健全完善人大監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通協(xié)作機制的實踐與思考

李曉鐘王薇 金蘊

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，作為堅持和完善人民代表大會制度、完善國家監(jiān)督體系、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要內(nèi)容，作出一系列重要決策部署，提出一系列重要改革舉措。習近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)：“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運行。”因此，健全完善人大監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通協(xié)作機制作為一項工作任務，對于加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能具有非常重要的實踐意義。本文結(jié)合江蘇省揚州市人大常委會預算工委近十年審計監(jiān)督工作實踐探索進行分析研究，希望能更好地推動相關(guān)方面的工作。

一、健全完善人大監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通協(xié)作機制的意義

2021年4月出臺的《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》提出要求，“健全人大預算審查監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)機制”。

（一）健全完善貫通協(xié)作機制是優(yōu)化完善人大預算監(jiān)督工作的必然要求。人大預算監(jiān)督是對政府預算工作的全過程監(jiān)督，包括預算的安排、執(zhí)行及決算等環(huán)節(jié)，審計監(jiān)督主要是對預算執(zhí)行及績效的監(jiān)督。黨中央關(guān)于改進審計查出突出問題整改情況向人大常委會報告機制的決策部署，聚焦審計問題整改，并將審計查出問題及其整改情況與績效評價、預算安排和政策調(diào)整掛鉤，為人大及時有效地行使預算監(jiān)督權(quán)、優(yōu)化財政資源配置和完善政策提供了重要依據(jù)。

（二）健全完善貫通協(xié)作機制是積極踐行全過程人民民主監(jiān)督的要求。習近平總書記強調(diào)，全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎在人民，必須堅持為了人民、依靠人民，積極回應人民群眾新要求新期待。審計監(jiān)督及查出問題整改情況及時向人大報告，人大通過各種監(jiān)督方式進一步促進問題整改和預算安排的調(diào)整優(yōu)化。人大預算監(jiān)督通過調(diào)研、座談、論證、咨詢、聽證、公開征求意見等多種方式，可以有效地保證預算工作能聽到來自人民的聲音，更好地依法維護人民權(quán)益。

（三）健全完善貫通協(xié)作機制是優(yōu)化審計管理制度的需要。黨的十九大作出了改革審計管理體制的決策部署，中央審計委員會的成立強化了黨對審計監(jiān)督的重大事項的領(lǐng)導，起到貫通黨內(nèi)監(jiān)督、審計監(jiān)督與其他監(jiān)督的作用。實行人大監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通協(xié)作，是落實黨中央部署的要求，是推動形成黨委領(lǐng)導下的、統(tǒng)一的審計監(jiān)督體系的主要內(nèi)容。

二、人大監(jiān)督與審計監(jiān)督關(guān)系的分析

（一）人大監(jiān)督與審計監(jiān)督的關(guān)系

審計監(jiān)督和人大監(jiān)督都屬于“公權(quán)力監(jiān)督”，兩者之間的聯(lián)系主要體現(xiàn)在以下三個方面。第一，人大職能和審計職能的交集。根據(jù)監(jiān)督法、預算法、審計法相關(guān)規(guī)定，審查和批準預決算以及聽取預算執(zhí)行情況的報告是人大的職權(quán)，同時，依法對預算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督是審計部門的職權(quán)。因此，人大對預決算的審查監(jiān)督是人大監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通的基礎。第二，審計監(jiān)督可以有效促進人大監(jiān)督。黨中央要求人大預算審查監(jiān)督重點向支出和政策拓展，加強對支出和政策的審查監(jiān)督，有利于強化政策對于支出預算的指導和約束作用。審計機關(guān)實施政策跟蹤審計，對于政策實施所需資金的籌措、使用、管理進行審計，促進相關(guān)政策完善和改進管理體制機制，因此，對預算和政策執(zhí)行的審查監(jiān)督是人大監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通的共同重點。第三，審計監(jiān)督依法接受人大監(jiān)督。審計機關(guān)以受政府委托向人大作審計工作報告的形式接受人大監(jiān)督，人大聽取和審議審計工作報告，對審計工作報告可以作出決議，人大監(jiān)督在一定程度上對審計監(jiān)督更好發(fā)展提出要求。

審計監(jiān)督和人大監(jiān)督的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下方面，第一，監(jiān)督主體和監(jiān)督對象不同。人大監(jiān)督權(quán)只能由各級人大及其常委會行使，人大監(jiān)督對象的范圍比審計監(jiān)督廣泛，基本包含了所有審計監(jiān)督對象。第二，監(jiān)督內(nèi)容的寬窄與側(cè)重不同。人大工作監(jiān)督主要是指對“一府一委兩院”各項工作的全面監(jiān)督，其中預算監(jiān)督是重要組成部分。審計監(jiān)督則主要側(cè)重于公共資金是否得到合理使用等內(nèi)容來開展。第三，監(jiān)督方式不同。人大工作監(jiān)督的形式主要有聽取和審議工作報告、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等，審計監(jiān)督主要是審查賬表、審閱資料、現(xiàn)場檢查等監(jiān)督方式。

（二）人大監(jiān)督與審計監(jiān)督相互貫通協(xié)作的理論分析

1.委托代理理論。由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的逐漸分離產(chǎn)生了委托與受托關(guān)系，委托人需要授予第三方監(jiān)督權(quán)，對管理者進行有效監(jiān)督。在我國，人民選舉產(chǎn)生人民代表大會，人民代表大會產(chǎn)生公權(quán)力機關(guān)具體負責國家事務，這形成人民與權(quán)力機關(guān)之間的委托代理關(guān)系。在預算關(guān)系中，政府是受托人，財政收支活動需按人民委托的要求進行，審計機關(guān)向人大報告預算執(zhí)行情況，以便人大充分履行對政府的監(jiān)督，評估政府受托責任履行情況，審計機關(guān)與人大之間的關(guān)系構(gòu)成了審計監(jiān)督與人大監(jiān)督貫通的基礎。

2.審計獨立性原則。根據(jù)國家審計機關(guān)的隸屬關(guān)系，國家審計體制可分為立法型、司法型、獨立型和行政型四種模式。我國審計署直接隸屬國務院，對政府負責并報告工作；地方審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導體系。該體制屬于行政型審計模式，審計機關(guān)的獨立性不強。新時期，我國組建中央審計委員會，加強黨對審計工作的領(lǐng)導、強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導，提高了審計的獨立性，發(fā)揮審計監(jiān)督的整體合力。

3.協(xié)同機制。哈肯（Hermann Huken）認為，協(xié)同是通過系統(tǒng)的各部分相互協(xié)作，使得系統(tǒng)形成微觀個體層次不具備的新結(jié)構(gòu)和特征。協(xié)同政府的核心目的是整合相互關(guān)聯(lián)的各種組織以實現(xiàn)政府所追求的共同目標。審計機關(guān)接受本級政府委托，向本級人大常委會作審計工作報告，人大常委會在審議議案和有關(guān)報告時，政府及有關(guān)部門負責人須到會聽取意見，就職責履行和相關(guān)問題加以說明、回答詢問。因此，審計監(jiān)督與人大監(jiān)督協(xié)作配合，對于充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用、增強監(jiān)督合力具有重要意義。

三、建立人大監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通協(xié)作機制存在的主要問題及原因

在現(xiàn)行審計工作模式下，人大與審計工作聯(lián)系中主要存在以下三個問題。

（一）審計工作報告是目前人大與審計機關(guān)之間的唯一連接。審計工作報告是人大監(jiān)督審計工作的前提條件，審計工作報告的質(zhì)量直接影響人大監(jiān)督的效果。因此，審計工作報告由誰來評估，如何評估尤顯重要。人大常委會往往沒有足夠的時間去評估報告內(nèi)容的全面性、公允性和真實性等問題，往往難以發(fā)表整改意見。

（二）人大常委會對審計工作報告的調(diào)查和評估水平有待加強。審計的專業(yè)性強，這對人大組織中的審計專業(yè)人力資源提出了較高要求。然而當前人大缺乏具有審計專業(yè)背景的委員，因此，在面對大量而復雜的審計事項時，整體監(jiān)督力量薄弱，許多工作不夠深入、細致。

（三）人大缺乏對審計過程的參與。目前，人大對審計工作的參與僅限于事后聽取和審議審計工作報告，往往缺乏對審計過程的參與。審計工作報告中的一些問題“年年審年年有、屢審屢犯”，反映出的財政運行根源性問題則無人解決。同時，審計機關(guān)隸屬于政府體系，缺乏獨立性從而無法主導政府的財政問題整改工作，人大和審計機關(guān)在后續(xù)整改工作上缺乏有效的合作。

四、揚州市人大監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通協(xié)作的實踐經(jīng)驗

多年以來，揚州市人大常委會預算工委與市審計局積極開展合作，保持常態(tài)化的工作聯(lián)系，人大監(jiān)督與審計監(jiān)督的貫通協(xié)作順暢，逐漸形成穩(wěn)定的機制，基本解決了前文中提到的在人大與審計工作聯(lián)系中主要存在的問題。

（一）提前介入，及早謀劃。在審計部門研究提出下一年度審計項目計劃時，市人大常委會預算工委主動與其對接，提出意見建議，及時將人大監(jiān)督要求融入審計項目計劃，提高審計監(jiān)督效率。

（二）通過“點菜”方式，開展專項審計。在同級審項目安排中，通過人大“點菜”，每年委托市審計局開展4至5個審計項目，持續(xù)開展部門預算執(zhí)行、重點項目預算執(zhí)行、國有資產(chǎn)管理等專項審計，進一步提高審計監(jiān)督針對性，為人大預算審查和國有資產(chǎn)監(jiān)督提供了參考和借鑒。

（三）共同進退，加強審計整改監(jiān)督合作。市人大常委會與審計部門共同研究確定審計查出的突出問題清單，深入分析原因，加強跟蹤監(jiān)督，對“屢審屢犯”問題緊盯不放，促進審計查出問題得到有效整改。

1.督促市政府整改靠實靠細，整改報告實現(xiàn)“兩個對應”?！皟蓚€對應”即“審計查出問題整改情況報告應當與審計工作報告揭示的問題和提出的建議相對應，與常委會對市級決算草案、審計工作報告的審議意見要求相對應”。對審計報告上所有的問題都要一一回應，分類為“整改”“未整改”“正在整改”，列舉整改措施、整改成果，沒有整改到位的要說明原因和下一步的舉措。同時，將各個被審計單位提交的整改情況說明匯總成冊，也作為常委會會議材料發(fā)放。

2.開好常委會會議之前的主任會議，充分開展審議。市人大將聽取市政府整改情況和審計整改情況跟蹤調(diào)研報告作為常委會之前的主任會議議題。常委會審議的議題較多，委員們審議的關(guān)注點會相對分散，而主任會議的審議會更加充分和具體，對審計查出的問題整改情況和預工委提出的跟蹤調(diào)研報告更加關(guān)注。

3.用好約談和滿意度測評等監(jiān)督形式。約談或者滿意度測評是增強監(jiān)督實效的有力武器。2015年，審計查出的突出問題向常委會報告后，就“屢審屢犯”和委員們反響較大的兩條問題，市人大常委會主任約談了市長，市長對人大的意見表示“全盤接受，照單全收”，并及時整改到位。

4.審計整改報告由市長或者其委托的副市長報告。提交市人大常委會的審計整改情況報告是由市長或者其委托的副市長報告，整改單位的主要負責人到會，回答詢問。常委會之前的主任會議上審計整改情況報告是由分管秘書長報告，整改單位的分管負責人到會回答詢問。

5.不斷完善整改方式。一是開展融合式整改。在 “同級審”整改范圍基礎上，將監(jiān)督觸角延伸至專項審計、績效評價查出問題以及省級“上對下”審計查出的問題。 二是實行聯(lián)動式整改。發(fā)函各縣（市、區(qū)）人大財經(jīng)委，印發(fā)問題清單，要求對重點問題的整改情況進行專題督查，同時，市人大常委會預算工委邀請相關(guān)工委，組成督查組，赴各縣（市、區(qū)）督查整改情況。如由人大社會委督查企業(yè)職工未按規(guī)定參加養(yǎng)老保險的問題，和當?shù)貙徲?、人社、企業(yè)代表、職工代表面對面互動交流，現(xiàn)場檢查臺賬，督促問題整改。三是推進運用式整改。將整改結(jié)果與下年預算編制和審查、強化國有資產(chǎn)監(jiān)督等緊密結(jié)合，優(yōu)化支出安排，從源頭上解決“屢審屢犯”問題。

（四）人大常委會與審計機關(guān)的工作聯(lián)動形成制度

2022年8月，揚州市人大常委會預算工委與市審計局總結(jié)工作經(jīng)驗，將協(xié)調(diào)、溝通、聯(lián)動工作制度化，完成《關(guān)于建立人大監(jiān)督與審計監(jiān)督工作聯(lián)動機制的實施辦法》，由審計委員會通過下發(fā)實施，縣（市、區(qū)）人大和審計機關(guān)參照執(zhí)行。從計劃統(tǒng)籌、健全制度、協(xié)作配合、成果共享等環(huán)節(jié)進一步增強人大監(jiān)督、審計監(jiān)督工作合力，推動兩種監(jiān)督貫通融合，有效提升監(jiān)督效能。一是要求實現(xiàn)監(jiān)督計劃共商，在制定年度監(jiān)督計劃時互通有無、彼此參考，發(fā)掘不同監(jiān)督角度的重合點，力求監(jiān)督對象一致、監(jiān)督內(nèi)容互補、監(jiān)督方式互融，提高監(jiān)督效率。二是要求密切監(jiān)督過程聯(lián)動，加強相互之間及與被監(jiān)督對象的溝通協(xié)調(diào)，監(jiān)督計劃和時間節(jié)點安排有序。三是要求做到監(jiān)督信息共享，根據(jù)工作需要，互相提供工作計劃、總結(jié)和專項監(jiān)督成果等材料，通過經(jīng)常性溝通和情況通報等方式，擴大資源共享，及時、準確、全面掌握被監(jiān)督單位相關(guān)情況。四是要求探索監(jiān)督成果共用，將各方此前監(jiān)督成果列入共同的監(jiān)督范圍，對共性問題強化調(diào)查研究，分工合作開展后續(xù)跟蹤評估和督查督辦，做好監(jiān)督“后半篇文章”。

五、進一步完善人大預算審查監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)機制的工作方向

目前，揚州市人大常委會預算工委在健全人大預算審查監(jiān)督與審計監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)機制方面取得了一定成績，下一步我們將著力推動三個方面工作。

第一，充分利用預算聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)，及時轉(zhuǎn)化審計成果。市人大常委會將結(jié)合“數(shù)字人大”建設，優(yōu)化聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)“審計監(jiān)督”模塊，加強與審計機關(guān)的信息交互，讓人大代表通過預算聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)及時掌握審計查出問題及相關(guān)問題整改情況，并提出建議意見提交有關(guān)部門，調(diào)整監(jiān)督的“時差”，更富有成效地做好監(jiān)督工作。

第二，靈活運用多種人大監(jiān)督方式，增強審計監(jiān)督實效。開展專題詢問和滿意度測評工作，特別是用好質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等“剛性”監(jiān)督方式，如對審計發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題或熱點難點民生問題開展特定問題調(diào)查。2014年浙江云和縣人大對政府性存量資金和負債“雙高”問題開展了特定問題調(diào)查。這類問題政府雖想解決，但單純依靠政府力量推動是十分孱弱的，而問題由審計提出、人大推動更為合適，并且為政府積極配合特定問題調(diào)查提供了極好的契機。

第三，打通與紀檢監(jiān)察監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)機制，建立三方聯(lián)動機制。按照中央的要求，要建立人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)機制，構(gòu)筑銜接順暢、保障有力、協(xié)調(diào)高效的監(jiān)督工作格局。特別是聚焦財政資金分配、國有資產(chǎn)處置、公共資源交易等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化協(xié)作聯(lián)動機制，通過審計發(fā)現(xiàn)重大違紀違法問題線索，及時移交紀檢監(jiān)察機關(guān)，必要時，人大、審計可與紀檢監(jiān)察開展聯(lián)合監(jiān)督檢查，達到相互協(xié)同、相互促進的效果。

（作者單位：江蘇省揚州市人大常委會預算工委）