我國全民健身服務政策法規(guī)的密度、寬度和高度

宋淑華 關(guān)智精 李文妍

我國全民健身服務政策法規(guī)的密度、寬度和高度

宋淑華 關(guān)智精 李文妍

（云南師范大學，體育學院，云南 昆明 650500）

梳理了2009年-2021年全民健身服務文件（含政策、條例、意見、方案等），從文件發(fā)布的時間密度、寬度和高度等方面進行比較分析。總體來看，政策法規(guī)發(fā)布可歸納為初建階段、規(guī)范階段和創(chuàng)新階段，2016年是國民體質(zhì)健康政策發(fā)文的突增年，之后進入穩(wěn)步態(tài)勢階段。政策發(fā)文機構(gòu)呈現(xiàn)出“單子型”“雙子型”和“多子型”特征。政策主題涉及領(lǐng)域廣，政策理念總體呈現(xiàn)出由“體質(zhì)健康”向“大健康”轉(zhuǎn)變的與時俱進的趨勢，多部門合作的深度和廣度明顯加強。未來亟待體育與政治、經(jīng)濟、文化、外交、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的深度融合，推動新時代全民健身向現(xiàn)代化、融合化、智能化發(fā)展。在落實全民健身國家戰(zhàn)略，助力健康中國建設的基礎上，堅持黨的領(lǐng)導，完善頂層設計。在疫情防控常態(tài)化下，不斷完善全民健身計劃，促進全民健身與全民健康深度融合。

全民健身；政策法規(guī)；密度；寬度；高度

我國國民體質(zhì)健康發(fā)展受益于國家政策的推動，與國民體質(zhì)健康相關(guān)的政策和實施方案日益成為社會關(guān)注的焦點和研究的熱點。國民體質(zhì)健康政策的演變，反映了政府針對國民體質(zhì)健康問題的治理理念和發(fā)展規(guī)律。2021年7月18日，國務院印發(fā)《全民健身計劃（2021―2025年）》，據(jù)不完全統(tǒng)計，這是2009-2021年間中國政府關(guān)于全民健身服務的第65個文件。國家對全民健身越發(fā)重視，科學健身和全民參與運動已成為一種新常態(tài)，科學健身素養(yǎng)正在逐日提升。

國民體質(zhì)健康政策涉及的范圍很廣。在進行政策文本檢索之前，應該對國民體質(zhì)健康政策的概念進行界定，這樣有利于在政策文本的篩選過程中更準確地構(gòu)建政策文本數(shù)據(jù)庫。本研究借鑒并融合“健康寓于萬策”“跨部門治理”“整體健康觀”等理念，認為國民體質(zhì)健康政策是由中共中央、國務院及相關(guān)部委單獨或聯(lián)合頒布的，多領(lǐng)域內(nèi)能夠增強國民體質(zhì)的規(guī)章、條例、辦法等規(guī)范性文件。其外延包括教育、體育、衛(wèi)生、營養(yǎng)等政策。本文在梳理2009-2021年間的全民健身服務文件（含政策、條例、意見、方案等）基礎上，從文件發(fā)布的時間密度、涉及國務院及各部門聯(lián)合發(fā)文的寬度和制定部門的高度三個維度進行綜述，可全面洞觀中國政府在應對全民健身方面的積極態(tài)度，并縱觀時代背景，梳理全民健身政策的發(fā)展歷程，展望全民健身未來的發(fā)展方向。

1 關(guān)于全民健身服務政府文件的時間密度

改革開放以來，我國的法制建設不斷深入，全民健身體育的政策法規(guī)不斷完善，特別是《綱要》的頒布、《體育法》的出臺，標志著我國全民健身體育正逐步進入有法可依、依法治體的軌道。針對中國全民健身的強烈需求，中國政府近些年來連續(xù)出臺了大量的全民健身政策文件，2009年-2021年間平均每年出臺5個，共計65個（圖1）。以求在應對國民體質(zhì)下降和促進全民健身等問題時，發(fā)揮政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、示范引領(lǐng)、監(jiān)督管理等方面的作用。政策法規(guī)建設是近年來我國全民健身得以持續(xù)健康發(fā)展的重要保障，總體來看經(jīng)歷三個階段。

圖1 2009-2021年國務院及各部委全民健身系列政策出臺數(shù)目

第一，初建階段（2009年-2013年）。2009年出臺2份文件，一份是1月7日，經(jīng)國務院批準，自2009年起每年8月8日定為“全民健身日”。“全民健身日”已成為一個標桿，在推動全民健身長效化、機制化中發(fā)揮了引導作用。另一份是2009年10月1日國務院發(fā)布的《全民健身條例》，這是首部以全民健身為宗旨的行政性法規(guī)，引發(fā)了全民健身的熱潮。2010年3月19日，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導意見》（國辦發(fā)〔2010〕22號）（以下簡稱22號文），從十二個方面提出了新時期加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的目標任務和政策措施；為進一步貫徹落實《指導意見》，充分發(fā)揮體育產(chǎn)業(yè)在調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型、惠民生等方面的積極作用，國家體育總局制定并印發(fā)《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》，切實推動體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2013年12月16日，國家體育總局等有關(guān)部門為構(gòu)建全民健身公共服務體系，激發(fā)廣大人民群眾參加體育鍛煉的積極性和主動性，出臺了《國家體育鍛煉標準施行辦法》進而增強體育意識，提高全民族的身體素質(zhì)。

第二，規(guī)范階段（2014年-2017年）。2014年-2015年間，政策發(fā)布呈不溫不火穩(wěn)步前進態(tài)勢。2014年出臺了5份文件，其中3月國務院出臺了《關(guān)于推進文化創(chuàng)意和設計服務與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見》，作為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，體育產(chǎn)業(yè)也面臨著“融合促升級”的發(fā)展趨勢，跨領(lǐng)域合作，跨區(qū)域合作，深化國際交流，同時加速完善體育產(chǎn)業(yè)鏈，培育具有核心競爭力的優(yōu)質(zhì)項目，使體育服務產(chǎn)業(yè)更具發(fā)展活力；2016年16份政策文件密集出臺，以2016年10月的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》和11月出臺的《冰雪運動發(fā)展規(guī)劃（2016―2025年）》為典型代表，對大力推進全民健身和冰雪運動的繁榮健康發(fā)展提供了優(yōu)良的政策環(huán)境。2017年7份文件出臺，其中12月份國家體育總局牽頭出臺的《關(guān)于加快推進全民健身進家庭的指導意見》，凸顯出體育健身文化是家庭文明建設的重要內(nèi)容，是促進家庭和諧幸福的重要基礎。這些文件的出臺為規(guī)范全民健身活動開展提供了政策依據(jù)，明確了思路和步驟。

第三，創(chuàng)新階段（2018年至今）。2019年再次爆發(fā)，共有7份文件出臺，隨后進入穩(wěn)步階段。截至2021年7月，已有5份文件發(fā)布?？v觀全民健身相關(guān)政策的出臺，不難發(fā)現(xiàn)在國務院、國家體育總局、教育部、國家旅游局的規(guī)劃下全民健身呈現(xiàn)一片生機勃勃之勢。這些政策法規(guī)的出臺為全民健身事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供了有力保障。

2 關(guān)于全民健身服務政府文件涉及部門的寬度

圖2為按全民健身系列政策文件發(fā)文部門數(shù)量的各類別所占比例。

其中，單部門發(fā)文和兩部門聯(lián)合發(fā)文最多，分別占總體的49.23%和26.15%，多部門聯(lián)合發(fā)文占總體發(fā)文的50.77%；其次，6個以上單位聯(lián)合發(fā)文占比13.85%。僅在2012年發(fā)布的《關(guān)于進一步加強老年文化建設的意見》中，聯(lián)合的部門就包括中組部、中宣部、教育部、民政部、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、文化部、廣電總局、新聞出版總署、體育總局、國家旅游局、解放軍總政治部、中華全國總工會、共青團中央、全國婦聯(lián)、全國老齡辦這16個部門；在2015年發(fā)布的《關(guān)于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》中，聯(lián)合發(fā)文的部門包括了體育總局、國家發(fā)改委、民政部、財政部、農(nóng)業(yè)部、文化部、衛(wèi)生計生委、國家旅游局、全國老齡辦、中華全國總工會、全國婦聯(lián)、全國殘聯(lián)12部門；在2020年發(fā)布的《關(guān)于促進和規(guī)范社會體育俱樂部發(fā)展的意見》中，聯(lián)合發(fā)文的部門就有體育總局、教育部、公安部、民政部、人力資源社會保障部等多個相關(guān)部門?？梢?，全民健身服務政策逐漸變成不僅僅局限于一個部門執(zhí)行，而是更多部門合作，涉及整個社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，其深度和廣度得到明顯加強。

3 關(guān)于全民健身政府文件發(fā)文次數(shù)和高度

圖3是相關(guān)部門發(fā)文次數(shù)從多到少的排序以及排名前18的部門的發(fā)文次數(shù)。

圖3 各部門發(fā)文次數(shù)（單位：個）

其中，國家體育總局發(fā)文數(shù)量最多，高達42次，占全部的64.6%。國務院發(fā)文20次，占比30.8%，其為全民健身發(fā)文的最高級別；發(fā)展改革委、教育部、財政部、國家旅游局、文化和旅游部（2018年3月17日,文化部、國家旅游局合并為文化和旅游部）、廣電總局發(fā)文均在6次及以上。且2016年、2019年，國務院發(fā)文均為4次，可見，中央政府對全民健身的重視程度正在加深。此外，在中央政府和各部委的全民健身政策文件指導下，各地方政府也都跟進出臺了相應的全民健身政策性文件并陸續(xù)落地。值得注意的是，青少年是國家的未來和民族的希望，促進青少年健康是實施健康中國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容?！度窠∩碛媱潱?016—2020年）》中提到：“將青少年作為實施全民健身計劃的重點人群，大力普及青少年體育活動，提高青少年身體素質(zhì)?！弊?016年起，教育部單獨及聯(lián)合發(fā)文多達10次，其對青少年群體體質(zhì)健康的重視程度可見一斑。特別是教育部在推進全國青少年校園足球工作（發(fā)文4份）和深化體教融合方面發(fā)揮了重要的引領(lǐng)作用。

4 全民健身政策的發(fā)展歷程

4.1 繼續(xù)乘夏奧和冬奧之勢，促全民健身之風，中國體育事業(yè)進入新時代

2008年北京奧運會取得圓滿成功之后，激起了億萬中國人民群眾的體育熱情，為了紀念北京奧運會成功舉辦，自2009年起，將每年的8月8日定為“全民健身日”。同年公布的《全民健身條例》中規(guī)定公共體育設施在全民健身日應向群眾免費或優(yōu)惠開放，并免費提供健身指導服務。全民健身政策借北京奧運之勢，將體育運動文化從奧運會推向全民推向社會，鼓勵各地開展起了全民健身活動。緊接著第二年，全民健身政策針對性地對體育產(chǎn)業(yè)、職工體育、農(nóng)村體育以及全民健身志愿服務提出了相關(guān)要求與改革方案。此后，全民健身政策的主體目標在于使體育大國向體育強國邁進。一個體育強國，不只是競技體育強，群眾體育和學校體育也要強，體育產(chǎn)業(yè)、社區(qū)及農(nóng)村體育也要發(fā)展興盛。

在進入第十二個五年計劃后，全民健身政策從總體上對體育產(chǎn)業(yè)開始進行調(diào)整。2008年奧運會舉辦以來，各項體育工作取得進步，體育事業(yè)迎來蓬勃發(fā)展的新時期，國家大力倡導全民健身，人民群眾體育意識增強?！笆濉逼陂g，我國體育事業(yè)發(fā)展中的主要矛盾依然是廣大人民群眾日益增長的體育需求和社會體育資源相對不足之間的矛盾，2011年國務院印發(fā)《全民健身計劃（2011-2015年）》，為“十二五”體育事業(yè)發(fā)展做出了全方位的規(guī)劃。到2012年，面對老齡化嚴峻的形勢，發(fā)展老年體育是全民健身政策的關(guān)注點。到2013年，全國實施《國家體育鍛煉標準施行辦法》，目的是為了鼓勵民眾參與體育鍛煉以增強體質(zhì)，提高運動技術(shù)水平，尤其是青少年與兒童。同年還印發(fā)了《關(guān)于加強全國青少年校園足球工作的意見》，重點提高校園足球普及水平，中國的體育事業(yè)進入了前所未有的發(fā)展時期。

北京冬奧會極大激發(fā)了人民群眾走出家門參與冰雪運動、參與全民健身的熱情。為構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務體系，推動形成供給豐富、布局合理、功能完善的健身設施網(wǎng)絡，國家發(fā)改委繼續(xù)加大投資，支持體育公園、全民健身中心、公共體育場中標準田徑跑道和標準足球場地、社會足球場地、健身步道、戶外運動公共服務設施等項目建設，推動體育健身和運動休閑成為普遍的生活方式，而這一熱潮將在未來繼續(xù)。

4.2 大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，促進體育消費，推進健康中國建設和全民健身政策上升為國家戰(zhàn)略

2014年全民健身上升為國家戰(zhàn)略，發(fā)展體育事業(yè)的基本任務是全民健身，全民健身的根本目標是增強國民體質(zhì)、提高國民健康水平，全民健身戰(zhàn)略已成為全體人民增強體魄、幸福生活的基礎保障。中國體育產(chǎn)業(yè)進入高速發(fā)展時期，體育產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要力量，全民健身政策重點突出在體育產(chǎn)業(yè)、體育文化、體育消費、健康養(yǎng)老服務等方面，其中兩次文件主題提出要加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、促進體育消費來推動大眾健身。截至2013年底，全國體育場地數(shù)即達169.46萬個，至2015年底，我國人均體育場地面積至少達到1.57 m2，截至2015年我國經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)比例為33.9%，比2007年提高了5.7個百分點。然而全民健身地區(qū)間發(fā)展仍然不平衡，公共體育服務體系尚未完善。進入“十三五”的第一年，我國就頒布了16份全民健身文件，發(fā)展全民健身進入了一個高峰時期，全民健身政策更加細化，規(guī)劃更具針對性，其中出現(xiàn)的主題包括體育產(chǎn)業(yè)、全民健身中心、體育旅游、青少年體育、冰雪運動、水上運動產(chǎn)業(yè)、山地戶外運動產(chǎn)業(yè)、航天運動產(chǎn)業(yè)等?！笆糯蟆币詠?，中國特色社會主義建設進入新時期，全民健身政策更上一個臺階。十九大報告中提出：把治病為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣窠】禐橹行?，建立健全健康教育體系，提升全民健康素養(yǎng)，推動全民健身與全民健康深度融合，推進健康中國建設，促進體醫(yī)融合，著重提高居民的健康水平。全民健身對于國家而言重要性不斷提升，隨著時代發(fā)展的潮流，全民健身在今后依然是實現(xiàn)中華民族偉大復興的戰(zhàn)略基礎。

5 結(jié)論與建議

本研究對2009年-2021年間65份國民體質(zhì)健康政策從政策文本的密度、寬度和高度三方面進行了考察。研究發(fā)現(xiàn)：從2009年-2021年全民健身政策發(fā)文密度的變化分為三個階段，分別是初建階段、規(guī)范階段和創(chuàng)新階段。在規(guī)范階段經(jīng)歷了一次高峰，這一階段發(fā)文密度增加，發(fā)文較為密集，2016年是國民體質(zhì)健康政策發(fā)文的突增年，之后進入穩(wěn)步態(tài)勢的創(chuàng)新階段；政策發(fā)文機構(gòu)呈現(xiàn)出“單子型”“雙子型”和“多子型”特征；政策主題涉及領(lǐng)域廣，政策理念總體呈現(xiàn)出由“體質(zhì)健康”向“大健康”轉(zhuǎn)變的與時俱進的趨勢，多部門合作的深度和廣度得到明顯加強，部分政策發(fā)布呈現(xiàn)多部門合作，多元化治理；中央政府對全民健身高度重視，全民健身上升為國家戰(zhàn)略，重視程度正在加深。未來，亟待體育與政治、經(jīng)濟、文化、外交、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的深度融合，推動新時代全民健身向現(xiàn)代化、融合化、智能化發(fā)展。在落實全民健身國家戰(zhàn)略，助力健康中國建設的基礎上，堅持黨的領(lǐng)導，完善頂層設計。在疫情防控常態(tài)化下，不斷完善全民健身計劃，促進全民健身與全民健康深度融合。

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The Density, Width and Height of China Fitness Service Policies and Regulations

SONG Shuhua, etal.

( Yunnan Normal University, Kunming 650500, Yunnan, China)

云南省哲學社會基金規(guī)劃項目（YB2020098)、第二批省級一流課程、省級研究生優(yōu)質(zhì)課程共同資助。

宋淑華（1971—），博士，副教授，研究方向：運動與健康。

關(guān)智精（1996—），碩士生，研究方向：全民健身。