試論完善人大監(jiān)督制度之專題調(diào)研
——基于全國人大常委會專題調(diào)研工作的實證分析

文 吳彥

重視調(diào)查研究，是我們黨在革命、建設(shè)、改革各個歷史時期做好領(lǐng)導(dǎo)工作的重要傳家寶。早在革命戰(zhàn)爭時期，毛澤東同志就提出“沒有調(diào)查，沒有發(fā)言權(quán)”。在社會主義建設(shè)時期，毛澤東同志又號召全黨大興調(diào)查研究之風。在改革開放初期，鄧小平同志強調(diào)要把調(diào)查研究作為永遠的、根本的工作方法。黨的十八大以來，習近平總書記多次就調(diào)查研究作出重要指示，強調(diào)調(diào)查研究是謀事之基、成事之道，不僅是一種工作方法，而且是關(guān)系黨和人民事業(yè)得失成敗的大問題，為全黨大興調(diào)查研究提供了根本遵循。今年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》，決定在全黨大興調(diào)查研究。隨后，趙樂際委員長即赴廣東，就全國人大常委會立法規(guī)劃編制工作開展調(diào)研。有學者認為，全國人大常委會的調(diào)查權(quán)是隱藏在立法權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)中的一種權(quán)力，因為全國人大常委會在行使這些權(quán)力的時候，都必須以一定的事實為基礎(chǔ)，而這些事實需要通過調(diào)查而獲得。本文以全國人大常委會監(jiān)督工作中的專題調(diào)查研究為例，對完善人大專題調(diào)研制度進行分析研究。

全國人大常委會專題調(diào)研的實踐脈絡(luò)

根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，專題調(diào)研并非法定的監(jiān)督方式，而是各級人大常委會在聽取和審議專項工作報告時可選擇、非必要的一種工作方式，其法律淵源可以追溯至1982年頒布實施的全國人大組織法中關(guān)于各專門委員會調(diào)查研究職權(quán)的規(guī)定。40多年來，專題調(diào)研被全國人大常委會廣泛應(yīng)用于監(jiān)督工作中，在推動完善監(jiān)督制度、豐富監(jiān)督方式、增強監(jiān)督實效等方面發(fā)揮了重要積極作用。

（一）全國人大專門委員會關(guān)于調(diào)查研究的“破冰之舉”。1982年10月，全國人大組織法頒布實施，規(guī)定“各專門委員會對屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究，提出建議”“民族委員會還可以對加強民族團結(jié)問題進行調(diào)查研究，提出建議”。1983年，各專門委員會圍繞經(jīng)濟體制改革、科學技術(shù)管理體制改革、普及教育和教育改革、僑務(wù)工作等開展了一系列調(diào)查研究，提出意見建議，督促有關(guān)部門研究落實。由于各專門委員會具有專業(yè)性強、能經(jīng)常開展工作的優(yōu)勢和特點，在協(xié)助全國人大常委會開展監(jiān)督工作方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。1991年3月，時任全國人大常委會副委員長彭沖，在七屆全國人大四次會議上指出，各專門委員會聽取工作匯報、開展調(diào)查和檢查，是協(xié)助常委會進行工作監(jiān)督的重要形式。

（二）法律實施情況的調(diào)查研究。1986年，全國人大相關(guān)專門委員會開展了義務(wù)教育法、文物保護法、藥品管理法、食品衛(wèi)生法（試行）、環(huán)境保護法（試行）和民族區(qū)域自治法等執(zhí)法調(diào)研。彼時，各地正在探索開展執(zhí)法檢查工作，但尚未形成制度規(guī)范。執(zhí)法調(diào)研的創(chuàng)新之舉，為執(zhí)法檢查制度的形成奠定了重要的實踐基礎(chǔ)。1991年，全國人大常委會首次聽取了全國人大財經(jīng)委關(guān)于檢查土地管理法實施情況的報告。此后，執(zhí)法檢查被廣泛應(yīng)用，而執(zhí)法調(diào)研逐漸淡出人們的視野。2013年，全國人大常委會開展了5項專題調(diào)研，其中有3項是執(zhí)法調(diào)研。此時的執(zhí)法檢查制度已經(jīng)比較完備，并被廣泛運用。但是，執(zhí)法檢查的主要目的是保證法律法規(guī)全面有效實施，讓制度的“牙齒”真正咬合起來，雖然也會提出立法建議，但大多是原則性、方向性的。而執(zhí)法調(diào)研，在實施法律監(jiān)督的同時，更加注重對法律制度本身的研究論證和對立法工作提出具體建議，是與執(zhí)法檢查相互補充、各有側(cè)重的法律監(jiān)督方式。為此，時隔20多年，執(zhí)法調(diào)研被再次啟用并沿用至今。

（三）聽取和審議專項工作報告前的專題調(diào)研。1999年，全國人大常委會聽取和審議了國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)下崗職工等人員基本生活保障、增加農(nóng)民收入和減輕農(nóng)民負擔、公安隊伍建設(shè)、文化市場管理等專項工作報告。每次聽取和審議專題工作報告前，都由有關(guān)專門委員會進行專題調(diào)研。這一做法，將專門委員會專題調(diào)研作為聽取和審議專項工作報告的前置程序，有效提高了審議工作的質(zhì)量和效率。2006年8月，監(jiān)督法頒布，規(guī)定“常務(wù)委員會聽取和審議專項工作報告前，委員長會議或者主任會議可以組織本級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員和本級人民代表大會代表，對有關(guān)工作進行視察或者專題調(diào)查研究”。這一規(guī)定與之前的做法略有區(qū)別，將實施主體提格為委員長會議或主任會議。此后，聽取和審議專項工作報告前的專題調(diào)研大多仍由各專門委員會組織開展，調(diào)研報告也只是作為常委會會議的參閱資料，并未提請審議。2009年10月，全國人大常委會聽取和審議了國務(wù)院關(guān)于政府重大公共投資及其實施情況的報告，并首次聽取和審議了全國人大常委會專題調(diào)研組的調(diào)研報告。

（四）圍繞國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要編制工作開展的專題調(diào)研。2010年，全國人大常委會首次將專題調(diào)研作為獨立的監(jiān)督方式列入監(jiān)督工作計劃，并圍繞“十二五”規(guī)劃綱要編制工作開展了為期4個月的專題調(diào)研。同年8月，時任全國人大常委會副秘書長王萬賓，向全國人大常委會報告專題調(diào)研工作情況時指出，圍繞編制規(guī)劃綱要開展專題調(diào)研，是完善監(jiān)督工作方式、提高監(jiān)督工作水平、增強監(jiān)督工作實效的又一次有益嘗試，建議常委會領(lǐng)導(dǎo)同志將15個專題調(diào)研報告批請中央有關(guān)方面參閱。2015年和2020年，全國人大常委會又分別就“十三五”“十四五”規(guī)劃綱要編制工作開展了專題調(diào)研，既為中央決策和研究編制規(guī)劃綱要提供了重要參考，也為次年全國人大審查批準規(guī)劃綱要作了充分準備，還能夠有效推動國務(wù)院及有關(guān)部門改進工作。

（五）關(guān)于黨和國家重大決策部署落實情況的專題調(diào)研。十三屆全國人大以來，全國人大常委會進一步聚焦“國之大者”，圍繞黨和國家關(guān)于脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境保護、種質(zhì)資源保護、防范化解系統(tǒng)性金融風險、應(yīng)對人口老齡化、監(jiān)察體制改革等重大決策部署開展了一系列專題調(diào)研。不少專題調(diào)研具有一定的持續(xù)性和連貫性。以脫貧攻堅監(jiān)督為例，2017年，全國人大常委會聽取和審議了國務(wù)院關(guān)于脫貧攻堅工作情況的報告并開展專題詢問，同步開展專題調(diào)研；2018年，圍繞2017年聽取和審議專項工作報告和專題詢問發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題，組織開展脫貧攻堅工作情況專題調(diào)研；2019年，針對2018年調(diào)研發(fā)現(xiàn)的深度貧困問題開展專題調(diào)研；2020年，再次聽取和審議國務(wù)院關(guān)于脫貧攻堅工作情況的報告，同步開展專題調(diào)研。在持續(xù)4年的脫貧攻堅監(jiān)督工作過程中，專題調(diào)研將各種監(jiān)督方式、各項監(jiān)督工作有序串聯(lián)起來，以抽絲剝繭、層層深入的方式，把有關(guān)問題找準找細并逐步推動解決，通過持續(xù)監(jiān)督、精準監(jiān)督、有效監(jiān)督助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

人民大會堂（資料圖片）

（六）監(jiān)督前和跟蹤監(jiān)督過程中的專題調(diào)研。2000年，全國人大常委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法等4部法律開展執(zhí)法檢查。在執(zhí)法檢查前，各執(zhí)法檢查組都開展了前期調(diào)研。這一做法能夠讓執(zhí)法檢查組提前掌握情況，初步了解存在的問題，帶著問題有針對性地開展執(zhí)法檢查工作。2019年3月，在水污染防治法執(zhí)法檢查組第一次全體會議上，時任全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書對這一做法予以充分肯定。2010年10月，全國人大常委會還聽取和審議了專題調(diào)研組關(guān)于部分重大公共投資項目實施情況的跟蹤調(diào)研報告。這是全國人大常委會首次通過聽取和審議專題調(diào)研報告的方式開展的跟蹤監(jiān)督。在閉幕會上，時任全國人大常委會委員長吳邦國指出，綜合運用多種監(jiān)督方式進行反復(fù)督查，不僅增強了人大監(jiān)督的實效，也創(chuàng)新了人大監(jiān)督工作的方式方法。2020年和2022年，全國人大常委會又通過專題調(diào)研，分別對減稅降費、推動小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接等工作開展跟蹤監(jiān)督。

完善專題調(diào)研制度的必要性分析

習近平總書記強調(diào)，依法治國，首先要有法可依。有學者認為，我國憲法和法律沒有明確規(guī)定人大的調(diào)查權(quán)，不利于人大行使這一權(quán)力。因此，有必要通過立法，將專題調(diào)研中的實踐經(jīng)驗予以總結(jié)、提升和固化。

（一）完善專題調(diào)研制度是堅持和完善人民代表大會制度的必然要求。習近平總書記在中央人大工作會議上提出，要完善人大監(jiān)督制度，健全人大對執(zhí)法司法工作監(jiān)督的機制和方式。1949年9月，具有臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》莊嚴宣告，新中國實行人民代表大會制度。70多年來，作為人民代表大會制度重要組成部分的人大監(jiān)督制度，隨著人民代表大會制度的逐步完善不斷創(chuàng)新發(fā)展，也在創(chuàng)新發(fā)展中拓展深化了人民代表大會制度的科學內(nèi)涵、特征優(yōu)勢。進入新時代，面對新形勢新任務(wù)新要求，有必要通過法治方式把人大監(jiān)督實踐中行之有效的專題調(diào)研作為監(jiān)督方式固化下來，與時俱進地推動完善人民代表大會制度。

（二）完善專題調(diào)研制度是堅持全過程人民民主的必然要求。人民代表大會制度是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體，人民通過人民代表大會制度實現(xiàn)對權(quán)力運行的監(jiān)督。然而，專項工作報告的主體和被執(zhí)法檢查、詢問、質(zhì)詢的對象是“一府一委兩院”，人民群眾參與這些工作的深度和廣度相對有限。但是，專題調(diào)研的對象除了“一府一委兩院”，還包括廣大的人民群眾，人民群眾能夠更加廣泛、深入、直接地參與到專題調(diào)研工作中。為此，有必要建立健全專題調(diào)研制度，以法治方式保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（三）完善專題調(diào)研制度是堅持“依法監(jiān)督”的必然要求。習近平總書記多次強調(diào)，要用好憲法賦予人大的監(jiān)督權(quán)，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督。在十三屆全國人大常委會第四次會議上，時任全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書對“依法監(jiān)督”作了進一步闡述，即“依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序”。雖然專題調(diào)研被廣泛應(yīng)用并發(fā)揮了重要作用，但監(jiān)督法并未將其作為法定監(jiān)督方式，除聽取和審議專項工作報告前的專題調(diào)研外，其他專題調(diào)研工作既無明確的法律授權(quán)，也無規(guī)范的法定程序，既不利于工作的開展，也弱化了監(jiān)督工作的權(quán)威性、實效性。因此，有必要通過立法完善專題調(diào)研制度，確保專題調(diào)研工作于法有據(jù)、規(guī)范有序。

完善專題調(diào)研制度的可行性研究

從全國人大常委會工作實踐來看，專題調(diào)研在服務(wù)中心大局，增強人大立法、監(jiān)督、代表工作合力，完善監(jiān)督鏈條和監(jiān)督制度等方面發(fā)揮了重要積極作用，形成了一整套相對成熟、有效可行的工作措施，有條件通過立法形成規(guī)范的專題調(diào)研制度。

（一）專題調(diào)研能夠為黨中央決策部署提供重要參考，更加全面地服務(wù)中心大局。人大監(jiān)督的目的是推動落實黨中央決策部署、推動解決制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾和問題，主要是事后監(jiān)督。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，黨中央決策部署也是不斷調(diào)整變化的。從全國人大常委會圍繞規(guī)劃綱要編制工作開展專題調(diào)研的有關(guān)情況來看，人大專題調(diào)研除了能夠推動“一府一委兩院”落實黨中央決策部署以外，還能夠針對調(diào)研發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題提出意見建議，為黨中央決策部署和全國人大作出決定決議提供重要參考。

（二）專題調(diào)研能夠?qū)⑷舜蟊O(jiān)督和立法、代表工作有機結(jié)合起來，提高工作效率，形成工作合力。2000年，立法法頒布實施，將立法調(diào)研作為重要的立法程序。其實，在此之前，立法調(diào)研就已廣泛應(yīng)用于立法實踐中，目的是充分發(fā)揚民主，廣泛聽取各方面意見，協(xié)商解決爭議性問題，提高立法質(zhì)量和效率。執(zhí)法調(diào)研的出現(xiàn)，通過調(diào)研成果的雙向運用，將立法和監(jiān)督工作有機結(jié)合，在推動有關(guān)方面依法履職的同時，也為立法工作收集意見建議。此外，按照代表法規(guī)定，參加統(tǒng)一組織的專題調(diào)研是代表在閉會期間的重要職責，是開好會、審議好相關(guān)議題和提出高質(zhì)量議案建議的重要前提。在每年集中開展代表專題調(diào)研活動以外，有針對性的邀請代表參加專題調(diào)研監(jiān)督活動，既能夠發(fā)揮代表專長，也能夠為代表依法履職提供便利和條件。

（三）專題調(diào)研能夠發(fā)揮補充作用，完善監(jiān)督鏈條，形成監(jiān)督閉環(huán)。雖然專題調(diào)研也經(jīng)常被單獨適用，但更多時候都是作為其他監(jiān)督方式的補充，被應(yīng)用于監(jiān)督前、監(jiān)督中和跟蹤監(jiān)督等不同環(huán)節(jié)，使監(jiān)督鏈條更加完整，使監(jiān)督工作的針對性和實效性顯著提升。例如，執(zhí)法檢查前的專題調(diào)研，能夠提前了解情況，有利于精準確定檢查重點，增強執(zhí)法檢查的針對性；聽取和審議專項工作報告中的專題調(diào)研，能夠通過主動的調(diào)查研究，解決各級人大常委會與“一府一委兩院”信息不對稱的問題，幫助常委會組成人員更加全面、準確地了解真實情況；以專題調(diào)研方式開展的跟蹤監(jiān)督為形成監(jiān)督閉環(huán)、持續(xù)推動重點難點問題的解決，提供了靈活、有效的方式方法。

（四）專題調(diào)研能夠開展探索性實踐，對于完善人大監(jiān)督制度具有重要作用。2018年3月，監(jiān)察法頒布實施，規(guī)定各級監(jiān)察委員會應(yīng)當接受本級人大及其常委會的監(jiān)督。然而，人大對“一府兩院”的監(jiān)督經(jīng)歷了長期的實踐探索階段，對監(jiān)察委員會的監(jiān)督也不可能一蹴而就。為此，2019年7月，時任全國人大監(jiān)察司法委主任委員吳玉良在全國人大監(jiān)察和司法工作培訓班上強調(diào)，要堅持審慎穩(wěn)妥、依法有序的原則，深入開展調(diào)查研究，循序漸進地開展監(jiān)督監(jiān)察工作。同年8月，全國人大監(jiān)察司法委向全國人大常委會提交了關(guān)于監(jiān)察體制改革和監(jiān)察法實施情況的專題調(diào)研報告。相對“溫和”的專題調(diào)研方式，為人大監(jiān)督監(jiān)察工作開辟了“循序漸進”“先易后難”的實踐起點，為進一步完善人大監(jiān)督監(jiān)察工作制度積累了重要經(jīng)驗。此外，如前文所述，執(zhí)法檢查制度也是從執(zhí)法調(diào)研實踐中總結(jié)、轉(zhuǎn)化而來的。

關(guān)于完善專題調(diào)研制度的幾點思考

2016年12月，廣東省人大常委會印發(fā)關(guān)于新形勢下深入貫徹實施監(jiān)督法的若干意見，對專題調(diào)研的選題、調(diào)研組成員、調(diào)研報告的審議和審議結(jié)果的處理等作出規(guī)定。雖然該意見只是內(nèi)部工作制度，但多年的實踐證明，相關(guān)規(guī)定是有效可行的。建議全國人大常委會有效銜接全國人大組織法、地方組織法和代表法關(guān)于專題調(diào)研的有關(guān)規(guī)定，總結(jié)各級人大常委會專題調(diào)研工作經(jīng)驗，通過修改監(jiān)督法，進一步完善專題調(diào)研制度。

（一）專題調(diào)研的適用。實踐中，專題調(diào)研形式靈活、應(yīng)用廣泛，但各級人大常委會的具體應(yīng)用不盡相同。比如，由于各地人大常委會對執(zhí)法調(diào)研和執(zhí)法檢查適用范圍的界限把握不準，開展執(zhí)法調(diào)研工作不太廣泛。建議對專題調(diào)研適用范圍作出規(guī)定。一是各級人大常委會既可以對“一府一委兩院”的工作開展專題調(diào)研，也可以對法律法規(guī)實施情況開展專題調(diào)研，將工作監(jiān)督和法律監(jiān) 督的制度優(yōu)勢充分融合。二是各級人大常委會既可以單獨開展專題調(diào)研，也可以將專題調(diào)研融入聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢等工作，增強人大監(jiān)督的主動性、針對性和實效性。三是參照執(zhí)法檢查制度，規(guī)定全國和省級人大常委會可以委托下一級人大常委會開展專題調(diào)研，增強專題調(diào)研的深度和廣度，以便全面了解各地的普遍性情況和差異性問題。

（二）專題調(diào)研的選題。專題調(diào)研必須堅持問題導(dǎo)向，可以考慮從“問題”的角度對專題調(diào)研的選題作出規(guī)定。一是立法工作中發(fā)現(xiàn)的，屬于工作層面、可以通過人大監(jiān)督推動解決或者研究推進的有關(guān)問題；二是監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的，需要進一步深入調(diào)查研究或者跟蹤推動落實的重點難點問題；三是人大代表通過建議、批評和意見，以及專題調(diào)研報告、視察報告等提出的比較集中的問題；四是人民群眾來信來訪中提出的普遍性、典型性問題；五是“一府一委兩院”在專項工作報告或者專題匯報中提出的，在落實黨中央決策部署和改善民生等方面遇到的突出困難和重點難點問題；六是社會普遍關(guān)注的其它問題。

（三）專題調(diào)研的程序。為進一步規(guī)范專題調(diào)研活動，充分發(fā)揮專門委員會作用，拓展人大代表參與渠道，建議對專題調(diào)研的程序作出規(guī)定：一是由人大常委會成立專題調(diào)研組，成員包括常委會組成人員、有關(guān)專門委員會組成人員、本級人大代表；相關(guān)專門委員會承擔專題調(diào)研有關(guān)具體工作。二是應(yīng)當深入人民群眾和基層一線廣泛聽取意見建議，并公開征求社會公眾的意見建議。三是有關(guān)專門委員會可以就專題調(diào)研中的重點問題，聽取“一府一委兩院”的專題匯報，提出建議。四是調(diào)研結(jié)束后，專題調(diào)研組應(yīng)當及時提出調(diào)研報告，依程序提請常委會會議審議，以增強專題調(diào)研報告的權(quán)威性和有效性。

（四）專題調(diào)研的成果。調(diào)查研究包括調(diào)查和研究兩個環(huán)節(jié)。調(diào)查結(jié)束后，還要通過深入細致地分析研究，將零散的認識系統(tǒng)化，將粗淺的認識深刻化，找到事物的本質(zhì)規(guī)律，找準存在的突出問題，有針對性地提出解決問題的思路和對策。因此，建議參照執(zhí)法檢查的有關(guān)規(guī)定，對專題調(diào)研報告作出規(guī)定。一是專題調(diào)研報告應(yīng)當包含專項工作或者法律實施的總體情況、存在的問題及原因分析、解決問題的建議等內(nèi)容。二是拓展專題調(diào)研成果的應(yīng)用。涉及黨委決策部署的建議，向同級黨委報告；涉及本級人大立法方面的建議，送相關(guān)委員會研究處理；涉及“一府一委兩院”工作的建議，送“一府一委兩院”研究處理；相關(guān)委員會和“一府一委兩院”在規(guī)定時間內(nèi)向常委會報告研究處理情況。