憲法環(huán)境權的行政訴訟可訴性:法國模式與中國路徑

李 琴

(浙江工業(yè)大學 法學院,浙江 杭州 310014)

一、 引 言

生態(tài)文明入憲再次引發(fā)了憲法學界和環(huán)境法學界對環(huán)境憲法的熱議,憲法環(huán)境權的設立及其可訴性與否成為爭點[1-2]?？稍V性,是指某事項可以被司法機關裁判的屬性[3]。權利的可訴性等同于載有權利的法律規(guī)范是否可以由法院適用或強制執(zhí)行[4]?？稍V性是考證環(huán)境權成立、基本權利屬性的重要維度[5]。遺憾的是,在世界范圍內此議題仍處于曲高和寡的困境,日漸厚積的理論亟須司法裁決的佐證,即便是著名的Minors Oposa v. Factoran案也曾被認為是特定情景下的孤案。(1)該案的裁決年份是1994年,其實,當前為憲法環(huán)境權議題所津津樂道的案例大多發(fā)生于20世紀,為回應日新月異的環(huán)境法理論發(fā)展,急需新時代裁決的回應。2011年,在“《住房與建筑法》案”中,法國憲法委員會認可了個人可以依據(jù)《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權起訴的原告地位[6],使得法國成為新時代發(fā)達國家中支持憲法環(huán)境權可訴的典型代表,(2)環(huán)境權作為《環(huán)境憲章》的基礎包括實體權利和程序權利兩方面,本文論及的憲法環(huán)境權也指的是包含實體和程序兩方面的廣義環(huán)境權。與美、日兩國持反對意見的司法實踐形成鮮明對比[7]。

然而,從后續(xù)司法實踐來看,憲法委員會提供的憲法審查范式顯得后勁不足。觀察法國憲法委員會的裁決可知,2011—2017年當事人基于《環(huán)境憲章》實體性環(huán)境權(第1條)的違憲抗辯無一獲得憲法委員會的實際支持,2017年以來《環(huán)境憲章》第1條絕跡于合憲性先決程序中[8]。況且,當前我國合憲性審查機制仍在建構完善當中,在缺乏專門司法機構履行法國憲法委員會式違憲審查的情勢下[9],也需要開拓憲法環(huán)境權司法適用的其他視角。

當然,憲法司法化不限于違憲審查。(3)為了與目前國內學界熱議的審查主體為全國人大常委會的“合憲性審查”制度區(qū)分,本文將法國憲法委員會模式稱為“違憲審查”。我國憲法司法實踐亦可驗證,雖然憲法在民事訴訟和刑事訴訟中被禁止作為裁判依據(jù)援引,(4)參見最高人民法院印發(fā)《人民法院民事裁判文書制作規(guī)范》(法〔2016〕221號)裁判依據(jù)部分“裁判文書不得引用憲法和……但其體現(xiàn)的原則和精神可以在說理部分予以闡述”,以及最高人民法院《關于在刑事判決書中不宜援引憲法作論罪科刑的依據(jù)的復函》,此復函已被廢止,理由為定罪科刑以刑法為依據(jù)。但憲法作為裁判依據(jù)在行政訴訟中并未被明確禁止,以及憲法作為說理依據(jù)可以在民行刑三類案件中引用似乎為這個議題留下了實踐的曙光[10]。事實上,在法國,行政法院系統(tǒng)也是除憲法委員會外《環(huán)境憲章》的活躍踐行者,且由于法國行政法判例法的特點[11],其判決對后續(xù)司法產生的約束效力使得相關研究更有價值。

有鑒于此,本文以環(huán)境憲法相關理論為工具,以法國行政法院系統(tǒng)(5)篇幅所限,本文集中于法國最高行政法院對《環(huán)境憲章》的應用,附帶提及行政法院系統(tǒng)基層法院的經典案例。對《環(huán)境憲章》實體性環(huán)境權利條款(第1條)和程序性環(huán)境權利條款(第7條)的進階應用為視角[12],揭示法律發(fā)達國家在憲法環(huán)境權“結合可訴性”和“單獨可訴性”(6)將憲法環(huán)境權條款和具體立法一并作為判決理由,是為結合可訴性。將侵犯憲法環(huán)境權條款單獨作為判決理由,不以具體立法作為依據(jù),是為單獨可訴性。方面的前沿實踐[3],以期厘清憲法環(huán)境權在行政訴訟中的展開路徑,綜合闡釋我國環(huán)境憲法條款的推進方向。

二、 法國行政法院系統(tǒng)的認知分歧

在環(huán)境保護方面,法國最高行政法院在各種判決中都顯示了對環(huán)境保護問題的開放性。(7)例如,裁決停止修建大壩,因為這將危及本地物種,參見CE. 22 octobre 2003, Association SOS-rivières et environnement et autres, n°231953;裁決危害公眾知情權的法國電力公司拆除核電廠,參見CE. 6 juin 2007, Association Le réseau sortir du nucléaire, n°292386;因環(huán)境保護需要和公共衛(wèi)生風險考量,裁決拆除克萊蒙梭號航空母艦,參見CE. 15 février 2006, Association Ban Asbestos France et autres, n°288801。不過,與下級行政法院相比,法國最高行政法院在環(huán)境保護方面的工作似乎一直都更為穩(wěn)健[13]。在《環(huán)境憲章》通過后的第一年(即2005—2006年),行政法院系統(tǒng)內部對《環(huán)境憲章》價值的理解就存在差異。一方面,地方行政法院在“香檳沙隆狂歡案”中,確定《環(huán)境憲章》包含具有憲法價值的基本權利。另一方面,最高行政法院則在“布列塔尼河流和水資源保護協(xié)會案”中表明,在有立法規(guī)定落實《環(huán)境憲章》所載權利時,相關憲法權利不具有直接可訴性。2006年12月,最高行政法院甚至駁回將《環(huán)境憲章》作為法律依據(jù)的起訴,僅僅因為《環(huán)境憲章》太模糊。

(一) 《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權是基本權利

2005年4月29日的“香檳沙隆狂歡案”由香檳沙隆行政法庭作出,是行政法院系統(tǒng)關于《環(huán)境憲章》的第一案[14]。在此案中,該行政法庭旗幟鮮明地提出《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權是基本權利。相比之下,憲法委員會于2005年4月28日在“《海外法國人登記法》案”中才首次應用了《環(huán)境憲章》。(8)參見Décision n°2005—514 DC du 28 avril 2005 (Loi relative à la création du registre international fran?ais)。

一項判決能比狂歡派對本身引發(fā)更大的騷亂嗎?香檳沙隆行政法庭于2005年4月29日作出的裁決就引發(fā)了這樣的后果:該法庭根據(jù)《環(huán)境憲章》,禁止馬恩省馬里尼市鎮(zhèn)的Teknival狂歡(Teknival Rave-Party),緊隨判決而來的,是5月1日的周末,馬里尼市鎮(zhèn)迎來了10萬人參加的示威游行。本案的緣起是相關環(huán)境保護協(xié)會認為馬里尼市鎮(zhèn)的一個前軍用機場是個生物多樣性豐富的地區(qū),擔心狂歡會破壞這個脆弱而珍貴的生態(tài)系統(tǒng),故而向行政法庭起訴,要求“命令馬恩省長采取任何有用的措施禁止示威游行”,因為這侵害了一項基本權利,即在一個平衡的和不妨害健康的環(huán)境里生活的權利。

原告選擇根據(jù)《行政司法法典》第521-2條規(guī)定的自由保障緊急審理程序(Référé-Liberté)起訴。在緊急情況下,自由保障緊急審理程序使得行政法官能在48小時內采取維護基本自由所必需的措施。啟動這種程序必須滿足兩個條件:“情況緊急”和“嚴重、明顯地侵犯基本自由”。也就是說,自由保障緊急審理程序的啟動意味著基本自由的存在。

緊迫性這個條件很容易滿足,因為被禁止的示威游行“以足夠嚴重和直接的方式”損害了公共利益。更為棘手且敏感的問題是,這種狂歡行為是否嚴重和非法地侵擾了基本自由?“法國學說和判例通常認為,基本自由是指國家承認并保護的、使個人能夠在不受不必要限制的情況下實現(xiàn)其基本愿望的權利。它不僅包括《憲法》第34條規(guī)定的傳統(tǒng)意義上的公共自由,如遷徙、思想、宗教、出版、集會、結社、教育、工商業(yè)、勞動和工會等自由,還包括其他形式的自由或權利,如保持身體完整性的權利、私人和家庭生活受到尊重的權利、避難權和視聽溝通自由等?！盵15]換言之,法式概念“基本自由”類同于國內熟知的德系概念“基本權利”。在“香檳沙隆狂歡案”中,香檳沙隆行政法庭指出了一個新的基本權利:“人人都享有在一個平衡的和不妨害健康的環(huán)境里生活的權利”(《環(huán)境憲章》第1條),法院認為:“通過‘獲得’《環(huán)境憲章》的支持,《環(huán)境憲章》第1條宣布了‘人人都享有在一個平衡的和不妨害健康的環(huán)境里生活的權利’,立法者應該將環(huán)境權確立為具有憲法價值的基本自由。”因此,由于未能阻止在具有珍貴環(huán)境價值的場所舉辦危害環(huán)境的活動,“馬恩省長官已經嚴重和明顯地非法侵犯了基本自由”。(9)參見TA Chlons-sur-Marne, 29 Avril 2005, n° 0500828, 05008829 et 0500830。

在該案中,因為其中載有被認為具有憲法價值的基本權利,《環(huán)境憲章》被賦予了重要意義,是所有社會參與者,特別是政府必須考慮的基本權利的載體。基本自由抑或是基本權利具有的主觀權利屬性使其具備可訴性[10]。此后,地方行政法院對《環(huán)境憲章》的應用一直保持著熱情。2006年,《環(huán)境憲章》被援引來反對在比利牛斯地區(qū)重新引入熊。(10)參見Ordonnance du juge des référés du 9 mai 2006,Fédération Transpyrénéenne des Eleveurs de Montagne et autres,n°292398。26位原告,包括1個省、5個市鎮(zhèn)和20個農民協(xié)會,認為生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展部長在比利牛斯山引進5只斯洛文尼亞熊的行政決定應予暫停,理由是只限于比利牛斯山部分地區(qū)的協(xié)商不充分,《環(huán)境憲章》第7條的程序性環(huán)境權利沒有得到遵守?！董h(huán)境憲章》在行政法院中的應用已然越發(fā)廣泛,憲法委員會的違憲審查不再是《環(huán)境憲章》的唯一應用途徑,行政法院系統(tǒng)已經強勢進駐這一體系?？梢灶A見的是,未來最高行政法院將會用判例嚴格地界定這一新的基本權利的輪廓及其司法應用范圍。

(二) 《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權不具有直接可訴性

從基層行政法院于2005年就強勢申明《環(huán)境憲章》所載權利是基本權利這一點來看,在行政司法體系中,下級法院比最高法院更主動地應用《環(huán)境憲章》。事實上,《環(huán)境憲章》被并入《憲法》序言之后,最高行政法院一度對其保持高度謙抑的消極主義立場。誠然,與基層法院相比,最高行政法院如何適用《環(huán)境憲章》,無論是簡單地宣布權利,還是精心設計機制保護這些被宣布的權利,其一舉一動都會被賦予更深刻的內涵。這種重要性使得最高行政法院更為審慎。

實踐中,在最高行政法院應用《環(huán)境憲章》時間上的第一案,(11)有學者認為“鳥類保護同盟案”和“布列塔尼河流和水資源保護協(xié)會案”都是最高行政法院適用《環(huán)境憲章》的第一案?？紤]到兩個案件時間上確有先后,且最高行政法院的態(tài)度有區(qū)別,傳遞出的意旨與后續(xù)是否有判例跟隨不同,為行文方便,本文將2006年4月6日的“鳥類保護同盟案”定為時間順序上的第一案,而將“布列塔尼河流和水資源保護協(xié)會案”定為實質意義上的第一案。即2006年4月6日的“鳥類保護同盟案”中,最高行政法院只是略有深意地提到《環(huán)境憲章》,并無太多說理。最高行政法院看似漫不經心,將《環(huán)境憲章》和《環(huán)境法典》并列在一起,審查涉案法令,實則賦予《環(huán)境憲章》結合可訴性:“有爭議的法令不僅符合《環(huán)境憲章》,而且符合《環(huán)境法典》第L.110-1條的要求?！?12)參見CE. 6 avril 2006,Ligue pour la protection des oiseaux,n°283103。

但于2006年6月19日,在最高行政法院實質應用《環(huán)境憲章》的第一案“布列塔尼河流和水資源保護協(xié)會案”中,最高行政法院則通過立法規(guī)定,審查訴訟中的法令,明確在有立法規(guī)定限定《環(huán)境憲章》條款的情況下,《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權不具有直接可訴性。在該案中,原告布列塔尼河流和水資源保護協(xié)會要求最高行政法院廢除生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展部長于2005年2月7日發(fā)布的法令(Arrêté),該法令的主要內容是《環(huán)境法典》第V卷授權制定的飼養(yǎng)牲畜、家禽和野禽必須遵守的技術規(guī)則。最高行政法院認為:“考慮到,已有立法規(guī)定(Dispositions Législatives)確保2004年《環(huán)境憲章》第1條,第2條和第6條規(guī)定的原則被尊重時,應根據(jù)這些規(guī)定對行政決定的合法性(Légalité des Décisions Administratives)進行評估,前提條件是立法規(guī)定是在《環(huán)境憲章》生效之前頒布的,且這些法律與《環(huán)境憲章》產生的要求不矛盾;因此,如果這些立法規(guī)定對相關內容已有規(guī)定,必須根據(jù)立法規(guī)定對被質疑的法令的合法性進行評估?！?/p>

也就是說,在《環(huán)境憲章》生效之前,已經有立法規(guī)定確保《環(huán)境憲章》第1條、第2條和第6條的原則落實時,受爭議的行政決定的合法性應由該立法規(guī)定來評估。當然,前提是這些立法規(guī)定與《環(huán)境憲章》保持一致。易言之,最高行政法院通過《環(huán)境憲章》頒布之前的立法規(guī)定,保證《環(huán)境憲章》的原則不被違反,很謹慎地避免了直接使用《環(huán)境憲章》進行審查,更不會去探討《環(huán)境憲章》的可訴性,這與行政法院系統(tǒng)下級法院的態(tài)度形成鮮明對比。判決中甚至更為直接地論斷道:“在這種情況下,當已有立法規(guī)定確保2004年《環(huán)境憲章》第1條,第2條和第6條的實施和限制時,《環(huán)境憲章》的相關條款不具有直接可訴性(Invocables Directement)?！?13)參見CE. 19 juin 2006, Association Eau et Rivières de Bretagne,n°282456。

質言之,最高行政法院采用了一種相當嚴苛的方式審視《環(huán)境憲章》。一方面,該案的底層說理邏輯是“憲法委托”抑或是憲法環(huán)境權“客觀法”面相使然,即憲法僅規(guī)定原則性內容,委托以立法機關為代表的國家機關將其具體化。由于這些具體化法律的存在,相關的憲法條款不具有直接可訴性[16]。但細究該案涉及的《環(huán)境憲章》第1條、第2條、第6條的內容,并無憲法委托的表述。(14)法國《環(huán)境憲章》第1條規(guī)定,“人人都享有在一個平衡的和不妨害健康的環(huán)境里生活的權利”;第2條規(guī)定,“人人都負有義務參與環(huán)境的維護和改善”;第6條規(guī)定,“公共政策應促進可持續(xù)發(fā)展,為此,它們要協(xié)調環(huán)境的保護和利用、經濟的發(fā)展和社會的進步”。與其說是“憲法委托”阻卻了《環(huán)境憲章》的可訴性,還不如說是最高行政法院經由相關法律不得與《環(huán)境憲章》矛盾的說理邏輯,僅承認《環(huán)境憲章》的結合可訴性,否認其直接可訴性。(15)其實,最高行政法院于2006年至2007年作出的一系列判決也表明了這一立場。如2006年4月28日,在2起原告主張被告違反了《環(huán)境憲章》預防原則的案件中,最高行政法院均未依據(jù)《環(huán)境憲章》做出最終裁決。換言之,當事人可以將《環(huán)境憲章》所載預防原則作為尋求正義的依據(jù),但最高行政法院避免將其作為直接審判的依據(jù)。參見CE. 28 April 2006, Fédération des Syndicats Agricoles MODEF,n°274458;CE,28 avril 2006,Générale des Producteurs de Mais etautres,n°269103。另一方面,用“原則”這一含糊表述取代了“香檳沙隆狂歡案”中基本權利和自由的表述,傳遞出不愿下級法院過度解讀的信號。

如果《環(huán)境憲章》作為法律文件可以在行政法院系統(tǒng)中被引用,那么其能夠發(fā)揮的效用仍不明晰?；蛟S,2006年12月的案例可以揭示部分原因,在該案中,最高行政法院甚至駁回將《環(huán)境憲章》作為法律依據(jù)的起訴,原因是《環(huán)境憲章》太模糊。(16)參見CE. 29 décembre 2006,M. Yves A,n°289548。這不是個例,在2007—2008年的多個案件中,最高行政法院均仿照其2006年12月裁決的立場行事。(17)參見CE. 26 octobre 2007, L’association de Défense Contre les Nuisances Aériennes, n°297301;CE. 26 octobre 2007, CIRENA, n°298490;CE. 21décembre 2007, Ministre de l’Economie, Des Finances et de l’Industrie, n°300041;CE. 7 aot 2008, Collectif inter-associatif du refus des nuisances aériennes Dans le Nord-Ouest, n°306109。

三、 “法律屏障理論”下的單獨可訴性證成

其實,最高行政法院借由“憲法委托”阻卻《環(huán)境憲章》直接可訴性是法式“法律屏障理論”的體現(xiàn)。該理論指的是法律在行政法規(guī)或者其他低位階的規(guī)范與憲法之間形成了一道屏障,行政法院秉持著“法律主權”的原則,依據(jù)法律審查低位階規(guī)范,履行合法性審查的義務。只有在法律缺位的情況下,方可依據(jù)憲法對低位階規(guī)范進行審查[17]。但是,“布列塔尼河流和水資源保護協(xié)會案”所涉條款并無“委托”卻形成了“屏障”,導致最高行政法院不認可《環(huán)境憲章》可訴性的解讀甚囂塵上。這種傾向明顯與憲法委員會的立場相左,《環(huán)境憲章》預防原則條款(第3條)和程序性環(huán)境權利條款(第7條)構筑的“法律屏障”下的裁決或許能成為最高行政法院表明態(tài)度的突破口。(18)法國《環(huán)境憲章》第3條規(guī)定:“每一個人,在法律規(guī)定的條件下,都應當預防其自身可能對環(huán)境造成的損害,或者,如果未能預防時,應當限制損害的后果?！钡?條規(guī)定:“在法律規(guī)定的條件和限制下,每一個人都有權獲得政府當局掌握的與環(huán)境相關的信息,并參與會對環(huán)境產生影響的公共決定的制定?！?/p>

在《環(huán)境憲章》頒布后的各類案件中,當事人(主要是環(huán)境協(xié)會)積極地將《環(huán)境憲章》作為起訴的法律依據(jù)之一。截至2007年10月,在涉及程序性環(huán)境權利條款第一案中,由于“法律屏障”的存在,法國最高行政法院根據(jù)《環(huán)境法典》而不是《環(huán)境憲章》作出裁決,完成了經典的合法性審查。(19)參見CE. 26 octobre 2007, M.F, M.E, M.C, M et Mme B., M. et Mme A, n°299883。但是,《環(huán)境憲章》仍舊藏身于“法律屏障”背后,最高行政法院并未對其進行直接說理適用,遑論單獨可訴性的證成。由于上述諸種緣由,越發(fā)襯托得2008年“安納西市鎮(zhèn)案”在法律缺位時,單獨、直接適用《環(huán)境憲章》具有里程碑意義。

(一) 糾紛緣起

涉案法律和法令主要規(guī)定了對大型山區(qū)湖泊的特殊保護。這些湖泊受到“山區(qū)特殊規(guī)定”和“河濱特殊規(guī)定”單項或者雙重的保護,其中“河濱特殊規(guī)定”更為嚴苛。一些市鎮(zhèn)對這種雙重保護十分滿意,而其他城鎮(zhèn)為了房地產等項目則試圖放寬法律以允許新的發(fā)展?！冻鞘幸?guī)劃法典》法律部分第L.145-1條籠統(tǒng)規(guī)定了河濱法規(guī)和山區(qū)法規(guī)的適用范圍:“在面積超過1000公頃的山區(qū)湖泊周圍,在征求河濱城市意見和考慮相應救濟措施后,最高行政法院可以通過法令劃定一個區(qū)域,在這個區(qū)域內僅適用河濱特殊規(guī)定……在其他區(qū)域中,如果與湖泊接壤的河濱市鎮(zhèn)同時位于第一款提到的山區(qū),則僅適用本章的山區(qū)特殊規(guī)定?！?/p>

安納西市鎮(zhèn)要求廢除的2006年8月1日政府法令旨在完善《城市規(guī)劃法典》第L.145-1條,在《城市規(guī)劃法典》的法規(guī)部分引入新的規(guī)定。安納西地方當局認為,新措施將通過減少河濱特殊規(guī)定的適用范圍,從而減少對高山湖泊的保護。因為該法令,第L.145-1條中河濱特殊規(guī)定的適用范圍可以由地方當局根據(jù)每個湖泊的具體情況來決定。法令新增的《城市規(guī)劃法典》法規(guī)部分第R.145-11—14條概述了高山湖泊周邊適用河濱特殊規(guī)定的劃定過程,第R.145-11條規(guī)定:“高山湖泊指的是超過1000公頃的湖泊,本章的規(guī)定以及本篇第六章中針對河濱的規(guī)定,要么在中央政府的倡議下執(zhí)行,要么是在與湖泊接壤的市鎮(zhèn)的一致倡議下執(zhí)行。”也就是說,中央政府或與湖泊接壤的市鎮(zhèn)均有權參與劃定1000公頃以上的高山湖泊周圍的邊界,(20)法國《城市規(guī)劃法典》第R.145-12-I條規(guī)定:“在中央政府主導進行劃界時,省長會向與湖接壤的市鎮(zhèn)發(fā)送以下文件,包括:a)劃定整個湖泊的劃界圖;b)一份說明,說明劃定邊界背后的原理,如湖泊周邊景致的改變,經濟和生態(tài)的平衡等。在將項目發(fā)送給市長的兩個月內,如果市議會未做出決定,則視為已發(fā)布市政意見?！奔串攧澏ㄟ吔绲臋嘞逇w屬中央政府時,省長應將文件轉發(fā)給臨湖的市政。在將文件提交給當?shù)厥虚L后,市政當局有兩個月的時間來發(fā)表自己的意見。(21)法國《城市規(guī)劃法典》第R.145-12-II條規(guī)定:“在市鎮(zhèn)的主導下進行劃界時,他們會向省長發(fā)送本條第I部分所規(guī)定的文件,并附有各市議會的審議結果”;第R.145-13條規(guī)定:“以上文件,連同市議會的意見或建議,在《環(huán)境法典》R.123-7至R.123-23規(guī)定的條件下,由省長進行公開查詢(Enquête Publique)。在公開調查結束時,省長會將調查委員會的報告,以調查登記簿副本的形式發(fā)送給負責城市規(guī)劃的部長?！?/p>

中央政府必須在收到法國最高行政法院的建議后,通過法令批準邊界的劃定,由《法蘭西共和國官方雜志》發(fā)表這一結果。

(二) 附條件單獨可訴性的證成

安納西市鎮(zhèn)認為該法令不利于高山湖泊的保護,尋求到的法律依據(jù)是該法令越權規(guī)定了公眾在對環(huán)境有重大影響的事項方面的環(huán)境知情權和參與權,即程序性環(huán)境權的限制。

最高行政法院對此作出了回應。首先,正如憲法委員會在“轉基因生物法案”中所做的那樣,最高行政法院對《環(huán)境憲章》第7條與《憲法》第34條進行了交叉解讀,并推斷立法機關在確定環(huán)境公眾知情權和參與權的條件和限制方面具有專屬管轄權,即只有法律才有權對《環(huán)境憲章》第7條進行限制:“考慮到2005年3月1日的憲法性文件在《憲法》第34條中加入:法律(Loi)規(guī)定環(huán)境保護的內容;同一個憲法性文件在《憲法》序言中加入《環(huán)境憲章》,而《環(huán)境憲章》第7條中規(guī)定‘每個人在法定的條件和限制下(Conditions et les Limites Définies par la Loi),有權利獲得由政府當局掌握的與環(huán)境相關的信息,并參加會對環(huán)境產生影響的公共決定的制定’;《環(huán)境憲章》中定義的所有權利和義務,和《憲法》序言規(guī)定的權利和義務一樣,具有憲法價值;他們將職責施加給政府為代表的行政機關,要求他們在自己職權范圍內保障這些權利和義務的落實;考慮到上述規(guī)定是2005年3月1日的憲法性文件規(guī)定的,保留給立法機關(le Legislateur)制定‘條件和限制’的權力,在該條件和限制下,人人有權獲得政府當局掌握的環(huán)境信息,并參與制定會對環(huán)境產生影響的公共決定的制定;因此,自其生效以來,不是行政機關,而是立法機關有權設置適用的條件和限制?！?/p>

其次,最高行政法院強調“法不溯及既往”原則,認為在《環(huán)境憲章》生效之前該領域的法令仍然有效,法令就不會被當然廢除:“該憲法性文件生效后,先前在行政領域獲授權的行政法規(guī)仍然適用,即使這些行政法規(guī)出現(xiàn)在保留給法律規(guī)定的領域?！?/p>

再次,最高行政法院確定該法令繼續(xù)存續(xù)的前提是:“自2005年3月1日憲法生效之日起,行政法令不得干預《環(huán)境憲章》第7條中應該保留給立法規(guī)定的適用范圍,尤其不得干預《環(huán)境法典》和《城市規(guī)劃法典》立法規(guī)范的相關范圍,無論這些立法規(guī)范遲于或早于此日期,前提是這些立法規(guī)范不違反《環(huán)境憲章》的要求?！?/p>

復次,最高行政法院審查了《環(huán)境法典》和《城市規(guī)劃法典》中的立法規(guī)范與該法令的關系,發(fā)現(xiàn)《環(huán)境法典》第110-1條與《城市規(guī)劃法》第L.145-1條、第146-4條都不能被視為對《環(huán)境憲章》第7條設定了條件和限制:“考慮到,一方面,《環(huán)境法典》第L.110-1僅限于闡明法律原則,這些原則由其他法律定義其范圍,不能被視為落實了《環(huán)境憲章》第7條的條件和限制;另一方面,考慮到《城市規(guī)劃法》第L.145-1條規(guī)定在征求河濱城市意見和考慮相應救濟措施后,最高行政法院可以通過法令劃定一個區(qū)域,在這個區(qū)域內僅適用河濱特殊規(guī)定,這些規(guī)定并非為了在劃定相關區(qū)域事項上,賦予行政機關設定公眾知情權和參與權條件和限制的權力?！?/p>

最后,最高行政法院單獨依據(jù)《環(huán)境憲章》第7條審查了規(guī)定相關的法令,認為該法令的規(guī)定“不可分割地促進了制定屬于《環(huán)境憲章》第7條的協(xié)商和參與程序”,因此,該法令是在《環(huán)境憲章》之后頒布的,由一個不適格主體實施的政府性法規(guī),應予廢除:“在立法機關沒有確定這些條件和限制的情況下,2006年8月1日的法令除規(guī)定公開調查、信息和宣傳程序外,還以不可分割的方式制定了咨詢和參與程序(Procédure de Consultation et de Participation),但咨詢和參與程序屬于《環(huán)境憲章》第7條的細化規(guī)則,由一個不適格的機構做出規(guī)定?！?22)參見CE. 3 octobre 2008, Commune d’Annecy, n°297931。

綜上,最高行政法院認為,由于尚未頒布任何法律來確定《環(huán)境憲章》第7條的條件或限制,最高行政法院可以適當?shù)貑为毷褂谩董h(huán)境憲章》作為審查法令的文件。判決結果是2006年的法令被廢除,這是一個巨大的進步。

(三) 越過“法律屏障”單獨適用《環(huán)境憲章》

2008年“安納西市鎮(zhèn)案”被賦予了深刻的含義,至少有理論和實踐兩個層面。

在理論層面,《環(huán)境憲章》的附條件單獨適用成為可能?！鞍布{西市鎮(zhèn)案”回應了這樣一個問題:在“法律屏障理論”下,當沒有立法規(guī)定來落實《環(huán)境憲章》內容,《環(huán)境憲章》是否可以單獨作為審查依據(jù)適用?可以說,“安納西市鎮(zhèn)案”開辟了《環(huán)境憲章》在法律緘默時可單獨適用的先河。該案還第一次具體化了《環(huán)境憲章》附條件單獨適用的條件:首先,涉案法令是在《環(huán)境憲章》之后頒布的;其次,在這種情況下,沒有立法規(guī)定作為“法律屏障”阻卻《環(huán)境憲章》的單獨、直接適用。總的來說,在訴訟中唯一可以毫不猶豫地援引的審查依據(jù)是《環(huán)境憲章》。

該案的政府專員(23)政府專員負責向最高行政法院提交最終報告,但政府專員不是政府的代表,主要工作是完全獨立地、公正地陳述對于案件事實和所適用法律的評論。阿吉拉也肯定,“該案是最高行政法院第一次在這類判例中明確《環(huán)境憲章》的可司法性……且由于《環(huán)境憲章》是自治的憲法文本,盡管先前起草工作不完備造成了一定的不確定性,使得司法應用變得困難,但目前在世界上仍是獨一無二的……行政法院應該在這個過程中發(fā)揮積極作用”。行文至此,在屏障缺失的情況下,最高行政法院可以直接適用《環(huán)境憲章》進行審查,《環(huán)境憲章》所載程序性環(huán)境權具有單獨可訴性已無疑議。但由于最高行政法院將自己局限于“法律屏障”理論的桎梏中,是基于相關法律的缺失,最高行政法院方才直接依據(jù)《環(huán)境憲章》審查,這樣的論證邏輯多少顯得是不得已而為之,憲法環(huán)境權的單獨可訴性是附條件的,缺乏主觀能動性。正如阿吉拉的疑惑“《環(huán)境憲章》是否真的具有完整的憲法價值,公民是否可以僅依據(jù)《環(huán)境憲章》在行政法院系統(tǒng)起訴?”[27]最高行政法院可否自主越過“法律屏障”,而非在“法律屏障”缺失的情況下單獨依據(jù)《環(huán)境憲章》進行審查是后續(xù)證成憲法環(huán)境權單獨可訴性的發(fā)展方向。

其實,在實踐層面,已有不少繞開“法律屏障”,單獨依據(jù)《環(huán)境憲章》審查的判決涌現(xiàn)。2008年12月18日與“安納西市鎮(zhèn)案”同訴求的判例中,最高行政法院僅依據(jù)《環(huán)境憲章》第7條審查了有關的請求,并未論及完善和限定《環(huán)境憲章》第7條的《環(huán)境法典》立法規(guī)定:“考慮到已經舉行了許多公共信息會議;此外,信息文件已經散發(fā);因此,在任何情況下(En Tout Etat de Cause),申請人協(xié)會都沒有理由認為《環(huán)境憲章》第7條被無視?！?24)參見CE. 18 décembre 2008, Collectif pour la Protection des Riverains de L’Autoroute A184, n°310027。

當然,“在任何情況下”這一表述表明最高行政法院不愿正面僅依據(jù)《環(huán)境憲章》作出判決,而是通過迂回的論述:因為有許多保障知情權和參與權的措施,程序性環(huán)境權利沒有被忽視,因此沒有必要繼續(xù)審查它是否得到尊重。但實際上,這是繞開“法律屏障”,直接依據(jù)《環(huán)境憲章》審查的嘗試,僅依據(jù)《環(huán)境憲章》有效地審查了公眾知情權是否得到保障。2009年,在比利牛斯山脈重新引入熊的判決中,最高行政法院保留了同樣的處理方案。(25)參見CE. 23 février 2009, Fédération transpyrénéenne des éleveurs de montagne, n°292397。在該判決中,最高行政法院審查了與《環(huán)境憲章》第7條相關的請求,但沒有繼續(xù)說明第7條是通過《環(huán)境法典》的立法規(guī)定限定和落實的。與之前的判決一樣,最高行政法院指出已不乏保障公眾環(huán)境知情權和參與權的措施,因此,“在任何情況下”,認為違反《環(huán)境憲章》第7條和第《環(huán)境法典》第L.110-1條第4款規(guī)則的訴求只能被駁回。

除了最高行政法院,基層行政法院也單獨援引《環(huán)境憲章》進行審查。例如,在2009年5月18日的判決中,波爾多行政上訴法院非常明確地單獨依據(jù)《環(huán)境憲章》第1條實體性環(huán)境權利條款和第5條進行審查。在提出上訴時,弗加羅萊市政當局要求取消洛特-加龍省省長授權的在其轄區(qū)上建立采石場的命令。該市政認為,對這個采石場的開采將破壞《環(huán)境憲章》第1條規(guī)定的生活在平衡環(huán)境中的權利以及第5條所承認的風險預防原則。在沒有引用其他法律的情況下,波爾多行政上訴法院作出裁決:“沒有證據(jù)顯示即將形成的湖泊可能污染地下水位,影響環(huán)境質量或用水者的健康;因此,必須駁回指控違反2004年《環(huán)境憲章》第1條和第5條的請求?！?26)參見CAA Bordeaux, 18 mai 2009, Commune de Feugarolles, n°07BX02647。

換言之,波爾多行政上訴法院沒有借用任何其他立法規(guī)定來適用《環(huán)境憲章》。此外,與最高行政法院不同,該法院也并未用“在任何情況下”來含糊說理,這是對《環(huán)境憲章》條款的單獨適用。

隨著單獨依據(jù)《環(huán)境憲章》審查的司法實踐增多,在2009年7月31日的判決中,最高行政法院根據(jù)《環(huán)境憲章》第3條和第4條直接審查了一項法令的合憲性,宣布與公共事業(yè)相關法令的合憲性是實現(xiàn)大西部機場項目的必要條件,且最高行政法院認為:“《環(huán)境憲章》第3條的規(guī)定沒有……第4條的規(guī)定也沒有……對申報的公共事業(yè)提出特別的要求?！?27)參見CE. 31 juillet 2009, Association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, n°314955。此案中,最高行政法院同樣沒有通過相關的立法規(guī)定來審查法令,且沒有適用“在任何情況下”這個短語。因此,它也是繞開“法律屏障”,單獨適用《環(huán)境憲章》的體現(xiàn)。

四、 “違憲審查”的依據(jù)

1958年,法蘭西第五共和國《憲法》設立了法國憲法委員會,以審查法律的合憲性。據(jù)此,我們理所當然地認為最高行政法院不會實行任何形式的違憲審查。最高行政法院認為法律是憲法和政府行政行為之間的“屏障”,是行政法院合法性審查的依據(jù)。以例言之,如果經審查論證,行政法院認為某一行政行為符合法律,但該法律卻明顯不符合《憲法》時,行政法官總是拒絕宣布該行政行為無效,因為法官們不愿介入判斷該法律是否合憲的問題?？梢哉f,1958年《憲法》的新穎性之一在于,同時擁有憲法司法機構和行政司法機構,而《環(huán)境憲章》作為“憲法團”成員與其他權利宣言一樣,(28)憲法團,是指立法機關和行政機關都應該遵守的具有憲法性質的一整套的原則和規(guī)則的總稱。所載權利由憲法委員會而非最高行政法院負責[13]。

據(jù)此,如果最高行政法院在“安納西市鎮(zhèn)案”中,在法律屏障缺失時附條件單獨適用《環(huán)境憲章》,或者在后續(xù)判決中越過“法律屏障”單獨適用《環(huán)境憲章》,是希望表達《環(huán)境憲章》單獨可訴的信號。那么在有“法律屏障”的情況下,撕開屏障廢除法律,則在一定程度上侵蝕了憲法委員會的權限。對此,最高行政法院一直保持高度謙抑的態(tài)度,幾乎視其為禁忌。但是,最高行政法院的這一態(tài)度正在發(fā)生變化。

(一) 避免依據(jù)《環(huán)境憲章》審查法律

在2006年“布列塔尼河流和水資源保護協(xié)會案”中,最高行政法院在判決中提到,可以通過《環(huán)境憲章》生效之前的法律來審查行政行為,“前提條件是立法規(guī)定……與《環(huán)境憲章》產生的要求不矛盾”。因此可以推演,如果立法規(guī)定與《環(huán)境憲章》要求不符就會隱含廢除違反《環(huán)境憲章》的立法規(guī)定。但是這種隱含廢除立法規(guī)定的審查似乎只是一種學術假設。我們怎么能想象,被認定為在某種程度上承擔確?！董h(huán)境憲章》內容不被侵害的法律與《環(huán)境憲章》本身不符呢?

盡管不太可能出現(xiàn)立法規(guī)定與《環(huán)境憲章》條款之間實質性不相容的情況,但形式不相容還是較為容易發(fā)生的。根據(jù)“安納西市鎮(zhèn)案”,《環(huán)境憲章》所載的權利和義務應由立法機關的立法規(guī)定來限定,行政規(guī)范如果作出規(guī)定,就是越權,會被宣布為違憲。

2009年,最高行政法院第一次有機會處理這樣的案例,但其保持了一貫的合法性審查立場,不越雷池。在這個案件中,法國自然環(huán)境協(xié)會堅稱,《環(huán)境法典》第L.512-17條已被2005年3月1日的憲法隱含廢除?！董h(huán)境法典》第L.512-17條旨在要求環(huán)境保護設備的操作員在關閉設備時承擔預防和維修的義務。但是,《環(huán)境法典》第L.512-17條卻將制定預防和維修細則的任務委托給最高行政法院的一項法令。因此,申請人認為,《環(huán)境憲章》第3條、第4條和第7條隱含地廢除了2005年3月1日之前的這些立法規(guī)定。第3條規(guī)定,每一個人“在法律規(guī)定的條件下”都應當預防其自身對環(huán)境造成的損害。同樣,根據(jù)第4條,每一個人都應該根據(jù)法律規(guī)定的條件為其自身對環(huán)境造成的損害承擔賠償。第7條也規(guī)定了立法機關在確定環(huán)境知情權的條件與限制方面的專屬權力。

初次面對這樣的要求,一方面,最高行政法院例行公事地澄清說,在《憲法》第61-1條所規(guī)定的合憲性先決程序生效之前[18],它沒有必要審查立法條文的合憲性。另一方面,最高行政法院認為應由其“找到被廢除的,即使是隱含廢除的《環(huán)境憲章》之前的立法規(guī)范”(29)參見CE. 12 janvier 2009, France Nature Environnement, n°289080。。

在本案中,有關《環(huán)境憲章》第3條和第4條,最高行政法院認為立法機關已經充分界定了“《環(huán)境憲章》第3條和第4條所確定的有關預防和賠償原則”。因此,《環(huán)境憲章》并未廢除相關法令的規(guī)定。關于《環(huán)境憲章》第7條程序性環(huán)境權利條款,最高行政法院認為,《環(huán)境法典》第L.512-17條關于信息和參與具體規(guī)定的缺失,“無法產生授權行政機關介入法律領域,以定義這些要素的作用”。但與憲法委員會職能不同,最高行政法院無權審查立法機關的消極無能,因此,最高行政法院也就無法因立法機關的失職作出隱含廢除。據(jù)此,由于立法機關的緘默而產生的行政機關的權限,應該被解釋為符合憲法。(30)值得注意的是,雖然該案與“安納西市鎮(zhèn)案”相似,但最高行政法院的態(tài)度則有微妙差異。在“安納西市鎮(zhèn)案”中,最高行政法院認可法律缺失時《環(huán)境憲章》的附條件單獨可訴性,是因為當事人的訴求是廢除法令;但在“法國自然環(huán)境協(xié)會案”中,當事人訴求是依據(jù)《環(huán)境憲章》隱含廢除法律,最高行政法院將自身權限收歸到合法性審查的安全地帶。

簡言之,在這個案例中,最高行政法院認為與《環(huán)境憲章》第3條和第4條相關的立法規(guī)定自身已經充分界定了《環(huán)境憲章》所載原則,無須廢除,與《環(huán)境憲章》第7條相關的立法規(guī)定雖然并未界定環(huán)境知情權的條件和限制,但由于最高行政法院與憲法委員會的職能不同,為避免審查立法機關的失職,進行實質意義上的“違憲審查”。最高行政法院一般默認行政機關為了法制的連續(xù)性,取代部分立法機關職能的行為是合憲的。

(二) 依據(jù)《環(huán)境憲章》廢除法律

但是,如果是《環(huán)境憲章》生效之前的一項立法規(guī)定明確地將《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權的條件與限制的定義權授予行政機關,這與《憲法》不符,必須被隱含廢除。如2009年7月24日“獨立基因工程研究與信息委員會案”的判決確認了這一點,最高行政法院在該判決書中隱含地廢除了來自1992年7月13日法律的《環(huán)境法典》第L.125-3條。該立法條款涉及主動向公眾提供涉及轉基因的信息:“由行政當局(Autorité Administrative)確保公眾獲得信息的方法……以及確認‘對授權持有人施加的義務’。”(31)參見CE. 24 juillet 2009, Comité de recherche et d’information indépendantes sur le génie génétique (CRIGEN), n°305315。另可參見最高行政法院同一天作出的第n°305314號判決。因為這些規(guī)定要求行政機關具體規(guī)定告知公眾公共信息的條件。最高行政法院認為這些規(guī)定“與《環(huán)境憲章》的要求不符”。

當最高行政法院廢除與《憲法》不符的立法規(guī)定后,行政法官發(fā)現(xiàn)可以不再認為這些立法規(guī)定限定了《環(huán)境憲章》所載權利。后續(xù),最高行政法院遵照“安納西市鎮(zhèn)案”的說理邏輯,認為沒有什么可以阻止法官直接適用《環(huán)境憲章》來審查受廢止立法規(guī)定調整的法令的合憲性。

因此,在上述“獨立基因工程研究與信息委員會案”的判決中,最高行政法院就《環(huán)境憲章》第3條和第7條直接審查了法令的合法性。關于《環(huán)境憲章》第7條,最高行政法院認為,有關向公眾提供信息的法令:“在所有人行使與環(huán)境有關的信息的權利中,有助于界定條件和限制……因此是越權的。”同樣,與《環(huán)境憲章》第3條有關的法令,最高行政法院也認為:“關于預防對環(huán)境造成損害的條件只能由法律確定,因此,法令是越權的?！?/p>

到此,最高行政法院理順了《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權單獨可訴的完整適用思路。首先,在“布列塔尼河流和水資源保護協(xié)會案”中,暗示《環(huán)境憲章》之前頒布法律不能與《環(huán)境憲章》矛盾;其次,通過“安納西市鎮(zhèn)案”確認法律缺位時可附條件直接援引《環(huán)境憲章》審查行政法令;最后,在“獨立基因工程研究與信息委員會案”中,連貫起了依據(jù)《環(huán)境憲章》廢除法律,單獨、直接適用《環(huán)境憲章》的說理邏輯。

五、 憲法環(huán)境權司法化的構建

法的可訴性作為法的基本特征之一,是指法律具有被任何人在法律規(guī)定的機構中通過爭議解決程序加以運用,從而維護自身權利的可能性[19]。憲法環(huán)境權可訴性問題屬于憲法司法化的探討范疇,涉及合憲性解釋、憲法作為裁判說理依據(jù)以及違憲審查問題。可訴性或司法化概念的泛化使得贊同和反對的討論不斷[20-21]。其實,憲法司法化的層次重塑可以有效地撥開云霧,解決當前困境。狹義的憲法司法化指的是憲法可以作為說理依據(jù),中義的憲法司法化為法院能夠適用憲法進行說理和裁判,廣義憲法司法化則指法院既可以援引憲法作為說理、裁判依據(jù),又可以進行違憲審查[22]。法國行政法院對《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權的進階適用,經由“結合可訴性”“單獨可訴性”的路徑,在憲法司法化的三個層面上都證成了憲法環(huán)境權可訴性。至于我國,結合行政裁判實例來看,在狹義和中義憲法司法層次上,環(huán)境憲法條款及其引申出的環(huán)境權益存在可訴空間和實踐需要。

(一) 憲法環(huán)境權可訴性在法國行政法院系統(tǒng)的證成

法國行政法院用裁決逐步證成《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權的可訴性。但是,針對“獨立基因工程研究與信息委員會案”中顯示的最高行政法院越權依據(jù)《環(huán)境憲章》對法律進行違憲審查傾向,仍應謹慎對待。

1.《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權具備可訴性。從環(huán)境權規(guī)范效力、憲法司法化的層次重塑以及基本權利理論三個視角出發(fā),均能得出法國行政法院認可《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權具備可訴性的結論。

一方面,從環(huán)境權規(guī)范效力出發(fā),訴訟案例可以分為兩類:一類將侵犯環(huán)境權和違反具體立法一并作為判決理由,是為“結合可訴性”;另一類將侵犯環(huán)境權單獨作為判決理由,不以具體立法作為依據(jù),是為“單獨運用可訴性”,即環(huán)境權能夠自我執(zhí)行。當然,法院認可憲法環(huán)境權的單獨可訴性需要一定條件,相關環(huán)境立法缺位和憲法司法化[3]。(32)也有學者認為環(huán)境立法不完善是環(huán)境權可訴的前提,因此環(huán)境權訴訟多發(fā)于環(huán)境法制后發(fā)國家。我國環(huán)境法制大體完備,故而環(huán)境權訴訟的必要性減弱。對此,本文持保留意見,其一,相關立法缺位確實是環(huán)境權司法的前提條件之一,但“相關立法”應具體化為個案涉及的相關法律條款是否缺位,以整體法制完備阻卻環(huán)境權司法的適用,可能會在特定情景下不利于當事人維權;其二,法國的憲法委員會和最高行政法院的訴訟實例表明,環(huán)境權訴訟未必見長于環(huán)境法制后發(fā)國家。從法國行政法院系統(tǒng)對《環(huán)境憲章》的進階運用來看,《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權具備結合可訴性和單獨運用可訴性。在“法律屏障理論”的框架下,最高行政法院雖持謹慎態(tài)度,但也經由判決將《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權由結合可訴推向單獨可訴。在“鳥類保護同盟案”等判例中,傾向于固守本身合法性審查的角色,將《環(huán)境憲章》藏身于相關立法條款身后,用“法律與《環(huán)境憲章》產生的要求不矛盾”的表述使《環(huán)境憲章》具備了結合可訴性;在“安納西市鎮(zhèn)案”等案例中,認為在相關法律規(guī)范緘默時,可以僅依據(jù)《環(huán)境憲章》審查,《環(huán)境憲章》具有了附條件的單獨可訴性;在“獨立基因工程研究與信息委員會案”等判例中,依據(jù)《環(huán)境憲章》廢除法律,使《環(huán)境憲章》具有單獨可訴性。至此,最高行政法院證成了基層行政法庭在“香檳沙隆狂歡案”中確認的憲法環(huán)境權是基本權利,具有可訴性的論斷。

另一方面,從憲法司法化的層次重塑來看,法國行政法院系統(tǒng)對《環(huán)境憲章》憲法環(huán)境權的運用包含了憲法司法化的三個層面。其中,最高行政法院尤為謹慎,在實質第一案“布列塔尼河流和水資源保護協(xié)會案”中,僅將《環(huán)境憲章》作為說理依據(jù),在裁判依據(jù)里用“《憲法》,尤其是序言”包含了《環(huán)境憲章》,在狹義的憲法司法化層次上使得憲法環(huán)境權具有可訴性。在2006—2007年拒絕將《環(huán)境憲章》作為法律依據(jù)提起訴訟的案例中,也是在裁判依據(jù)中用了“1958年10月4日《憲法》以及其序言”中包含的《環(huán)境憲章》來指代。在時間上的第一案“鳥類保護同盟案”中,將《環(huán)境憲章》作為判決依據(jù)和說理依據(jù),在中義層次上適用憲法環(huán)境權。直到“獨立基因工程研究與信息委員會案”時,隱含廢除法律,直接適用《環(huán)境憲章》,使得憲法環(huán)境權具有廣義層面上的可訴性。

再者,從環(huán)境權作為基本權利視角進行檢視,行政法院訴訟中的憲法環(huán)境權包含“主觀權利”屬性,具有可訴性?；緳嗬翱陀^價值秩序”和“主觀權利”屬性,所謂“主觀權利”面相指的是公民為了救濟個人主觀權利,以其環(huán)境權被侵犯為由提起主觀訴訟[10]。從法國行政法院系統(tǒng)對《環(huán)境憲章》的應用來看,相關申請人均能依據(jù)《環(huán)境憲章》所載實體性環(huán)境權或程序性環(huán)境受到損害提起訴訟,且法院也不諱言直接通過《環(huán)境憲章》權利條款作出判決。值得注意的是,法國行政法院系統(tǒng)與憲法委員會的實踐相仿,程序性環(huán)境權的適用遠多于實體性環(huán)境權條款,且下層行政法院在實體性環(huán)境權條款應用方面展示出了較為積極的態(tài)度。一方面,是因為最高行政法院受憲法委員會立場影響,避免基于主觀性較強、內涵較為模糊的實體環(huán)境權進行說理,下層行政法庭則顧慮較少。另一方面,更是因為《環(huán)境憲章》中的環(huán)境信息公開、環(huán)境參與等程序性權利,需要具體立法、行政法規(guī)的細化,在合法性審查過程中,最高行政法院自然也就更有契機論及程序性環(huán)境權。

此外,除了《環(huán)境憲章》所載的實體環(huán)境權和程序環(huán)境權條款具備可訴性,上述一些判決中涉及的其他條款(如第3條、第4條和第5條)也具備可訴性。這也表明,《環(huán)境憲章》作為法國環(huán)境憲法的集成,整體都能自我執(zhí)行。這一實踐,對破解我國憲法中環(huán)境權條款缺失,環(huán)境權是否入憲莫衷一是,但環(huán)境憲法條款被頻頻援引的困境具備一定借鑒意義。

2.行政法院系統(tǒng)可以進行憲法環(huán)境權可訴性的實踐。如果憲法委員會基于《環(huán)境憲章》的違憲審查,是《環(huán)境憲章》作為“憲法團”成員最明確的預期結果,那么法國其他法院對《環(huán)境憲章》的應用多少有些令人詫異。其實,與我國相仿,在法國,環(huán)境法一直以來是行政法的一部分,而《環(huán)境憲章》所載的環(huán)境權的行使也仰賴于行政權的保障。在實踐中,行政法院也是法國法院系統(tǒng)中明確承認《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權的第一個司法機構。歷史悠久,同時扮演行政和司法兩個角色,且一貫熱衷于公共自由保護的法國最高行政法院如何進行憲法環(huán)境權的可訴性實踐,對未來我國行政法庭在環(huán)境憲法條款和環(huán)境權可訴性方面的探索也有借鑒價值。

憲法環(huán)境權可訴性在行政法院中的展開與行政訴訟特征息息相關。法國行政法院對《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權的適用可以大致分為兩個階段,分別認可了憲法環(huán)境權結合可訴性和單獨可訴性。這其實與行政法院自身受案范圍相關,行政訴訟使得行政法院需要考察《環(huán)境憲章》、法律和法令三者間的關系[23]。行政法院視情況將《環(huán)境憲章》與法律結合審查法令,或者單獨運用《環(huán)境憲章》審查法令。單獨適用時可能會暗示廢除法律,從而越過合法性審查的紅線,進入違憲審查的范圍。憲法委員會則不同,直接應用《環(huán)境憲章》進行違憲審查本就是其本職工作。對比之下,行政法院系統(tǒng)對《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權的應用顯得有的放矢,結合法律適用是逐漸認可憲法環(huán)境權的中庸路徑。

行政法院系統(tǒng)與其他司法系統(tǒng)也存在默契的配合,最高行政法院完善了憲法委員會對憲法環(huán)境權的詮釋。最高行政法院與憲法委員會的密切聯(lián)系是其共同依附基本法的反映和結果[24]?！鞍布{西市鎮(zhèn)案”即為兩個法院對話與協(xié)作的一個例證,在憲法委員會作出“轉基因生物法案”決定之前,最高行政法院一再推遲“安納西市鎮(zhèn)案”的裁決[25]。在該案件中,最高行政法院不僅承繼了憲法委員會全面認可《環(huán)境憲章》規(guī)定的權利和義務均具有憲法價值的觀點,還完善了憲法委員會對憲法環(huán)境權的詮釋。(33)參見Décision n°2008-564 DC du 19 juin 2008。最高行政法院在“安納西市鎮(zhèn)案”中指出:“《環(huán)境憲章》中定義的所有權利和義務,和《憲法》序言規(guī)定的權利和義務一樣,具有憲法價值。”

最高行政法院的這一判決,目的是強調《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權與《憲法》序言所提到的另外兩個憲法文件(《人權宣言》和1946年《憲法》序言)里的權利具有相同價值。學者韋羅尼克指出:“最高行政法院希望結束已經很精確的權利和自由(往往是個人自由),和那些比較抽象的社會、文化或環(huán)境等權利和自由之間的論戰(zhàn)。”[26]這種劃分更多的是旨在消除某些權利的意識形態(tài)和政治顧慮,而不是基于嚴格的法律分析[27]。據(jù)此,最高行政法院試圖告訴我們,憲法規(guī)范無論其精確度或抽象度如何,都直接適用于所有人,因此從理論上所有人都可以提出訴訟。簡單地說,法官可能因每個案件的案情差異,對這些權利和原則有不同的解釋,但不影響每個人均有權在訴訟中主張享有健康環(huán)境的權利。

(二) 我國環(huán)境憲法條款可訴性的理路與設想

通過2018年的憲法修改,《憲法》序言“生態(tài)文明條款”、第9條和第26條的環(huán)境與資源條款以及第89條國務院生態(tài)職能條款共同構成了我國的環(huán)境憲法規(guī)范體系,《憲法》成為我國推動構建人類命運共同體的根本法依據(jù)[28]。其中并無環(huán)境權條款,不過也有學者認為,雖然我國《憲法》第26條所規(guī)定的國家保護環(huán)境的義務是一項客觀法義務,也不排除從中解釋出公民環(huán)境權的可能性,即在國家不履行環(huán)保義務的情況下,特定公民可以向國家提出申請,如果國家不作為,就侵犯了該公民針對國家的環(huán)境保護請求權[10]。未來,無論是在《憲法》中還是在立法層面新增環(huán)境權條款,法國行政法院對憲法環(huán)境權條款的可訴性實踐對我國環(huán)境憲法條款及其引申出的環(huán)境權益可訴建構具有一定借鑒意義。

1.我國環(huán)境憲法條款可訴的制度空間。在我國現(xiàn)有語境中,在狹義和中義的憲法司法化層面上,環(huán)境憲法條款存在可訴的制度空間。如前所述,憲法司法化不等同于違憲審查,在我國亦不例外。具體而言,違憲審查一般指的是由法院具體承擔對次級立法的審查,推翻違憲法律而讓憲法規(guī)范的效力直接實現(xiàn),這與我國現(xiàn)行的全國人大及其常委會行使憲法監(jiān)督權力沖突,廣義層面上的憲法環(huán)境權司法化與我國現(xiàn)行制度不兼容;從中義憲法司法化視角來看,雖然民事訴訟和刑事訴訟中禁止將憲法作為裁判依據(jù),但行政訴訟中并未明確禁止,存在嘗試的空間;至于狹義層次的憲法司法化,即便是最高人民法院印發(fā)的《人民法院民事裁判文書制作規(guī)范》等文件也允許憲法作為說理依據(jù)出現(xiàn),在狹義層次,環(huán)境憲法條款的引用并無障礙。

我國環(huán)境憲法不應是束之高閣的口號。環(huán)境法依賴于行政權的保護,而我國行政法庭往往以行政法沒有規(guī)定環(huán)境權為由拒絕認定行政機關侵犯了公民的環(huán)境權,這更凸顯了在行政訴訟中援引環(huán)境憲法的必要性[10]。實踐中,我國不乏在行政訴訟中援引環(huán)境憲法的實例,將環(huán)境憲法條款作為說理依據(jù)。以《憲法》序言“生態(tài)文明”條款為例,如“北京市某某區(qū)人民檢察院訴北京市某某區(qū)農業(yè)農村局土地行政監(jiān)督案”中,面對原告認為被告怠于履行對所屬事業(yè)單位違法出租國有資產的監(jiān)督管理職責的指控,法院認為國有財產是“生態(tài)文明”建設的物質基礎,受憲法和法律保護,保護國有財產的安全是各監(jiān)督管理機構的應盡職責和全體人民的應盡義務。(34)參見北京市某某區(qū)人民檢察院訴北京市某某區(qū)農業(yè)農村局土地行政監(jiān)督案,北京市通州區(qū)人民法院(2017)京0112行初101號行政判決書。此非個例,在上海某某船舶燃料有限公司與上海市質量技術監(jiān)督局要求撤銷行政處罰糾紛上訴案[上海市第三中級人民法院(2018)滬03行終300號行政判決書]和楊某某與株洲市人民政府房屋行政征收糾紛上訴案[株洲市中級人民法院(2013)株中法行終字第14號行政判決書]中均有體現(xiàn)?；诃h(huán)境憲法其他條款的審查也不在少數(shù),如在“盛某某、胡某某資源行政管理”案中,法院綜合“生態(tài)文明”條款和《憲法》第9條灘涂資源國有條款進行說理,駁回上訴人要求撤銷責令退還非法占用海域行政處罰的要求。(35)參見盛某某、胡某某資源行政管理案,浙江省高級人民法院(2019)浙行終1259號行政判決書。

總的來說,在實踐中,狹義的環(huán)境憲法條款可訴已經得到證實,中義層次的環(huán)境憲法條款可訴路徑仍有待進一步探索。

2.環(huán)境憲法條款在行政訴訟中的可訴性構建。對于法院在裁判中援引憲法,我國已有廣泛的討論,盡管存在諸多批評,在我國司法實踐中憲法引用確實存在[29-30],謹慎地允許環(huán)境憲法在行政訴訟作為說理、裁判依據(jù)(即中義的憲法司法化層面),能在一定程度上補足憲法環(huán)境權缺失的不足。

當然,為維護憲法威嚴,防止憲法濫用誤用,不可完全仿照法國司法實踐。結合我國行政訴訟特點可建立如下援引原則:首先,行政審判庭應謹記自身合法性審查的角色定位,盡量依據(jù)法律審查行政行為的合法性,環(huán)境憲法條款可以作為補強說理依據(jù);其次,如相關法律缺失,可以將環(huán)境憲法條款作為裁判依據(jù)審查相關行政行為;最后,若相關法律確實明顯不符合環(huán)境憲法要求,必要時可提請全國人大常委會進行解釋。其實,這也并非法國“法律屏障理論”特有的憲法司法化方式,憲法固有的安全網(wǎng)功能也可以作為這一路徑的注腳[31]。(36)所謂憲法安全網(wǎng)功能,是指裁判者應當優(yōu)先援引憲法條款而具體形成的法律規(guī)則,而無須直接將憲法環(huán)境權作為司法裁判的依據(jù)。當尚無法律應對現(xiàn)實問題時,退居幕后的環(huán)境權條款可以發(fā)揮填補立法漏洞的作用。

此外,法院在適用憲法時,為免侵害全國人大及其常委會的憲法解釋權,(37)即普通法院在訴訟中解釋憲法,但不依據(jù)憲法廢除法律,是維護憲法的一種模式。在涉及“生態(tài)文明”“憲法”等表述時,由于其文意清晰且為大眾所熟知和接受,可直接適用。但是,如若需要進一步解釋憲法和法律,則可考慮層轉到最高人民法院提請全國人大常委會解釋。這是由于我國合憲性審查制度的獨特性所致,涉及法院部分的“具體合憲性審查”一般指的是法院在具體案件的審判過程中,認為有法律法規(guī)與憲法相抵觸,可以層轉給最高人民法院,由其向全國人民代表大會常務委員會書面“要求”進行合憲性審查,而非直接解釋憲法[32]。(38)《立法法》第110條規(guī)定,認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,最高人民法院有“要求”全國人民代表大會常務委員會審查的權利,公民和其他一些單位有“建議”全國人民代表大會常務委員會審查的權利。其實,如將來在法律層面新增環(huán)境權條款,由于其內涵模糊,行政審判庭對其適用也應保持高度謙抑:首要考慮將其作為補強說理依據(jù);在無相關裁判依據(jù)的情況下作為裁判依據(jù);如確有必要可以層轉給最高人民法院,請求全國人大常委會進行解釋。概言之,行政訴訟中援引環(huán)境憲法或環(huán)境權條款,應循序漸進,以實效為導向,以期對環(huán)境法理性回歸和法網(wǎng)體系動態(tài)構筑提供實質參考[33-34]。

憲法環(huán)境權的可訴性是環(huán)境法制發(fā)展的核心爭點和生態(tài)文明建設的價值追求。法國《環(huán)境憲章》生效后近20年間,其所載憲法環(huán)境權可訴性得到了司法實踐的驗證。雖然我國與法國在司法體系和法制發(fā)展進程上有差異,但新時代的生態(tài)文明建設亟須可訴化環(huán)境權保障的困境相仿。法國行政法院緊隨憲法委員會的步伐,借由“法律屏障理論”,用判決證成了《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權在行政法院系統(tǒng)中具有結合可訴性和單獨可訴性,或許可以為我國憲法環(huán)境權缺失下的環(huán)境權益保障提供一個新的視角。當然,憲法環(huán)境權抑或是環(huán)境權本身固有的內涵模糊缺陷以及適用過程中行政法院越過合法性審查紅線,進入違憲領地的嘗試也是我們所應謹慎對待的。