人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的方式

金文浩 張?jiān)?/p>

權(quán)力必須受到制約，否則必然導(dǎo)致腐敗。這是由權(quán)力自身的運(yùn)行特征，即非人格化所決定的，在為社會(huì)公眾服務(wù)的同時(shí)，其勢必要借助于具有個(gè)人偏好的自然人來行使，此時(shí)會(huì)自覺或不自覺地受到個(gè)體因素的影響。人大監(jiān)督是國家監(jiān)督體系中最為重要的一環(huán)，亦是國家最高層次的監(jiān)督，監(jiān)督的對(duì)象涵蓋了行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)等。習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督?！盵1]檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，必須接受人大的監(jiān)督；人大作出的決議決定，其必須予以執(zhí)行；提出的意見建議，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究處理；如有必要，人大還可行使對(duì)檢察人員的撤職權(quán)。

一、 聽取和審議檢察機(jī)關(guān)工作報(bào)告

我國憲法第三條規(guī)定，國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人大及其常委會(huì)通過審議年度工作報(bào)告和專項(xiàng)工作報(bào)告的方式加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。一般而言，由于人民代表大會(huì)一年只召開一次，且會(huì)期有嚴(yán)格限定，因此，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的常態(tài)化監(jiān)督由人大常委會(huì)來行使。自20世紀(jì)80年代中期開始，我國開始探索述職評(píng)議和工作評(píng)議，隨著2006年監(jiān)督法的頒布實(shí)施，專項(xiàng)工作監(jiān)督遂成為人大常委會(huì)使用頻次最高的一種監(jiān)督方式。

（一）專項(xiàng)工作報(bào)告議題的選定

由于各級(jí)人大常委會(huì)承擔(dān)著對(duì)“一府一委兩院”的監(jiān)督工作，線多面廣，任務(wù)繁重，因此對(duì)于專項(xiàng)工作報(bào)告議題的選定便顯得尤為重要[2]。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，人大常委會(huì)在選取議題時(shí)考量的因素主要有關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、人民群眾切身利益、社會(huì)關(guān)注度三方面。為了確保專項(xiàng)工作報(bào)告議題選取的精準(zhǔn)性，監(jiān)督法同時(shí)規(guī)定了六種確立途徑：一是在開展執(zhí)法、司法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大問題；二是人大代表提出的意見、建議；三是人大常委會(huì)組成人員反映比較集中的問題；四是人大的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在開展調(diào)研活動(dòng)的過程中收集的問題；五是聚焦新時(shí)代人民群眾在某些領(lǐng)域反映的問題；六是在社會(huì)上引起較大關(guān)注度的問題。據(jù)此可知，確立專項(xiàng)報(bào)告選題必須秉持問題意識(shí)，以群眾訴求為導(dǎo)向。結(jié)合檢察工作實(shí)際，檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告在選題上需體現(xiàn)如下特點(diǎn)，一是具有普遍性。必須是某一專項(xiàng)工作或者類案所反映出的問題，不能是個(gè)案辦理過程中所發(fā)現(xiàn)的個(gè)別性問題。二是具有突出性。該問題是執(zhí)法、司法領(lǐng)域長期存在的頑疾，或者可能影響案件公平正義的實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告議題的選取必須根據(jù)履行監(jiān)督職責(zé)過程中所發(fā)現(xiàn)的問題來確定，而不是簡單、空泛的聽取、審議報(bào)告，要更加凸顯人大監(jiān)督的時(shí)效性及針對(duì)性。

（二）專項(xiàng)工作報(bào)告的審議

對(duì)檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議，需要人大常委會(huì)的相關(guān)部門協(xié)作配合，充分發(fā)揮法律專門工作委員會(huì)及辦事機(jī)構(gòu)的作用。首先，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)事前對(duì)專項(xiàng)工作議題進(jìn)行調(diào)查研究。在聽取檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)報(bào)告之前，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)組成調(diào)研組，前往檢察機(jī)關(guān)開展實(shí)地調(diào)研，掌握基本情況，了解專項(xiàng)工作開展情況及實(shí)踐中存在的問題，并聽取相關(guān)部門、有關(guān)人員的意見建議。其次，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)廣征民意。人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在聽取檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告前，通過網(wǎng)絡(luò)、電話等方式廣泛收集人民群眾對(duì)該項(xiàng)工作的看法、意見建議，并進(jìn)行匯總整理，交由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行專門研究之后在報(bào)告中作出回應(yīng)。再次，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)整理審議意見并交檢察機(jī)關(guān)辦理。人大常委會(huì)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)專題工作報(bào)告審議之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)整理審議意見，并按照法定程序交由檢察機(jī)關(guān)研究處理。最后，人大常委會(huì)要做好跟蹤問效。專項(xiàng)工作報(bào)告審議結(jié)束之后，檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門要負(fù)責(zé)與人大常委會(huì)及時(shí)聯(lián)系，做好后續(xù)處理工作，對(duì)于處理不到位的，要加強(qiáng)督促問責(zé)。

（三）專項(xiàng)工作報(bào)告審議意見

根據(jù)監(jiān)督法，檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告由檢察長向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，以召開全體會(huì)議的方式進(jìn)行，審議時(shí)由分組會(huì)議或全體會(huì)議進(jìn)行皆可。人大常委會(huì)在審議專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派員到會(huì)參加，聽取審議意見，回答相關(guān)詢問。

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見，由人大常委會(huì)交由檢察機(jī)關(guān)研究處理。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以書面報(bào)告的形式向人大常委會(huì)報(bào)告對(duì)審議意見的后續(xù)處理情況。就其性質(zhì)而言，雖然人大常委會(huì)的審議意見不具有法律上的約束力，但作為人大監(jiān)督的重要方式，其反映了人大對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)的看法，因此，檢察機(jī)關(guān)要高度重視、深入研究。對(duì)于存在的問題，要采取有力措施予以糾正，對(duì)于合理的意見，要在今后工作中充分吸納。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)必須要對(duì)人大常委會(huì)審議意見予以回應(yīng)，并吸納合理部分，以解決突出問題。

專項(xiàng)工作報(bào)告與檢察機(jī)關(guān)年度工作報(bào)告具有較大的差異性，人大常委會(huì)一般不會(huì)作出決議，只有在其認(rèn)為必要時(shí)，才會(huì)考慮作出決議。倘使人大常委會(huì)對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出了決議，則檢察機(jī)關(guān)必須要在法定期限內(nèi)對(duì)執(zhí)行情況予以報(bào)告。

二、規(guī)范性文件的備案審查

規(guī)范性文件的備案審查是確保我國法律秩序統(tǒng)一的重要方式。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，備案審查制度一般采取主動(dòng)審查與依申請(qǐng)審查相結(jié)合的方式，檢察機(jī)關(guān)在制定了相關(guān)規(guī)范性文件之后，要在公布之日起30日內(nèi)報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)備案，人大常委會(huì)亦可根據(jù)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。如果在備案審查過程中發(fā)現(xiàn)存在問題，則人大常委會(huì)通過書面形式向檢察機(jī)關(guān)提出審查意見，檢察機(jī)關(guān)在收到審查意見之日起的兩個(gè)月內(nèi)研究決定是否進(jìn)行修改。此外，倘使檢察機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件與上位法相抵觸且其不予修改時(shí)，人大常委會(huì)則會(huì)提出予以撤銷的議案。

實(shí)踐中，人大常委會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)，一是有件必備。將檢察機(jī)關(guān)頒布的各項(xiàng)規(guī)范性文件納入備案審查范疇，真正發(fā)揮人大監(jiān)督作用。二是有備必審。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)報(bào)送備案的規(guī)范性文件，加大審查力度，通過依申請(qǐng)審查、主動(dòng)審查等方式，圍繞檢察機(jī)關(guān)階段性重點(diǎn)工作，譬如生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟、食藥安全案件辦理等進(jìn)行審查。三是有錯(cuò)必糾。對(duì)于備案審查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，通過及時(shí)與檢察機(jī)關(guān)溝通，督促依法糾正解決。

三、詢問、質(zhì)詢

人大常委會(huì)審議相關(guān)報(bào)告時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派員參加，聽取意見，接受詢問。常委會(huì)組成人員有權(quán)就相關(guān)問題提出詢問，并通過聯(lián)名方式向檢察機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢案。但從實(shí)踐來看，質(zhì)詢方式適用較少。

專題詢問模式最早由全國人大常委會(huì)在2010年工作報(bào)告中提出，主要是對(duì)人民群眾普遍關(guān)心的問題聽取國務(wù)院相關(guān)部門的意見，并由主要負(fù)責(zé)同志回答詢問。此舉一經(jīng)提出，便引起熱烈擁護(hù)，并于同年相繼開展兩次專題詢問。2018年10月，全國人大常委會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展民事訴訟與執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督進(jìn)行專題詢問，收到了良好的效果。在審議專題工作報(bào)告時(shí)開展詢問，已成為人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的重要方式，一方面，有利于加深對(duì)專題工作報(bào)告的審查，在一問一答之中，深刻剖析原因，提出可行性對(duì)策；另一方面，能夠最大程度凝聚社會(huì)共識(shí)，匯聚解決問題的巨大推力。此外，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，亦有利于促使其更加深入地思考司法辦案過程中存在的問題，切實(shí)有效整改。

專題詢問已成為人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的重要方式，要切實(shí)發(fā)揮好制度優(yōu)勢，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，從以下方面著力抓好，一要做好事前準(zhǔn)備工作。人大常委會(huì)要通過實(shí)地走訪、調(diào)查研究等方式，多方面了解實(shí)際情況，收集問題，檢察機(jī)關(guān)要積極配合，為人大常委會(huì)開展工作創(chuàng)設(shè)便利條件。二要提升質(zhì)詢質(zhì)效。人大詢問應(yīng)當(dāng)切中要害、直擊本質(zhì)，圍繞主題展開，所提問題要具有全局性、代表性，不能在細(xì)枝末節(jié)上浪費(fèi)時(shí)間。檢察機(jī)關(guān)回答問題要客觀準(zhǔn)確、直截了當(dāng)，不能長篇大論，亦不能等同于匯報(bào)成績時(shí)的表態(tài)發(fā)言，更不能對(duì)人大提出的問題進(jìn)行回避，推諉搪塞，避重就輕。三要做好宣傳報(bào)道。不論是人大常委會(huì)還是檢察機(jī)關(guān)，都應(yīng)當(dāng)做好專題詢問的宣傳報(bào)道，讓公眾知曉檢察機(jī)關(guān)工作的重點(diǎn)所在。四要做好跟蹤問效。檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)場未能全面回答的問題，應(yīng)當(dāng)在會(huì)后通過提交書面材料的方式予以補(bǔ)充，并及時(shí)梳理改進(jìn)舉措，將進(jìn)展情況向人大常委會(huì)報(bào)告。

四、特定問題調(diào)查及撤職案

根據(jù)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，就特定問題組成調(diào)查委員會(huì)的主體是縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)，其工作流程主要是在進(jìn)一步查清案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)該問題的解決提出合理的方案。但是，實(shí)踐中縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)對(duì)于特定問題的調(diào)查，都持慎之又慎的態(tài)度。監(jiān)督法為了進(jìn)一步規(guī)范對(duì)特定問題的調(diào)查程序，對(duì)諸多事項(xiàng)予以細(xì)化處理。一是適用范圍。人大常委會(huì)只能就其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)需要作出決議，而該事項(xiàng)處于事實(shí)不清的狀態(tài)時(shí)，才可以就特定問題組織調(diào)查委員會(huì)。二是調(diào)查的組織程序。特定問題調(diào)查的提議主體包括委員長會(huì)議與主任會(huì)議，五分之一以上的常委會(huì)組成人員亦可以作為提議主體。三是調(diào)查委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限。調(diào)查委員會(huì)在履行職責(zé)的過程中，相關(guān)機(jī)構(gòu)及個(gè)人都有義務(wù)積極配合，并提供必要的材料。對(duì)于公民要求保密的材料，調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)予以保密。四是關(guān)于特定問題調(diào)查結(jié)果的處理。調(diào)查委員會(huì)在調(diào)查結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)生其的常委會(huì)提出報(bào)告，常委會(huì)根據(jù)調(diào)查情況作出相應(yīng)的決議。

人大常委會(huì)對(duì)于其任免的檢察人員，可以通過撤職的方式在其任期屆滿或正常卸任之前解除相關(guān)職務(wù)。根據(jù)監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以上人大常委會(huì)可以撤銷其任免的副檢察長、檢委會(huì)專職委員，檢察員及人民檢察院檢察分院檢察長職務(wù)。關(guān)于撤職案的提出主體，包括人民檢察院與人大常委會(huì)主任會(huì)議，在撤職案中要說明理由，并輔之以相關(guān)材料。撤職案由主任會(huì)議審議后交付人大常委會(huì)表決，采取無記名投票的方式，常委會(huì)組成人員半數(shù)以上通過即可。為了充分保障被撤職檢察人員的合法權(quán)益，其在表決之前可以提出口頭或書面申辯意見。隨著打擊腐敗、正風(fēng)肅紀(jì)的深入推進(jìn)，撤職案在實(shí)踐中的適用也日益增多。

五、監(jiān)督方式輔助機(jī)制建設(shè)

（一）加強(qiáng)溝通交流，彰顯監(jiān)督實(shí)效

人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督是為了實(shí)實(shí)在在解決司法實(shí)踐中遇到的難題，而不是擺樣子、走過場。具體而言，監(jiān)督成效是否實(shí)現(xiàn)，可通過客觀、量化的標(biāo)準(zhǔn)予以衡量：首先，對(duì)于監(jiān)督的問題檢察機(jī)關(guān)是否得以糾正；其次，相關(guān)人員是否追究了責(zé)任；再次，長效機(jī)制是否得以建立。為了切實(shí)取得監(jiān)督實(shí)效，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)與檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通交流，具體表現(xiàn)在四個(gè)層面，其一，在正式監(jiān)督程序啟動(dòng)之前應(yīng)當(dāng)通氣碰頭。人大常委會(huì)在對(duì)專項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督之前，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布審議計(jì)劃，并征求公眾意見。在整合、歸納公眾意見的基礎(chǔ)上，人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)要將匯總的問題交由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行研究，并在專項(xiàng)工作報(bào)告中作出全面回應(yīng)。其二，在監(jiān)督過程中應(yīng)當(dāng)交換意見。檢察機(jī)關(guān)向人大常委會(huì)報(bào)告相關(guān)工作開展情況及問題，人大常委會(huì)在審議之后應(yīng)當(dāng)將評(píng)價(jià)意見向檢察機(jī)關(guān)反饋，由檢察機(jī)關(guān)研究處理。其三，在審議意見處理過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)互動(dòng)。對(duì)于人大常委會(huì)的審議意見，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上形成書面材料，并及時(shí)向人大常委會(huì)報(bào)告后續(xù)處理情況。其四，在后續(xù)跟蹤監(jiān)督的過程中要加強(qiáng)溝通協(xié)商。人大常委會(huì)認(rèn)為有必要的，可以對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議，檢察機(jī)關(guān)要在法定期限內(nèi)對(duì)決定執(zhí)行的情況向人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)告。人大與檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中的溝通互動(dòng)，充分彰顯了中國監(jiān)督的特點(diǎn)和優(yōu)勢。

（二）綜合運(yùn)用多種手段，增強(qiáng)監(jiān)督合力

只有將多種監(jiān)督手段綜合起來，才能夠最大化發(fā)揮監(jiān)督合力。從實(shí)踐中來看，人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段主要有法律監(jiān)督與工作監(jiān)督、初次監(jiān)督與跟蹤監(jiān)督等。要根據(jù)監(jiān)督事項(xiàng)的具體特點(diǎn)，靈活選用監(jiān)督方式，凝聚監(jiān)督合力，增強(qiáng)監(jiān)督質(zhì)效。

（三）廣泛收集意見，提升監(jiān)督能力

充分激發(fā)監(jiān)督的主動(dòng)性與積極性，是人大加強(qiáng)和改進(jìn)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作的重要內(nèi)容。要不斷完善檢察人員選任機(jī)制，確保正確用人導(dǎo)向。同時(shí)，要將人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督置于人民的視野之下，保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，通過征求意見、咨詢調(diào)研等方式廣泛聽取人民呼聲，積極回應(yīng)人民群眾訴求，做到民有所呼，我有所應(yīng)。

注釋：

[1]習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話》，載全國人大常委會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編（四）》，中國民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第1768頁。

[2]許安標(biāo)：《堅(jiān)持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督——新時(shí)代加強(qiáng)改進(jìn)人大監(jiān)督工作的實(shí)踐與探索》，載《中國法律評(píng)論》2021年第5期，第4頁。

（作者單位：蘭州大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，甘肅省人民檢察院蘭州鐵路運(yùn)輸分院法律政策研究室）