和案件風(fēng)險防范相結(jié)合的監(jiān)督模式。

（一）監(jiān)督定位向監(jiān)督與管理并重轉(zhuǎn)型

監(jiān)督定位要進(jìn)一步向事中過程控制延伸，積極探索通過日常非現(xiàn)場與現(xiàn)場監(jiān)督、差錯督促整改、監(jiān)督結(jié)果共享等途徑，助推核算部門內(nèi)控管理。ACS核算模式下，監(jiān)督部門要強(qiáng)化對核算業(yè)務(wù)的實時監(jiān)督和現(xiàn)場監(jiān)督，依據(jù)業(yè)務(wù)實際及時建議總行調(diào)整實時監(jiān)督參數(shù)，優(yōu)化推送的實時監(jiān)督數(shù)據(jù)，對發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險問題及時糾改，有效前移核算風(fēng)險控制關(guān)口。適時開展現(xiàn)場監(jiān)督，有效防范會計內(nèi)控管理方面的風(fēng)險。TCBS上線后資金清算方式增多，縣支行資金風(fēng)險明顯加大，監(jiān)督部門要有針對性地加大監(jiān)督力度，增加現(xiàn)場監(jiān)督輔導(dǎo)頻率，防范支行資金風(fēng)險。

（二）監(jiān)督方式向風(fēng)險控制導(dǎo)向轉(zhuǎn)型

ACS上線后實現(xiàn)了賬務(wù)數(shù)據(jù)全國集中，可有效確保賬務(wù)記載的正確性，因此，傳統(tǒng)的全面復(fù)核式監(jiān)督要相應(yīng)調(diào)整，將風(fēng)險分析和風(fēng)險控制作為重點。要重新識別評估核算過程中的風(fēng)險環(huán)節(jié)，諸如，校驗前臺影像數(shù)據(jù)傳輸?shù)臏?zhǔn)確性、前臺崗位制約等內(nèi)控方面的有效性等，并根據(jù)風(fēng)險程度合理安排監(jiān)督力量和監(jiān)督資源，確定實施重點或一般性監(jiān)督。此外，以ACS監(jiān)督系統(tǒng)為依托，設(shè)計風(fēng)險監(jiān)督模式。一方面對實時推送業(yè)務(wù)要提高監(jiān)督時效性，拓展監(jiān)督的深度、廣度；另一方面優(yōu)化調(diào)整重點監(jiān)督業(yè)務(wù)參數(shù)，由系統(tǒng)自動篩選出重要業(yè)務(wù)及風(fēng)險較高的業(yè)務(wù)，作為重點監(jiān)督內(nèi)容，提高監(jiān)督針對性和風(fēng)險防控效果。

TCBS手工監(jiān)督模式下應(yīng)進(jìn)一步研究改進(jìn)風(fēng)險導(dǎo)向型監(jiān)督方法，針對業(yè)務(wù)量大、業(yè)務(wù)種類和風(fēng)險環(huán)節(jié)多的特點，將工作重心向風(fēng)險性業(yè)務(wù)重點監(jiān)督、日常風(fēng)險預(yù)警提示、建議督導(dǎo)、信息反饋等轉(zhuǎn)變。此外，研究核算風(fēng)險分級分類，建立風(fēng)險綜合評價指標(biāo)，并通過定期監(jiān)督情況分析、明確應(yīng)關(guān)注的風(fēng)險環(huán)節(jié)和監(jiān)督重點，及時向核算部門提出解決問題、預(yù)防風(fēng)險的措施和建議。

（三）監(jiān)督手段向現(xiàn)代化信息技術(shù)監(jiān)督與高效人工監(jiān)督有機(jī)結(jié)合轉(zhuǎn)型

當(dāng)前事后監(jiān)督手段總體滯后于核算業(yè)務(wù)發(fā)展。應(yīng)進(jìn)一步研究應(yīng)用先進(jìn)的信息技術(shù)手段，推進(jìn)建設(shè)統(tǒng)一的綜合業(yè)務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)，分別與核算系統(tǒng)連通對接，實現(xiàn)對一般業(yè)務(wù)的核對校驗、風(fēng)險業(yè)務(wù)的實時監(jiān)測、預(yù)警監(jiān)控等功能。在此基礎(chǔ)上提高人工審核判斷水平，實現(xiàn)對風(fēng)險信息的有效分析處置。信息技術(shù)監(jiān)督與人工監(jiān)督互為補(bǔ)充，無法替代，需持續(xù)改進(jìn)和進(jìn)行適應(yīng)性變革。從本質(zhì)上講，信息技術(shù)監(jiān)督源于人工監(jiān)督，將人工監(jiān)督的基礎(chǔ)性核對、校驗、計算等功能以及內(nèi)控管理監(jiān)督提取出來，固化植入監(jiān)督程序，通過計算機(jī)等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段實現(xiàn)監(jiān)督操作和結(jié)果。但會計業(yè)務(wù)風(fēng)險性監(jiān)督，尤其是潛在案件、舞弊風(fēng)險或內(nèi)部控制失效等，不會體現(xiàn)在賬務(wù)核算結(jié)果上，只能通過人工憑借對核算業(yè)務(wù)的熟知、政策制度的掌握等，對整個業(yè)務(wù)處理過程，如業(yè)務(wù)背景真實性、授權(quán)審批、流程合規(guī)性等進(jìn)行綜合分析判斷。因此，監(jiān)督手段的選擇應(yīng)有效結(jié)合信息技術(shù)和人工監(jiān)督的優(yōu)勢，實現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險控制效果。

（四）監(jiān)督人員向風(fēng)險評審“專家”轉(zhuǎn)型

為更好地順應(yīng)監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型對人員要求的提升，要努力實現(xiàn)監(jiān)督人員由業(yè)務(wù)復(fù)核型向風(fēng)險評審型人才轉(zhuǎn)變，著力增強(qiáng)監(jiān)督人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。進(jìn)一步加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度和提高業(yè)務(wù)培訓(xùn)質(zhì)量，整合核算與監(jiān)督部門培訓(xùn)資源，實現(xiàn)部門間業(yè)務(wù)培訓(xùn)同步、制度落實同步、風(fēng)險防范同步。嘗試建立核算與監(jiān)督部門人員交流機(jī)制，使監(jiān)督人員及時熟知核算業(yè)務(wù)發(fā)展變化和風(fēng)險狀況，提高會計監(jiān)督針對性和有效性。抓住核算改革契機(jī)，適時引進(jìn)、儲備監(jiān)督人才，著力培訓(xùn)、培養(yǎng)監(jiān)督人員風(fēng)險識別、分析和處置能力，打造適應(yīng)新核算監(jiān)督模式的高素質(zhì)監(jiān)督團(tuán)隊。

四、推進(jìn)監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型的階段性措施

一是組織推進(jìn)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用。做好總行ACS業(yè)務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)在山東省推廣運行各項準(zhǔn)備工作，組織專項培訓(xùn)，確保ACS上線后事后監(jiān)督工作順利銜接。重點推進(jìn)自主組織開發(fā)的TCBS配套版本國庫事后監(jiān)督系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用工作。目前已完成系統(tǒng)設(shè)計開發(fā)和優(yōu)化完善，以及在分行機(jī)房的布局、安裝及生產(chǎn)服務(wù)平臺搭建等工作，并對系統(tǒng)功能進(jìn)行了初步流程測試。下一步，將根據(jù)測試情況進(jìn)一步完善功能，擴(kuò)大測試范圍，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)和全省試運行，適時正式推廣上線。系統(tǒng)上線后將有效解決監(jiān)督手段落后、監(jiān)督質(zhì)效不高等情況，為滿足監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型提供良好平臺。

二是健全完善配套監(jiān)督制度。針對ACS上線后增加實時監(jiān)督等重大變化，在監(jiān)督配套機(jī)制方面積極探索研究，組織制定ACS事后監(jiān)督操作規(guī)范等制度辦法，在ACS全省上線前出臺，為會計業(yè)務(wù)監(jiān)督轉(zhuǎn)型提供實踐依據(jù)和制度框架。在TCBS國庫監(jiān)督系統(tǒng)測試過程中，同步制定系統(tǒng)操作手冊和管理辦法。此外，組織編寫TCBS國庫業(yè)務(wù)、貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)風(fēng)險排查與監(jiān)督操作實務(wù)手冊，指導(dǎo)提高風(fēng)險監(jiān)督針對性和有效性。

三是加強(qiáng)監(jiān)督隊伍建設(shè)。加大新業(yè)務(wù)、新系統(tǒng)培訓(xùn)力度，實現(xiàn)監(jiān)督人員對新核算、監(jiān)督業(yè)務(wù)及時跟進(jìn)，確保監(jiān)督質(zhì)量。通過事后監(jiān)督制度全員測試和國庫業(yè)務(wù)監(jiān)督實務(wù)操作競賽等活動，有效促進(jìn)監(jiān)督人員對監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型的適應(yīng)能力。

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（責(zé)任編輯 劉西順；校對 YJ，XS）