論地方立法精細(xì)化的內(nèi)涵和路徑
——以茂名市地方立法實(shí)踐為分析視角

文 江祖雄 吳欣宜

地方立法精細(xì)化提出的背景和內(nèi)涵

（一）地方立法精細(xì)化提出的背景

改革開(kāi)放之初，鄧小平同志指出“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文可以粗一點(diǎn)，逐步完善?！彼愿母镩_(kāi)放后很長(zhǎng)一段時(shí)間，“宜粗不宜細(xì)”的立法思路一直指導(dǎo)我國(guó)的立法實(shí)踐，我國(guó)立法工作在摸索中、試驗(yàn)中前行。2000年，我國(guó)立法法頒布實(shí)施，全面、系統(tǒng)地規(guī)范了立法活動(dòng)，健全了國(guó)家立法制度。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)召開(kāi)，這是改革開(kāi)放以來(lái)第一次以依法治國(guó)為主題的中央全會(huì)，會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)科學(xué)立法、民主立法做了全面部署，明確提出了“推進(jìn)地方立法精細(xì)化”，自此，“地方立法精細(xì)化”的新理念在黨中央的依法治國(guó)綱領(lǐng)性文件中確立下來(lái)。2015年修正的《中華人民共和國(guó)立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，同時(shí)增加了“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”的規(guī)定，對(duì)地方立法工作提出了新要求。

（二）地方立法精細(xì)化的內(nèi)涵

根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)大詞典》的釋義，“精細(xì)”指精密細(xì)致之意。“精細(xì)化”可以理解為系統(tǒng)化的精細(xì)。對(duì)于“立法精細(xì)化”的定義，目前在學(xué)界還沒(méi)有統(tǒng)一的論述，有學(xué)者認(rèn)為“立法精細(xì)化是指通過(guò)精細(xì)化的立法準(zhǔn)備、精細(xì)化的內(nèi)容選擇、精細(xì)化的程序設(shè)定和精細(xì)化的立法技術(shù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)立法目的正當(dāng)、立法內(nèi)容科學(xué)、立法程序民主和立法實(shí)施有效的目的?！边@個(gè)定義是圍繞“良法善治”的理念和“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的要求展開(kāi)的，目的是達(dá)到形式和實(shí)質(zhì)上的“立法精細(xì)化”。

地方立法是相對(duì)于中央立法而言的立法，根據(jù)2023年修正的《中華人民共和國(guó)立法法》第八十一條的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。第八十二條的規(guī)定，地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：1.為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；2.屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。綜上所述，地方立法制定的是關(guān)于地方在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)，是符合地方實(shí)際的、對(duì)上位法進(jìn)行的細(xì)化和補(bǔ)充。結(jié)合立法法第七條“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”的規(guī)定，筆者認(rèn)為，“地方立法精細(xì)化”主要強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面的要素：一是立項(xiàng)精準(zhǔn)。突出問(wèn)題導(dǎo)向，圍繞本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，遴選立法項(xiàng)目。二是體例精簡(jiǎn)。地方性法規(guī)的表現(xiàn)形式和結(jié)構(gòu)安排不拘泥于一種形式，而是視不同的情況而定，在實(shí)踐中更多是針對(duì)實(shí)際需要以“小切口”的形式推進(jìn)立法，不“求大求全”。三是突出實(shí)效。地方性法規(guī)旨在解決地方實(shí)際問(wèn)題，在內(nèi)容上對(duì)存在問(wèn)題和矛盾提出具有針對(duì)性、可執(zhí)行性的對(duì)策，力爭(zhēng)每一條規(guī)范條款能在社會(huì)治理的實(shí)踐中生根發(fā)芽、開(kāi)花結(jié)果。

茂名市地方立法精細(xì)化的實(shí)踐和存在問(wèn)題

（一）茂名市地方立法精細(xì)化的實(shí)踐

2015年9月，茂名市作為設(shè)區(qū)的市獲批行使地方立法權(quán)，開(kāi)始了地方立法的摸索和實(shí)踐。茂名市在獲得地方立法權(quán)的8年時(shí)間里，先后出臺(tái)了11部地方性法規(guī)（具體見(jiàn)下表），其中程序法1部，實(shí)體法10部，以“特色”“管用”“良善”之法推動(dòng)解決民生“大問(wèn)題”，服務(wù)保障茂名經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

茂名市對(duì)地方立法精細(xì)化進(jìn)行了積極有益的探索，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.建立了一套較為完備的地方立法制度。2016年8月29日，茂名市人大常委會(huì)通過(guò)了《茂名市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法論證工作規(guī)定》《立法聽(tīng)證規(guī)則》《基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》等體現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法的配套性文件，推進(jìn)地方立法工作的程序化、規(guī)范化和制度化。2017年4月10日出臺(tái)的《茂名市制定地方性法規(guī)條例》，對(duì)立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、法規(guī)起草、立法權(quán)限和程序作出了較為明確的規(guī)定，建立了立項(xiàng)、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議五大機(jī)制，為依法立法打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.立法項(xiàng)目彰顯地方特色。茂名市人大常委會(huì)緊緊圍繞中心，服務(wù)大局，全面構(gòu)建具有茂名特色的法規(guī)體系。如《茂名市高州水庫(kù)水質(zhì)保護(hù)條例》《茂名市露天礦生態(tài)公園保護(hù)管理?xiàng)l例》《茂名市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《茂名市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》等法規(guī)，從空氣、水、土壤、噪聲等方面構(gòu)建了全方位、立體式的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，改善人民生活環(huán)境，回應(yīng)本地區(qū)人民群眾美好生活需要。又如《茂名市禽畜養(yǎng)殖污染防治條例》，針對(duì)茂名市畜禽養(yǎng)殖污染防治難等問(wèn)題，對(duì)上位法《禽畜規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》所適用的禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)（養(yǎng)殖小區(qū)）的養(yǎng)殖污染防治進(jìn)行了細(xì)化，從管理對(duì)象上將畜禽養(yǎng)殖者根據(jù)養(yǎng)殖規(guī)模的不同，區(qū)分為畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖專業(yè)戶和散養(yǎng)戶三類主體，分類確定管控目標(biāo)和防污治污要求，更好地適應(yīng)茂名市中小禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)所污染防治及監(jiān)督管理活動(dòng)，推動(dòng)茂名市畜禽養(yǎng)殖走向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化，體現(xiàn)了鮮明的“茂名特色”。

（注：表格數(shù)據(jù)截止至2023年4月6日）

3.探索“小快靈”式立法。如《茂名市森林防火聯(lián)防條例》是茂名市首部不設(shè)章節(jié)的地方性法規(guī)，該條例草案原名為《茂名市野外用火管理?xiàng)l例》，審議后認(rèn)為草案存在缺乏立法空間、缺乏執(zhí)行空間、與立法新要求不符等問(wèn)題，及時(shí)調(diào)整了條例草案的立法方向，通過(guò)“小快靈”式立法，著重解決森林防火職責(zé)落實(shí)不到位、防火聯(lián)防機(jī)制執(zhí)行不到位等問(wèn)題，將法規(guī)名稱和內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整，條款由原來(lái)四十條控制在二十二條，創(chuàng)造性地將林長(zhǎng)制和森林防火聯(lián)防工作進(jìn)行有機(jī)銜接，著力構(gòu)建起以“林長(zhǎng)”為核心的森林防火責(zé)任體系和聯(lián)防制度體系，最后形成了《茂名市森林防火聯(lián)防條例》并獲得省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，進(jìn)一步提升地方立法的針對(duì)性、適用性和可操作性。

4.群眾參與立法的程度較高。一是建立較為完善的立法信息公開(kāi)機(jī)制。茂名市人大常委會(huì)綜合運(yùn)用網(wǎng)站、報(bào)紙、微博、微信、手機(jī)APP等信息化手段廣泛征集人民群眾對(duì)立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃建議。如《茂名市村莊規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》共收到相關(guān)部門、人大代表、立法專家、群眾和社會(huì)組織反饋的意見(jiàn)建議500多條，各界民意得到充分體現(xiàn)。二是充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)作用。目前，茂名市人大常委會(huì)已設(shè)立了15個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，涵蓋了城市與農(nóng)村、政府部門與司法機(jī)關(guān)、企業(yè)與社會(huì)組織等不同行業(yè)領(lǐng)域，具有廣泛的代表性和多樣性，能及時(shí)反饋基層的意見(jiàn)和呼聲。筆者所在的信宜市人民檢察院自2020年4月成為茂名市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)后，已為茂名市9部地方性法規(guī)立法或修正草案征集意見(jiàn)建議160余條，提出立法建議項(xiàng)目3項(xiàng)。

5.借助“外腦”提供智力支持。一是建立立法基地。茂名市人大常委會(huì)與廣東石油化工學(xué)院合作共建地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地，邀請(qǐng)武漢大學(xué)、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)等院校的專家學(xué)者作為兼職研究人員，為地方立法提供智力支持。二是成立立法咨詢專家?guī)臁Ｃ腥舜蟪Ｎ瘯?huì)聘任25名立法咨詢專家，包括法學(xué)研究和法律實(shí)務(wù)類專家，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)類專家，語(yǔ)言文學(xué)、民俗類專家等，參與到立法調(diào)研、立法論證、立法咨詢、立法聽(tīng)證和立法后評(píng)估等各項(xiàng)工作中來(lái)，為高質(zhì)量立法提供智力支持。三是聘任法務(wù)助理。2021年1月，茂名市人大常委會(huì)聘任20名執(zhí)業(yè)律師擔(dān)任法務(wù)助理，為審議法規(guī)、議案和履行監(jiān)督職責(zé)等提供法律服務(wù)，為茂名市人大常委會(huì)依法履職、科學(xué)決策提供了制度保障。

6.綜合運(yùn)用執(zhí)法檢查與立法后評(píng)估的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)地方性法規(guī)實(shí)施效果的監(jiān)督。2019年7月，茂名市人大常委會(huì)組織開(kāi)展對(duì)《茂名市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《茂名市畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》實(shí)施情況的執(zhí)法檢查，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)梳理和研究，進(jìn)一步完善了以上兩部地方性法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容。2020年8月，茂名市人大常委會(huì)組織對(duì)《茂名市高州水庫(kù)水質(zhì)保護(hù)條例》進(jìn)行立法后的評(píng)估工作，評(píng)估工作涵蓋綜合分析自評(píng)、實(shí)地考察座談和第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估，分別從合法性、合理性、操作性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性等五個(gè)方面對(duì)條例進(jìn)行立法后評(píng)估。據(jù)了解，2020年高州水庫(kù)水質(zhì)維持為II類，對(duì)比《茂名市高州水庫(kù)水質(zhì)保護(hù)條例》施行前“水質(zhì)III類”有明顯改善，高州水庫(kù)及其周邊地區(qū)的生態(tài)變得更好、更和諧，地方立法取得良好的實(shí)施效果。

（二）茂名市地方立法精細(xì)化存在的問(wèn)題

茂名市在地方立法精細(xì)化方面雖然取得一定的成績(jī)，但仍存在以下一些的問(wèn)題：

1.立法精細(xì)化的理念仍有待加強(qiáng)。推崇法典式的體例，片面追求立法體例和結(jié)構(gòu)的完整性，在篇幅和結(jié)構(gòu)上與上位法重復(fù)的情況仍不同程度存在?！耙思?xì)不宜粗”的立法思路還沒(méi)有很好的應(yīng)用到立法工作中去。

2.地方立法各領(lǐng)域發(fā)展還不夠平衡。茂名市在獲得地方立法權(quán)的8年時(shí)間里，先后出臺(tái)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)和基層治理方面等的地方性法規(guī)共10部，尚未有歷史文化保護(hù)方面的地方性法規(guī)。截至目前，《茂名市化橘紅保護(hù)條例》和《茂名市古荔枝樹(shù)保護(hù)條例》正在審議中。

3.地方立法隊(duì)伍的整體水平與開(kāi)展高質(zhì)量高效率立法工作的要求還存在一定差距，需要進(jìn)一步提升業(yè)務(wù)水平，強(qiáng)化履職能力。

地方立法精細(xì)化的完善路徑

本文以問(wèn)題為導(dǎo)向，結(jié)合地方立法精細(xì)化“三要素”，即立項(xiàng)精準(zhǔn)、體例精簡(jiǎn)、突出實(shí)效，提出以下完善地方立法精細(xì)化的路徑：

（一）與時(shí)俱進(jìn),建立立法精細(xì)化的理念

2020年，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上正式提出，要增強(qiáng)立法的針對(duì)性、適用性、可操作性，研究豐富立法形式，可以搞“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”。因此，建立立法精細(xì)化理念，第一，要摒棄追求“大而全”的觀念，善于用“小快靈”解決實(shí)際問(wèn)題，增強(qiáng)地方立法的針對(duì)性、適用性、可操作性。第二，提高立法隊(duì)伍對(duì)立法新形勢(shì)、新要求的把握。“小快靈”立法是地方立法在實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的符合時(shí)代發(fā)展的立法新思路，是立法精細(xì)化的典型實(shí)踐。要通過(guò)專項(xiàng)立法培訓(xùn)和不斷的實(shí)踐，扭轉(zhuǎn)過(guò)去“宜粗不宜細(xì)”的立法思路，將“小快靈”立法、突出地方特色的立法思路應(yīng)用到地方立法工作中去。

（二）精準(zhǔn)立項(xiàng)，完善地方人大立項(xiàng)機(jī)制

近年來(lái)電白城區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)容提質(zhì)，城市品質(zhì)有了較大提升（資料圖片）

第一，要進(jìn)行充分的立項(xiàng)論證。《茂名市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法論證工作規(guī)定》第二十一條規(guī)定，立項(xiàng)論證時(shí)，應(yīng)當(dāng)圍繞以下內(nèi)容對(duì)建議項(xiàng)目進(jìn)行充分論證：1.為解決實(shí)際問(wèn)題制定地方性法規(guī)的必要性；2.擬設(shè)定的主要制度、措施的科學(xué)性和可行性；3.擬設(shè)定的管理主體的職權(quán)職責(zé)以及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)的合法性和可行性；4.擬設(shè)定的行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等重要制度的合法性和可行性；5.調(diào)整范圍、主要內(nèi)容是否符合地方立法權(quán)限；6.其他需要論證的內(nèi)容。不同的地區(qū)存在的問(wèn)題多種多樣，對(duì)立法建議項(xiàng)目的審查和論證要遵循突出重點(diǎn)、急需先立、體現(xiàn)特色、切實(shí)可行的原則，對(duì)照以上的立項(xiàng)論證要求，展開(kāi)充分論證。第二，要增強(qiáng)立法調(diào)研。地方立法機(jī)關(guān)要堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，進(jìn)行大量的調(diào)研論證工作，深入分析本地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況和立法需求，找準(zhǔn)本地需要立法解決的問(wèn)題，根據(jù)實(shí)際來(lái)進(jìn)行立法。第三，地方立法規(guī)劃與上位法的立法規(guī)劃保持協(xié)調(diào)。地方立法以細(xì)化和補(bǔ)充上位法為原則，要加強(qiáng)與國(guó)家、省立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的銜接，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，科學(xué)論證。

（三）精簡(jiǎn)立法，注重地方立法實(shí)效性

在實(shí)踐中，要以解決地方的實(shí)際問(wèn)題和困難為目標(biāo)，在立法的形式上突出地方立法補(bǔ)充和細(xì)化中央立法的地位和作用，不拘泥于條例的名稱，不貪大求全，立法體例簡(jiǎn)約化，可以采用決議、決定的方式，“探索‘小切口’立法形式和路徑，有幾條寫幾條，聚焦解決核心突出問(wèn)題，將有效管用作為每一部法規(guī)的章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目的衡量標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)增強(qiáng)立法的針對(duì)性、適用性、可操作性?！蓖瑫r(shí)，地方性法規(guī)條款與條款之間要遵循法律，條文內(nèi)部結(jié)構(gòu)要符合法律邏輯，要圍繞問(wèn)題提出科學(xué)性、針對(duì)性和可執(zhí)行性的方案。

（四）“回頭再看”，完善立法后評(píng)估制度

第一，建立立法后評(píng)估的常態(tài)化機(jī)制。根據(jù)《茂名市制定地方性法規(guī)條例》第六十三條的規(guī)定：“地方性法規(guī)實(shí)施兩年后，或者地方性法規(guī)實(shí)施后的社會(huì)環(huán)境發(fā)生重大變化的，有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)有關(guān)的工作機(jī)構(gòu)可以組織對(duì)地方性法規(guī)或者地方性法規(guī)中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估?！彼?，應(yīng)完善立法后評(píng)估條件、評(píng)估方式等。第二，構(gòu)建立法后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)體系。構(gòu)建立法后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)兼顧一般性標(biāo)準(zhǔn)和特色標(biāo)準(zhǔn)，一般性標(biāo)準(zhǔn)主要包括立法形式上的合法性、實(shí)質(zhì)上的合理性、法案的可行性和規(guī)范性四個(gè)方面，特色標(biāo)準(zhǔn)指突出地方特色的指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性和差異化的結(jié)合。

（五）打牢基礎(chǔ)，強(qiáng)化立法隊(duì)伍建設(shè)

第一，建立學(xué)習(xí)、培訓(xùn)常態(tài)化機(jī)制，定期組織專門的立法培訓(xùn)班，提升立法工作者法治思維和立法技術(shù)。第二，鼓勵(lì)立法工作者在職攻讀法律特別是立法學(xué)研究方向的研究生和博士生學(xué)位，并給予一定的學(xué)費(fèi)支持。第三，優(yōu)化立法隊(duì)伍人員結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以人大法制委員會(huì)、常委會(huì)法工委和政府法制工作機(jī)構(gòu)為主體、立法智庫(kù)為保障的立法工作隊(duì)伍，不斷提高地方立法的能力和水平。