新形勢下我國外債管理現(xiàn)狀和模式探討

王任飛

摘 要：外債對我國國民經(jīng)濟發(fā)展和社會進步起到極其重要的作用，同時也應(yīng)看到，外債是一把雙刃劍，可能危害經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。本文對我國外債管理的內(nèi)容和現(xiàn)狀進行了闡述，對近年來外債改革措施進行了總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上，提出了新形勢下我國外債管理模式的政策建議。

關(guān)鍵詞：外債；管理模式；探討

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）08-0040-04

目前，我國的資本項目管制中，直接投資項下，分為對華直接投資和對外直接投資，經(jīng)過數(shù)次政策調(diào)整，大部分常規(guī)性業(yè)務(wù)由以往的核準管理改為登記管理，有效提高了投資貿(mào)易便利化程度。證券投資項下，我國2003年通過合格境外機構(gòu)投資者（QFII）制度，有限度地放開本國證券市場，允許境外證券投資資金的流入；2006年啟動了合格境內(nèi)機構(gòu)投資者（QDII）制度，允許境內(nèi)機構(gòu)投資境外資本市場；2007年放開了境內(nèi)個人直接對外證券投資業(yè)務(wù)。而外債項下仍受到較為嚴格的管制。

一、我國外債管理的內(nèi)容和現(xiàn)狀

（一）我國外債管理的內(nèi)容

我國外債管理的內(nèi)容包括外債總量管理、外債結(jié)構(gòu)管理和外債營運管理三個方面內(nèi)容。

1. 外債總量管理。外債總量管理的核心，是使外債總量適度，不超過債務(wù)國的吸收能力。外債的吸收能力取決于債務(wù)國的負債能力和償債能力兩個方面。前者決定債務(wù)國能否將借入的外債消化得了，使用得起；后者決定債務(wù)國對外債能否償還得起。

2. 外債結(jié)構(gòu)管理。外債結(jié)構(gòu)管理的核心，是優(yōu)化外債結(jié)構(gòu)。外債結(jié)構(gòu)是指外債的各構(gòu)成部分在外債總體中的排列組合與相互地位。外債結(jié)構(gòu)的優(yōu)化具體包括： 外債種類結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、外債期限結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、外債利率結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、外債幣種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、外債國別結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、外債投向結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

3. 外債營運管理。外債營運管理是對外債整個運行過程進行管理，包括外債借入管理、外債使用管理和外債償還管理。外債借入管理要掌握好借債窗口，控制好借債總量，調(diào)整好借債結(jié)構(gòu)，控制好借債成本。外債使用管理要掌握好外債的投向，力爭使外債投到微觀經(jīng)濟效益和宏觀經(jīng)濟效益綜合最優(yōu)的產(chǎn)業(yè)和項目上去。外債償還管理要落實好償債資金，合理安排償債時間，避免出現(xiàn)償債高峰。

（二）我國外債管理的現(xiàn)狀

1. 我國外債構(gòu)成的特征。一是外債余額呈逐年遞增趨勢。從1986年到2012年6月末，我國外債余額由214億美元上升到7851.72億美元，增長了近36倍。二是短期外債占比高。剔除貿(mào)易信貸余額因素，2012年6月末短期外債占比已達到60.2%，是國際警戒線標準25%的2.41倍。三是貿(mào)易信貸余額占比上升。2012年6月末貿(mào)易信貸余額占全部債務(wù)總額的36.9%，并且有連年上升趨勢，成為債務(wù)增量的重要來源。四是國際商業(yè)貸款占主導(dǎo)地位，外國政府貸款和國際金融組織貸款比重下降。2012年6月末國際商業(yè)貸款占登記外債余額的54.6%，外國政府貸款和國際金融組織貸款只占到8.5%。五是負債率、債務(wù)率以及償債率均在國際警戒線之下。

2. 在管理架構(gòu)上以分散化聯(lián)合監(jiān)管模式為主導(dǎo)。目前，我國采取的是由發(fā)改委、財政部和外匯局對外債資金實行聯(lián)合監(jiān)管的模式。發(fā)改委會同有關(guān)部門制定國家借用外債計劃，合理確定全口徑外債的總量和結(jié)構(gòu)調(diào)控目標，同時負責(zé)境內(nèi)中資企業(yè)等機構(gòu)舉借中長期國際商業(yè)貸款審批；財政部負責(zé)主權(quán)外債借入、轉(zhuǎn)貸和償還；外匯局具體負責(zé)所有外債登記審批及全口徑外債的統(tǒng)計監(jiān)測，并定期公布外債情況。

3. 在管理對象上實行差別化管理。當(dāng)前我國對于外商投資企業(yè)、中資企業(yè)及金融機構(gòu)實施差別化管理。對外商投資企業(yè)境外融資實行較為寬松的“投注差”管理。外商投資企業(yè)借用的外債規(guī)模不得超出其“投注差”，即外商投資企業(yè)借用的短期外債余額、中長期外債發(fā)生額及境外機構(gòu)保證項下的履約余額之和不超過其投資總額與注冊資本的差額。對中資機構(gòu)借用外債進行較為嚴格的資格審核。境內(nèi)中資機構(gòu)舉借短期國際商業(yè)貸款實行余額管理，余額由外匯局核定，中長期國際商業(yè)貸款須經(jīng)國家發(fā)改委批準。對金融機構(gòu)實行短期外債指標年度核定。外匯局每年根據(jù)國家宏觀調(diào)控政策和國際收支形勢核定金融機構(gòu)短債指標規(guī)模。

4. 外債監(jiān)管法律體系逐漸完善。我國在1987—2005年期間先后發(fā)布了《中華人民共和國外債統(tǒng)計監(jiān)測暫行規(guī)定》、《外債管理暫行辦法》、《關(guān)于完善外債管理有關(guān)問題的通知》等外債管理法規(guī)，逐步明確了外債的定義、外債登記制度、外債統(tǒng)計口徑、外債統(tǒng)計監(jiān)測等方面的內(nèi)容，初步形成了我國的外債管理法律體系。為深化外匯管理體制改革，適應(yīng)資本項目可兌換進程發(fā)展的需要，外匯局又制定了《外債登記管理辦法》和《外債登記管理操作指引》，并于2013年5月13日正式實施。新政策的實施簡化了行政審批程序，強化了外債統(tǒng)計監(jiān)測，進一步完善了我國外債監(jiān)管的法律體系。

（三）目前我國外債管理中存在的問題

1. 短期外債占比較高，易成為國際投機資本流出入渠道。短期外債具有流動性強、逐利性強及期限短等特點，且種類繁多、形式復(fù)雜，監(jiān)管難度較大。在資本項目逐步開放的情況下，容易成為國際投機資本進出我國的便利渠道。而投機資本通過短期外債渠道進行的大規(guī)模流動，會對我國資本市場進行沖擊，造成金融市場的不穩(wěn)定，甚至?xí)＜敖?jīng)濟、金融安全。2008年美國次貸危機爆發(fā)以來，我國加快了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，經(jīng)常項目順差呈現(xiàn)下降趨勢，提高了維護國際收支平衡的力度，但中長期外債余額與短期外債余額仍呈現(xiàn)出此消彼長的態(tài)勢。

近年來，我國短期外債余額持續(xù)增加，并于2004年開始在外債總額中的占比超過中長期外債。短期外債的迅速擴張推動了我國基礎(chǔ)貨幣投放、加大了通貨膨脹和對沖外匯占款壓力、加劇了我國平衡國際收支和管理外匯儲備的難度。

2. 人民幣外債管理問題亟待解決。隨著人民幣跨境貿(mào)易結(jié)算的迅速展開、香港人民幣離岸市場的形成和人民幣資金回流政策的放寬，人民幣資本項目的需求也日益旺盛，由此而來的監(jiān)管問題也日顯突出。一是人民幣外債激增可能導(dǎo)致國內(nèi)宏觀調(diào)控效果下降。目前，采取穩(wěn)健的貨幣政策是抑制通貨膨脹的重要宏觀調(diào)控手段，但人民幣外債產(chǎn)生大量資金流入國內(nèi)市場，造成人民幣流通過剩，對宏觀調(diào)控政策產(chǎn)生了抵消作用。二是人民幣外債成為新的跨境套利手段。由于境外借入人民幣貸款利率不受央行基準利率限制，在離岸人民幣市場具有充足流動性的條件下，借入人民幣貸款利率遠低于受利率管制的國內(nèi)銀行貸款利率水平，加之我國目前對人民幣外債的使用權(quán)并無過多限制，使得套利者有機可乘。

3. 現(xiàn)行寬松的“投注差”外債管理模式存在較大隱患。根據(jù)現(xiàn)行的“投注差”式外債管理，只要外債總額控制在差額以內(nèi)，外資企業(yè)就能夠舉借外債。外匯局重點要求借款合同表面真實性，寬進寬出的管理，為跨境資本流動提供了條件，客觀上存在國際短期投資資本借道滲入與集中流出的風(fēng)險。“投注差”管理規(guī)定只將境外債務(wù)性資金納入管理，未全面考慮債務(wù)企業(yè)的資金狀況， 未對借債企業(yè)的資產(chǎn)負債情況進行要求，部分流動資金充裕的企業(yè)受利益驅(qū)動大量舉借外債，實質(zhì)并未改善企業(yè)資金需求，卻加大了跨境外匯資金凈流入壓力。另外，股東貸款門檻較低，易成為異常資金借道流入首選。相比于人民幣貸款，外商投資企業(yè)向股東或關(guān)聯(lián)企業(yè)借款，不受信貸規(guī)模、投向的限制，也不需要房產(chǎn)、機器設(shè)備等固定資產(chǎn)作為貸款抵押物，具有期限短、周轉(zhuǎn)快、利率低、免擔(dān)保、還款靈活等特點，境外異常資金易以股東貸款形式通過展期或轉(zhuǎn)增資本等方式將資金長期滯留境內(nèi)。

4. 外債規(guī)?？刂撇粔蚩茖W(xué)， 客觀上增加了外債償還風(fēng)險。一是總量及個體外債規(guī)模均難以控制?，F(xiàn)行外債管理政策中的“投注差”規(guī)定主要是為了引導(dǎo)境內(nèi)機構(gòu)合理、有序利用外資，控制外債規(guī)模的快速增長。但隨著外商投資規(guī)模的擴大，“投注差”總量必然隨之增長，致使外債總量節(jié)節(jié)攀升，難以掌控外債總規(guī)模。而且由于單個企業(yè)投資額越大，“投注差”越大，企業(yè)可借用外債的絕對量也越大，有些外商投資企業(yè)采取故意夸大投資總額或者虛報投資總額和注冊資本，借用外債后再減資的方法，以獲得更大的融資空間， 導(dǎo)致對單個企業(yè)的外債規(guī)模難以控制。二是易造成外商投資企業(yè)“資本弱化”。按“投注差”管理模式，外商投資企業(yè)投資總額越高，注冊資本占投資總額的比重越小，可借用的外債額度越多。企業(yè)為降低經(jīng)營中的權(quán)益資本風(fēng)險，往往傾向于借入更多的債務(wù)資本，獲得更大的財務(wù)杠桿效應(yīng)，增加了企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險。

5. 管理手段不足，對外債資金流向及債務(wù)匯出時間缺乏可控性。一是對外債資金流向監(jiān)管乏力。目前，外匯局和銀行側(cè)重于審核借款合同、資金用途等單據(jù)的表面一致性與合規(guī)性，但企業(yè)外債結(jié)匯人民幣資金與其經(jīng)營資金混用后，資金實際用途難以有效監(jiān)測。二是對債務(wù)匯出缺乏可控性。現(xiàn)行外債政策對外商投資企業(yè)外債期限管理較為寬松。企業(yè)借款合同中只要明確有提前還款條件的均可隨時提前還款，即使合同中未約定，企業(yè)可根據(jù)需要在合同中增加提前還款條款到外匯局登記，即可提前還款。部分投機資金以借債方式流入境內(nèi)結(jié)匯，達到預(yù)期收益后，利用合同中提前還貸條款購匯匯出，實現(xiàn)套利行為。三是對短期外債展期的條件、次數(shù)和期限沒有限制，難以準確統(tǒng)計監(jiān)測外債期限比率，給投機資金通過外債展期將資金滯留境內(nèi)，尋找投資機會提供了可乘之機。

6. 監(jiān)測口徑不全，增大了償債風(fēng)險與異常資金沖擊風(fēng)險。部分“隱性外債”未納入外債統(tǒng)計，如外商投資企業(yè)外方股東的已分配未匯出利潤、股權(quán)轉(zhuǎn)讓項下及其他資產(chǎn)交易項下對外應(yīng)付款等。其中，外商投資企業(yè)將利潤留存境內(nèi)不分配匯出，實際上已將其資本化為對外負債，需要時憑董事會決議即可將這部分利潤匯出，具有“隱性外債”的特征。

二、我國外債管理改革采取的相關(guān)措施

（一）積極推動中資企業(yè)融資三項外匯管理政策

中資企業(yè)融資三項外匯管理政策是近年來外匯局在外債管理領(lǐng)域內(nèi)積極推動的重要工作，包括中資企業(yè)借用短期外債、中資企業(yè)境內(nèi)貸款接受境外擔(dān)保和中資企業(yè)外匯質(zhì)押人民幣貸款。這些政策可在一定程度上改善中資企業(yè)的融資來源渠道，縮小中、外資企業(yè)在境外融資管理政策上的差距，從而減少假外資和以規(guī)避國內(nèi)監(jiān)管為目的的返程投資。

（二）大幅改革境內(nèi)機構(gòu)對外擔(dān)保管理政策

為適應(yīng)市場主體的發(fā)展需求，外匯局在2010年7月出臺規(guī)范性文件，對原有對外擔(dān)保管理政策進行了大幅改革：一是調(diào)整對外擔(dān)保余額指標的管理范疇和核定方法。銀行為境內(nèi)外機構(gòu)提供的融資性對外擔(dān)保全部納入余額指標管理，按年度核定余額指標；非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)的融資性和非融資性對外擔(dān)保業(yè)務(wù)，經(jīng)批準可實行余額管理。二是放寬被擔(dān)保人的資格條件和財務(wù)指標限制，擴大對外擔(dān)保業(yè)務(wù)范圍。銀行提供融資性對外擔(dān)保，被擔(dān)保人可以不受與境內(nèi)機構(gòu)的股權(quán)關(guān)系、凈資產(chǎn)比例和盈利狀況等限制。非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)提供對外擔(dān)保，被擔(dān)保人仍有一定的資格限制，但盈利要求、凈資產(chǎn)比例要求等有所降低。三是取消銀行對外擔(dān)保履約核準，銀行對外擔(dān)保履約，可以依法自行辦理。對外擔(dān)保管理程序大幅度簡化，較好地促進了境內(nèi)機構(gòu)“走出去”，促進了境內(nèi)金融機構(gòu)中間業(yè)務(wù)的發(fā)展。同時，針對對外擔(dān)保管理方式的轉(zhuǎn)變，加強統(tǒng)計監(jiān)測和事后核查，一定程度上完善了國際收支風(fēng)險調(diào)控機制。

（三）優(yōu)化境內(nèi)金融機構(gòu)短期外債指標分配結(jié)構(gòu)，提高借款資金使用效率

每年外匯局都會根據(jù)國家宏觀調(diào)控政策和國際收支形勢的變化，核定境內(nèi)機構(gòu)短期外債余額指標，不斷優(yōu)化指標分配結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮短期外債管理對市場預(yù)期的引導(dǎo)作用。短期外債指標的核定，緩解了境外投資企業(yè)融資難和流動資金不足的問題，也穩(wěn)步推動了其他投資可兌換程度的提高。

（四）簡化外債審批程序，強化統(tǒng)計監(jiān)測

2013年5月13日，新的《外債登記管理辦法》及《操作指引》實施。新政策放寬了資金使用限制，外債資金除用于自身經(jīng)營范圍內(nèi)貨物和服務(wù)貿(mào)易支出外，還可用于規(guī)定范圍內(nèi)金融資產(chǎn)交易；企業(yè)可通過借新還舊等方式進行債務(wù)重組；同時，政策放寬了外債資金存放境外的限制，允許債權(quán)人根據(jù)債務(wù)人指令直接辦理對境內(nèi)、境外貨物或服務(wù)提供商的款項支付。新的外債管理政策改革，提高了外債資金使用效率。

三、資本項目可兌換條件下外債有效管理模式探討

（一）建立外債主體監(jiān)管機制，加強債務(wù)主體行為監(jiān)管

首先強化主體監(jiān)管理念。在對企業(yè)外債全程監(jiān)管的過程中，不只局限于審核合同條款及其提供資料的表面真實性，更要關(guān)注企業(yè)所在行業(yè)政策、自身財務(wù)狀況及遠期發(fā)展規(guī)劃等，掌握企業(yè)對外債資金的真實需求和實際用途；其次，建立“關(guān)注企業(yè)名單”制度。對于有頻繁、大額、異常行為的企業(yè)，列入關(guān)注企業(yè)名單進行管理。對屢次違規(guī)企業(yè)，不僅按照外債管理規(guī)定嚴肅處理，而且對于其申請的其他外匯業(yè)務(wù)通過限制受理或者拒絕受理進行聯(lián)動管理，從而打擊企業(yè)外債行為的隨意性、投機性。

（二）改進外商投資企業(yè)融資規(guī)?？刂品绞?/p>

一是改進“投注差”單一指標管理模式。在“投注差”指標管理下，加入“債務(wù)/資本”比例管理，其中，資本=所有者權(quán)益（凈資產(chǎn)），債務(wù)=境外融資和境內(nèi)融資之和，將外資企業(yè)外債規(guī)模和國內(nèi)貸款規(guī)模統(tǒng)一限定在一定比例內(nèi)，實現(xiàn)雙指標控制外資企業(yè)總體借債規(guī)模。這個比例最高為1：1，并按照產(chǎn)業(yè)特點和企業(yè)主體類型區(qū)別對待，如對于環(huán)保類或高科技創(chuàng)新企業(yè)可賦予較高的比例，促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。二是強調(diào)“實需原則”，增加外債借入必要性審核。在外債簽約登記審核中，中長期外債主要以企業(yè)規(guī)模、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況、項目可行性報告作為參考，短期外債應(yīng)以分析企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)中流動比例和速動比例作為參考，判斷企業(yè)流動性是否充足，確定其是否有實際需要或有實際需要情況下額度是否合理。

（三）完善企業(yè)外債期限及變更管理

一是規(guī)定展期次數(shù)和展期期限，可參照“貸款通則”相關(guān)貸款展期規(guī)定執(zhí)行。達到展期上限，不受理展期登記；逾期不還的，不受理舉借新債的簽約登記。保證外債統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實反映債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，為加強跨境資本流動均衡管理提供數(shù)據(jù)支持。二是加強對外債還本付息事項變更的管理，可規(guī)定一筆外債只能變更一次，并在系統(tǒng)中設(shè)置變更次數(shù)上限，避免企業(yè)外債還本付息變更的隨意性。

（四）建立外債人民幣資金專戶管理制度

要求借債企業(yè)開立外債人民幣資金專戶，外債結(jié)匯資金及人民幣外債進入專戶管理，規(guī)定外債人民幣資金專戶不能與企業(yè)其他賬戶進行資金相互劃轉(zhuǎn)，也不得提現(xiàn)。對于每筆外債人民幣資金專戶中資金的使用，參照資本金結(jié)匯實行規(guī)范格式的支付命令制，由銀行依據(jù)企業(yè)提交的書面支付命令直接向指定的收款人進行支付，并由企業(yè)提供證明人民幣外債資金用途的文件或資料。外匯局重點進行事后核查和結(jié)匯資金流向的監(jiān)管。

（五）實現(xiàn)全口徑的外債統(tǒng)計監(jiān)測

將外商投資企業(yè)外國投資者的未分配利潤、已分配未匯出利潤、股權(quán)轉(zhuǎn)讓項下及其他資產(chǎn)交易項下對外應(yīng)付款等 “隱性債務(wù)”納入外債管理。借鑒貿(mào)易信貸管理思路，建立外商投資企業(yè)對外應(yīng)付款登記管理系統(tǒng)，由企業(yè)自行辦理未分配利潤、應(yīng)付股利和其他資產(chǎn)交易項下對外應(yīng)付款的登記、使用及匯出，有效防范“隱性債務(wù)”所帶來的風(fēng)險。

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（責(zé)任編輯 孫 軍；校對 YT，SJ）