美國(guó)擴(kuò)大海外并購(gòu)審查重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)χ衅蟮挠绊懠皯?yīng)對(duì)

文/劉丹丹 韓冰 編輯/蔡正坤

2022年9月15日，美國(guó)白宮發(fā)布第14083號(hào)總統(tǒng)行政命令（下稱《行政命令》），將美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（下稱“CFIUS”）的審查范圍從特朗普時(shí)代寬泛的技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)領(lǐng)域，細(xì)分到芯片、生物技術(shù)、糧食和能源安全等熱點(diǎn)領(lǐng)域。2022年10月20日，美國(guó)財(cái)政部發(fā)布史上首份《美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)執(zhí)法和處罰指南》（下稱《執(zhí)法指南》）。本文基于對(duì)《行政命令》和《執(zhí)法指南》的解讀，分析其對(duì)中企在美并購(gòu)可能產(chǎn)生的影響，并就中企在新形勢(shì)下赴美并購(gòu)提出應(yīng)對(duì)建議。

《行政命令》解讀

本次《行政命令》是1975年CFIUS設(shè)立以來(lái)美國(guó)總統(tǒng)首次對(duì)其發(fā)出正式總統(tǒng)指令?！缎姓睢窂?qiáng)調(diào)，其并未從立法上改變CFIUS現(xiàn)有的審查流程和管轄范圍，重點(diǎn)在于明確CFIUS在進(jìn)行海外投資審查時(shí)需關(guān)注的重點(diǎn)行業(yè)以及特別指明的風(fēng)險(xiǎn)考量因素，多角度綜合評(píng)估海外投資給美國(guó)國(guó)家安全可能帶來(lái)的威脅。

具體而言，《行政命令》特別指明，CFIUS 應(yīng)從保持美國(guó)關(guān)鍵供應(yīng)鏈彈性、維持美國(guó)核心技術(shù)領(lǐng)先地位、保護(hù)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全以及保護(hù)美國(guó)人敏感數(shù)據(jù)等方面加強(qiáng)對(duì)其有管轄權(quán)交易的審查，以防外國(guó)投資通過(guò)此類交易給美國(guó)國(guó)家安全帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。本次《行政命令》重點(diǎn)內(nèi)容如下：

一是CFIUS應(yīng)關(guān)注交易對(duì)美國(guó)關(guān)鍵供應(yīng)鏈安全的影響。具體而言，《行政命令》認(rèn)為特定行業(yè)對(duì)美國(guó)關(guān)鍵供應(yīng)鏈安全有重要影響，特定行業(yè)包括與美國(guó)礦產(chǎn)資源、關(guān)鍵技術(shù)、糧食和能源等供應(yīng)鏈相關(guān)的行業(yè)，CFIUS應(yīng)確保相關(guān)交易不會(huì)給相關(guān)行業(yè)供應(yīng)鏈帶來(lái)“關(guān)鍵產(chǎn)品或服務(wù)供應(yīng)中斷”的風(fēng)險(xiǎn)。其中，該等投資包括將相關(guān)供應(yīng)鏈上企業(yè)的所有權(quán)（ownership）、權(quán)利（rights）或者控制權(quán)（control）轉(zhuǎn)移給外國(guó)人。為此，CFIUS做出判斷的具體考慮因素應(yīng)包括“供應(yīng)鏈上可替代供應(yīng)商的多元化程度、與美國(guó)政府的供應(yīng)關(guān)系、特定供應(yīng)鏈上外國(guó)人所有權(quán)或控制權(quán)的集中度”。

二是CFIUS應(yīng)以維持美國(guó)技術(shù)領(lǐng)先地位為基礎(chǔ)，對(duì)涉及關(guān)鍵技術(shù)行業(yè)的交易進(jìn)行審查。關(guān)鍵技術(shù)相關(guān)行業(yè)主要包括“微電子、人工智能、生物技術(shù)和生物制造、量子計(jì)算、清潔能源（如電池儲(chǔ)能和氫能）、氣候適應(yīng)技術(shù)、關(guān)鍵原料（如鋰和稀土元素）及對(duì)糧食安全有影響的農(nóng)業(yè)工業(yè)基礎(chǔ)要素”等。

三是CFIUS對(duì)具體交易的審查應(yīng)考慮行業(yè)累積交易存量?！缎姓睢氛J(rèn)為，CFIUS在評(píng)估某一特定領(lǐng)域或行業(yè)的交易時(shí)，還應(yīng)結(jié)合特定領(lǐng)域或行業(yè)此前完成的交易存量，評(píng)估該項(xiàng)交易是否會(huì)導(dǎo)致關(guān)鍵行業(yè)的敏感技術(shù)對(duì)外轉(zhuǎn)移。具體而言，CFIUS應(yīng)結(jié)合該領(lǐng)域或相關(guān)領(lǐng)域的多起并購(gòu)或投資來(lái)評(píng)估國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，并考慮“外國(guó)人或外國(guó)政府對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、能源資產(chǎn)、關(guān)鍵資源或技術(shù)的累積控制或近期涉及的交易模式”。為進(jìn)行此類評(píng)估，CFIUS可要求美國(guó)商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（ITA）提交在美國(guó)運(yùn)營(yíng)的相關(guān)企業(yè)的報(bào)告，以此作為分析依據(jù)。

四是CFIUS應(yīng)重視網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)。CFIUS應(yīng)防止交易給外國(guó)人或與其有聯(lián)系的第三方提供從事惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的能力，或允許其對(duì)信息數(shù)據(jù)庫(kù)和系統(tǒng)進(jìn)行訪問(wèn)。涉及的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)情形包括但不限于“破壞敏感數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)庫(kù)或破壞系統(tǒng)的保護(hù)、數(shù)據(jù)的完整性等；旨在干預(yù)美國(guó)選舉、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的活動(dòng)；蓄意破壞包括智能電網(wǎng)等關(guān)鍵能源基礎(chǔ)設(shè)施的活動(dòng)”。

五是美國(guó)人的敏感數(shù)據(jù)保護(hù)。CFIUS除了應(yīng)考慮交易是否“導(dǎo)致美國(guó)人個(gè)人身份信息、遺傳信息或其他敏感數(shù)據(jù)暴露給外國(guó)政府或外國(guó)人”的風(fēng)險(xiǎn)外，還應(yīng)考慮技術(shù)進(jìn)步可能讓之前無(wú)法識(shí)別的數(shù)據(jù)被重新識(shí)別或去匿名化的風(fēng)險(xiǎn)，以及隨之而來(lái)對(duì)美國(guó)人數(shù)據(jù)訪問(wèn)帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

此外，《行政命令》強(qiáng)調(diào)，CFIUS不僅應(yīng)審查交易涉及的外國(guó)人，還應(yīng)審查該等外國(guó)人是否與外國(guó)國(guó)家或政府具有直接/間接商業(yè)/非商業(yè)關(guān)系。

《執(zhí)法指南》解讀

為配合《行政命令》實(shí)施，2022年10月20日，美國(guó)財(cái)政部首次發(fā)布CFIUS《執(zhí)法指南》，就違反CFIUS執(zhí)法行為的主要行為類型、執(zhí)法信息來(lái)源、處罰程序以及處罰考慮因素等進(jìn)行了詳盡列舉。

根據(jù)美國(guó)《國(guó)防生產(chǎn)法》第721（c）節(jié)等的規(guī)定，除有限例外的情況外，CFIUS不得公開披露當(dāng)事方及第三方向其提交的任何信息，也不會(huì)確認(rèn)或否認(rèn)交易是否已通知CFIUS或是否已對(duì)任何特定交易進(jìn)行評(píng)估、審查和調(diào)查。但是，可能會(huì)出現(xiàn)法律要求披露此類信息的情況。根據(jù)CFIUS官方網(wǎng)站信息，其僅分別于2018年和2019年公布過(guò)兩起處罰案例，且未披露當(dāng)事方。在2018年公布的案例中，因當(dāng)事方違反一份2016年的CFIUS緩解協(xié)議，包括未能設(shè)立必要的安全政策和未能向CFIUS提供適當(dāng)?shù)膱?bào)告，CFIUS決定對(duì)其處罰100萬(wàn)美元；在2019年公布的案例中，因當(dāng)事方違反一份2018年的臨時(shí)命令，包括未能限制和適當(dāng)監(jiān)督對(duì)保護(hù)數(shù)據(jù)的訪問(wèn)，雙方同意了75萬(wàn)美元的罰款。

除此之外，CFIUS此前僅會(huì)在每年向美國(guó)國(guó)會(huì)提供年度報(bào)告，但該年度報(bào)告中從未詳細(xì)披露CFIUS此類執(zhí)法信息。結(jié)合前述《行政命令》的頒布背景，《執(zhí)法指南》在增加CFIUS執(zhí)法透明度的同時(shí)，也給各方關(guān)切的后續(xù)執(zhí)法加強(qiáng)趨勢(shì)提供了具體的參考?！秷?zhí)法指南》主要包括以下四個(gè)部分：

一是《執(zhí)法指南》列明可能構(gòu)成違反CFIUS相關(guān)規(guī)定的三種主要行為類型。該等行為類型包括：其一，未能及時(shí)提交強(qiáng)制性申報(bào)，包括簡(jiǎn)易申報(bào)和正式申報(bào)；其二，未能遵守CFIUS協(xié)議、條件或命令等要求的緩解措施；其三，存在重大虛假陳述、遺漏或提交虛假證明，包括向CFIUS提交的信息中存在重大錯(cuò)誤陳述或遺漏，以及提交與CFIUS評(píng)估、審查、調(diào)查或緩解措施相關(guān)的虛假信息或不完整證明。

二是CFIUS作出執(zhí)法判斷的信息來(lái)源非常廣泛?！秷?zhí)法指南》指出，CFIUS可能從美國(guó)政府、公開可獲得信息、第三方服務(wù)提供方等多樣化渠道獲得相關(guān)信息。具體途徑包括：其一，當(dāng)事方提交給CFIUS的信息。CFIUS通常會(huì)要求當(dāng)事方提交信息以支持其對(duì)緩解措施合規(guī)情況的監(jiān)督，并調(diào)查是否存在違規(guī)情況。當(dāng)事方的配合度是考慮因素之一。除了按要求提交信息，當(dāng)事方也可以選擇提交無(wú)罪證據(jù)及其他相關(guān)解釋。其二，自愿披露。CFIUS強(qiáng)烈鼓勵(lì)當(dāng)事方及時(shí)自愿披露。披露可以以書面方式描述全部可能構(gòu)成的違規(guī)行為及涉及方。同時(shí)CFIUS強(qiáng)調(diào)，該披露并不取代其他應(yīng)根據(jù)緩解措施或相關(guān)法律法規(guī)的披露要求。當(dāng)事方可以先行提交初始自愿披露，后續(xù)再提交詳細(xì)的自愿披露。其三，線索。如任何人認(rèn)為可能會(huì)發(fā)生違反CFIUS相關(guān)規(guī)定的行為，CFIUS鼓勵(lì)通過(guò)其官方網(wǎng)站提交相關(guān)信息，CFIUS可能會(huì)在實(shí)施正式處罰流程前與當(dāng)事方溝通。

三是CFIUS處罰流程（見圖1）。當(dāng)事方收到CFIUS處罰通知后，可以在15個(gè)工作日內(nèi)申請(qǐng)復(fù)議，CFIUS在收到復(fù)議申請(qǐng)后15個(gè)工作日內(nèi)會(huì)發(fā)出最終處罰決定。當(dāng)事方如果在收到CFIUS處罰通知后在15個(gè)工作日內(nèi)未申請(qǐng)復(fù)議，CFIUS則發(fā)出最終的處罰決定。如存在正當(dāng)理由，該15個(gè)工作日也可延長(zhǎng)。

圖1 CFIUS審查流程

四是CFIUS決定加重或者減輕處罰的考慮因素。CFIUS考慮加重或者減輕處罰的因素根據(jù)具體行為違反情況不同而各異，主要包括但并不限于“執(zhí)法行為是否能夠促進(jìn)當(dāng)事方的自愿披露及后續(xù)合規(guī)；當(dāng)事方違規(guī)的主觀程度屬于一般過(guò)失、重大過(guò)失還是故意或者蓄意違反；違規(guī)行為持續(xù)時(shí)間和違規(guī)頻率；當(dāng)事方配合調(diào)查程度以及是否采取補(bǔ)救措施；當(dāng)事方內(nèi)部合規(guī)措施，比如是否引入法律顧問(wèn)、咨詢方、審計(jì)和監(jiān)督方等；當(dāng)事方與CFIUS的熟悉程度、過(guò)往緩解措施合規(guī)情況以及其他監(jiān)管部門的合規(guī)評(píng)估情況；當(dāng)事方是否違反緩解措施條款及履行情況等”。

《執(zhí)法指南》強(qiáng)調(diào)，除CFIUS可執(zhí)行的處罰外，亦可以共同實(shí)施其他民事或刑事處罰措施。但《執(zhí)法指南》同時(shí)也指出，其不具有約束力，也不創(chuàng)設(shè)任何實(shí)體或程序上的權(quán)利或權(quán)益。

《執(zhí)法指南》對(duì)于CFIUS執(zhí)法時(shí)具體考量因素的詳細(xì)列舉，反映了CFIUS執(zhí)法時(shí)信息來(lái)源的寬泛性和處罰依據(jù)的多維度。值得注意的是，《執(zhí)法指南》指出當(dāng)事方可以自我披露，但同時(shí)也明確任何人均可以通過(guò)CFIUS網(wǎng)站直接提供相關(guān)違規(guī)線索，這極大地增加了執(zhí)法威懾力?？梢灶A(yù)見，CFIUS在《執(zhí)法指南》發(fā)布后受理的違規(guī)案件將呈增加趨勢(shì)，處罰力度也將加大。

中企海外并購(gòu)所受影響分析及應(yīng)對(duì)建議

自2018年《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》以及2020年《關(guān)于外國(guó)人在美國(guó)進(jìn)行特定投資的規(guī)定》陸續(xù)出臺(tái)并完善后，美國(guó)政府針對(duì)外資尤其是中企在美并購(gòu)的審查更加具有行業(yè)針對(duì)性，并明確需要加強(qiáng)審查特定關(guān)鍵技術(shù)行業(yè)，CFIUS亦在其年度報(bào)告中單獨(dú)列出外國(guó)資本對(duì)關(guān)鍵技術(shù)行業(yè)投資的具體審查情況。

《行政命令》的出臺(tái)表明，美國(guó)政府將從保持供應(yīng)鏈彈性和確保美國(guó)技術(shù)領(lǐng)先地位這兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)出發(fā)，在宏觀上持續(xù)加強(qiáng)對(duì)美投資的累積影響審查。鑒于中企此前對(duì)美投資高峰期間的投資存量，這將給中企對(duì)美投資帶來(lái)以下影響和挑戰(zhàn)：

一是中企赴美并購(gòu)會(huì)更為審慎。基于CFIUS對(duì)特定行業(yè)交易的低審批放行預(yù)期或嚴(yán)格的緩解措施和監(jiān)督，中企對(duì)美相關(guān)行業(yè)甚至是供應(yīng)鏈上下相關(guān)行業(yè)的并購(gòu)預(yù)期可能會(huì)顯著下降?？紤]到CFIUS將評(píng)估具有直接/間接政府背景的投資機(jī)構(gòu)或國(guó)有企業(yè)在美特定行業(yè)的累積交易影響，相關(guān)背景企業(yè)可能會(huì)更加謹(jǐn)慎啟動(dòng)對(duì)美的并購(gòu)交易。

二是中企赴美并購(gòu)的交易成本與不確定性將顯著增加。中企可能不得不選擇將本不屬于CFIUS審查范圍，但可能與美國(guó)具有某些關(guān)聯(lián)（如涉及在美注冊(cè)實(shí)體）的交易主動(dòng)提交審查，并將CFIUS審查通過(guò)作為交易達(dá)成的前提，從而可能增加額外的交易成本和時(shí)間，給交易帶來(lái)更多的不確定性。

三是中企在美并購(gòu)需要面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大。CFIUS審查范圍擴(kuò)大可能帶來(lái)聯(lián)動(dòng)效用，導(dǎo)致中企赴美并購(gòu)面臨更大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。例如，中企需要結(jié)合出口管制等相關(guān)法規(guī)對(duì)交易風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)估，從而導(dǎo)致交易可能性降低。或者中企僅獲得少數(shù)股權(quán)而無(wú)法獲得控制權(quán)，無(wú)法參與被收購(gòu)企業(yè)的日常運(yùn)營(yíng)決策以及獲得必要的商業(yè)決策信息，導(dǎo)致其僅成為少數(shù)財(cái)務(wù)投資人等，降低了并購(gòu)交易的商業(yè)目的和價(jià)值，達(dá)不到合理的商業(yè)預(yù)期。

四是美國(guó)《行政命令》對(duì)于其他國(guó)家具有示范效應(yīng)，其他國(guó)家可能對(duì)中企并購(gòu)出臺(tái)類似規(guī)定。2022年聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議《世界投資報(bào)告》顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家大多推出或加強(qiáng)了基于國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)的投資審查制度，這導(dǎo)致為了國(guó)家安全而對(duì)外國(guó)直接投資進(jìn)行審查的國(guó)家總數(shù)達(dá)到了36個(gè)。這些國(guó)家合計(jì)占全球外國(guó)直接投資流入量的63%、存量的70%(分別高于2020年的52%和67%)。

基于本次行政命令的要求以及《執(zhí)法指南》的公布，為協(xié)助中企更全面評(píng)估在新形勢(shì)下赴美并購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)因素，進(jìn)而減低交易成本和不確定性、提高交易效率，提出以下參考性建議：

一是事先評(píng)估特定行業(yè)中企投資信息?？紤]到《行政命令》強(qiáng)調(diào)CFIUS審查時(shí)需考慮行業(yè)累積投資和近期交易影響，中企可能更加需要依賴可信賴的公開市場(chǎng)數(shù)據(jù)和行業(yè)分析報(bào)告，在交易前事先評(píng)估美國(guó)相關(guān)行業(yè)現(xiàn)有中資所持有的權(quán)利、權(quán)益或者控制權(quán)信息。同時(shí)，基于《執(zhí)法指南》對(duì)于執(zhí)法信息獲取的廣泛渠道，中企在向CFIUS提交相關(guān)申請(qǐng)或者信息時(shí)應(yīng)更為謹(jǐn)慎。

二是審查交易與美國(guó)的關(guān)聯(lián)程度，結(jié)合過(guò)往案例審慎考慮是否需要提交CFIUS審查?？紤]到交易雙方即便未在美國(guó)有實(shí)際業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)，但不可避免可能與美國(guó)具有某種關(guān)聯(lián)，比如在納斯達(dá)克等證券交易所上市、在美國(guó)特拉華州注冊(cè)或可能存在美國(guó)股東持股等情況，從而可能落入CFIUS審查范圍。交易方可能需要提前考慮是否在可能的情況下提前剝離美國(guó)實(shí)體，或者在無(wú)法剝離的情況下做好提前與CFIUS溝通的準(zhǔn)備。

三是考慮事先與CFIUS主動(dòng)溝通。交易方可以考慮在正式提交申報(bào)之前與CFIUS事先溝通，在評(píng)估通過(guò)概率較低或者無(wú)法提交相應(yīng)要求信息的情況下，考慮提前終止相關(guān)交易安排，避免CFIUS阻止交易的審查記錄，降低對(duì)交易各方（特別是上市公司）可能帶來(lái)的潛在不利影響。

四是積極協(xié)商可接受的緩解措施，提高CFIUS審查通過(guò)可能性。即便有諸多復(fù)雜因素的考慮，CFIUS仍然審批通過(guò)了某些中企在美的投資交易。結(jié)合CFIUS在其年度報(bào)告中會(huì)詳細(xì)列舉其審批通過(guò)但采取了緩解措施的具體措施，建議中企在審慎評(píng)估交易可行性基礎(chǔ)上，與CFIUS協(xié)商交易能夠接受的緩解措施，以增加交易獲得審批通過(guò)的可能性。

五是重視對(duì)CFIUS要求、命令和緩解措施的合規(guī)遵守?？梢愿鶕?jù)具體情況，考慮在第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助下，對(duì)合規(guī)情況進(jìn)行自查評(píng)估。如發(fā)現(xiàn)可能的違反情況，可以主動(dòng)向CFIUS披露進(jìn)行合規(guī)整改，爭(zhēng)取避免或減輕CFIUS的處罰。

六是加強(qiáng)與我國(guó)境外投資監(jiān)管部門以及海外中國(guó)商會(huì)等機(jī)構(gòu)的溝通。在CFIUS加強(qiáng)審查信息獲取以及更加嚴(yán)厲的執(zhí)法背景下，其他發(fā)達(dá)國(guó)家有可能出臺(tái)類似的對(duì)外投資政策與規(guī)定。因此，赴海外并購(gòu)的中企應(yīng)加強(qiáng)與我國(guó)境外投資監(jiān)管部門以及海外中國(guó)商會(huì)等部門與組織的溝通，以準(zhǔn)確了解并把握最新的境外投資安全審查信息和要求。