人大參與基層治理的價(jià)值和路徑

李章軍 謝崇科

推進(jìn)基層人大，特別是代表聯(lián)絡(luò)站與基層治理平臺(tái)融合共建，通過強(qiáng)化服務(wù)群眾、參與綜合治理、督政議事等路徑，有利于彰顯新時(shí)代以人民為中心的核心要義。

一、人大參與基層治理的價(jià)值內(nèi)涵

浙江省第十五次黨代會(huì)提出，在高質(zhì)量發(fā)展中奮力推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義共同富裕先行和省域現(xiàn)代化先行的奮斗目標(biāo)，并提出打造“8個(gè)高地”的具體目標(biāo)。其中，“高水平推進(jìn)平安浙江法治浙江建設(shè)，打造全過程人民民主實(shí)踐高地”，為新時(shí)代人大工作賦予廣闊舞臺(tái)、提出新的課題、明確更高要求。平安浙江、法治浙江與全過程人民民主實(shí)踐高地的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是民主與法治的關(guān)系。有學(xué)者從持續(xù)民主、真實(shí)民主、廣泛民主、協(xié)商民主四個(gè)法治向度闡析全過程人民民主理念[1]。也有學(xué)者認(rèn)為，全過程人民民主應(yīng)當(dāng)以人民享有廣泛權(quán)利、人民全面參與法治建設(shè)、國(guó)家治理高效、社會(huì)和諧穩(wěn)定、權(quán)力運(yùn)用得到有效制約和監(jiān)督的法治檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)[2]?！皣?guó)家治理能力現(xiàn)代化，本質(zhì)上是人民高效參與治理能力的現(xiàn)代化。只有在人民當(dāng)家作主的民主制中才能真正實(shí)現(xiàn)人民治理?！盵3]基層治理水平在一定程度上反映了全過程人民民主的實(shí)踐成果，基層治理需要多方主體協(xié)同參與。“隨著我國(guó)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾的歷史性變遷客觀要求將國(guó)家治理現(xiàn)代化頂層設(shè)計(jì)落實(shí)到基層，全力推動(dòng)社會(huì)治理重心下移?！盵4]需要各級(jí)人大發(fā)揮自身政治優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、職能優(yōu)勢(shì)，履行立法、監(jiān)督等職能的同時(shí)，積極參與社會(huì)治理，助力形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大支持、政府協(xié)調(diào)、司法保障、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、齊抓共管”的治理格局。確保黨和國(guó)家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)都能聽到人民的聲音，從而真正體現(xiàn)“人民至上”的重要理念。

二、人大參與基層治理的實(shí)踐意義

（一）彰顯新時(shí)代以人民為中心的核心要義

《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》強(qiáng)調(diào)，“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主?！比^程人民民主，具有時(shí)間連續(xù)性、內(nèi)容系統(tǒng)性、運(yùn)行兼容性、參與廣泛性、效果實(shí)質(zhì)性等特點(diǎn)。人大工作涵蓋了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)。通過踐行全過程人民民主，將人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實(shí)到人大工作的方方面面，把各方面社情民意統(tǒng)一到最廣大的人民利益之中，擴(kuò)大人民群眾有序參與政治的范圍和渠道，有效提高人民群眾的民主意識(shí)、法治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)和主人翁意識(shí)。

（二）為基層治理注入更多法治思維和法治元素

在整體國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)中，基層社會(huì)治理是以“細(xì)胞”的形式而存在的，構(gòu)成國(guó)家治理宏觀體系中最基本的治理單元。其治理法治化的建設(shè)水平直接影響著、制約著地方區(qū)域乃至國(guó)家整個(gè)社會(huì)有機(jī)體的生存狀態(tài)、功能發(fā)揮和整體活力[5]。公平、公正、和諧、秩序、效率是基層治理最基本、最樸素的目標(biāo)要素，這些要素?zé)o一例外需要法治予以保障，法治化的治理能力和治理體系才符合省域現(xiàn)代化先行的要求?；鶎又卫聿⒉皇菣C(jī)械、僵化地適用法律，或者單方面約束群眾的行為，而是所有治理主體共同維護(hù)法治權(quán)威、法治尊嚴(yán)，運(yùn)用法治思維和法治方式處理基層事務(wù)。人大及其常委會(huì)作為堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)、保證人民當(dāng)家作主的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)，參與基層治理，完全契合法律至上、權(quán)力制約、公平正義、權(quán)利保障、正當(dāng)程序等法治要素，能夠更好地凝聚社會(huì)共識(shí)構(gòu)建法治秩序，從而夯實(shí)基層治理法治化道路。

（三）形成釋放社會(huì)壓力的“解壓閥”

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)總體安定和諧，但因利益紛爭(zhēng)產(chǎn)生的矛盾糾紛難以消除，并將伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而長(zhǎng)期存在。土地拆遷、醫(yī)患糾紛、財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)利益、家庭鄰里糾紛等基層矛盾較為集中的領(lǐng)域，需要被及時(shí)預(yù)見、發(fā)現(xiàn)和化解，否則容易造成矛盾堆積擴(kuò)大，引發(fā)社會(huì)沖突、群體性公共事件。因此，構(gòu)建預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制，有效協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系、確保人民群眾安居樂業(yè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是社會(huì)治理中的重大理論和實(shí)踐課題[6]。人大踐行全過程人民民主，以實(shí)際行動(dòng)參與基層社會(huì)矛盾糾紛化解，才能將根本政治制度的顯著優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，促進(jìn)基層治理更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。人大常委會(huì)、人大代表吸納民情民意、整合社會(huì)訴求、協(xié)調(diào)主體關(guān)系，對(duì)基層社會(huì)矛盾、沖突及由此引發(fā)的公共事件具有重要“緩震”作用，為社會(huì)沖突和矛盾提供釋放消極因素的制度和實(shí)踐空間。

（四）構(gòu)建共建共治共享的基層治理格局

黨的十九大提出，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能。

多方主體相互合作對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化目標(biāo)不可或缺。共建，即社會(huì)治理不只是黨委和政府的責(zé)任，也需要社會(huì)各方的共同參與。共治，即推動(dòng)政府運(yùn)用法治思維和法治方式，引導(dǎo)群眾依法維權(quán)、依法辦事，化解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問題。共享，即社會(huì)治理成果共同享有。人大代表是各行業(yè)、各領(lǐng)域的先進(jìn)成員，來自經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)文明等各個(gè)方面，具有不同的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和職業(yè)背景?；鶎尤舜蟠砀情L(zhǎng)期深耕基層，在群眾中具有較高的威望和影響力，了解掌握基層第一手情況，宣傳基層治理的目標(biāo)要求和政策措施，更易于為群眾所接受，從而提升治理效果。

（五）構(gòu)筑國(guó)家機(jī)關(guān)與人大代表、人民群眾溝通的橋梁

國(guó)家治理和社會(huì)治理中的一切重要決定事項(xiàng)必須符合人民的意愿，公共決策機(jī)制必須有人民的廣泛參與[7]。充分發(fā)揮人民代表大會(huì)發(fā)展全過程人民民主的主要渠道作用，促進(jìn)政府、監(jiān)察委、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)與人大代表、選民群眾的“三方”對(duì)接，為開展民主協(xié)商、推進(jìn)民主決策、實(shí)施民主管理、落實(shí)民主監(jiān)督創(chuàng)造有利條件。通過人大核心業(yè)務(wù)和“一府一委兩院”重大業(yè)務(wù)下沉到人大代表聯(lián)絡(luò)站，助推領(lǐng)導(dǎo)干部人大代表、人大常委會(huì)組成人員、人大機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站開展活動(dòng)，方便群眾了解、參與黨委政府重大決策、司法惠民措施的出臺(tái)落實(shí)，有助于提升公眾有序有效政治參與的質(zhì)量和水平。

三、人大參與基層治理的有效路徑：推進(jìn)人大代表聯(lián)絡(luò)站與基層治理平臺(tái)融合共建

人大代表聯(lián)絡(luò)站是植根基層的民主民意表達(dá)平臺(tái)，是各級(jí)人大常委會(huì)在基層踐行全過程人民民主的重要載體。借助數(shù)字化手段迭代升級(jí)代表聯(lián)絡(luò)站，建設(shè)運(yùn)行基層單元應(yīng)用場(chǎng)景，牽引驅(qū)動(dòng)代表聯(lián)絡(luò)站功能拓展，打造人大實(shí)踐全過程人民民主基層單元，促進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站與社會(huì)治理中心（社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心）、共享法庭等基層治理平臺(tái)融合共建，貫通民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，承接落實(shí)人大法定職責(zé)，強(qiáng)化代表履職服務(wù)保障，有機(jī)融入基層治理體系。

（一）強(qiáng)化服務(wù)群眾的功能

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“更加注重系統(tǒng)觀念、法治思維、強(qiáng)基導(dǎo)向。”人大理應(yīng)依托人大代表聯(lián)絡(luò)站覆蓋全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的全域優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)解決群眾關(guān)心的實(shí)質(zhì)性問題，提升群眾對(duì)人大代表聯(lián)絡(luò)站的認(rèn)同感。一是提升代表履職識(shí)別性和身份榮譽(yù)感。推動(dòng)人大代表在工作、生活等場(chǎng)所公開身份信息、聯(lián)系方式，借助人大代表聯(lián)絡(luò)站碼、代表碼等數(shù)字化手段，方便人民群眾找到人大代表、反映問題，打造“全時(shí)空履職”的人大代表聯(lián)絡(luò)站。二是強(qiáng)化人大“雙聯(lián)系”。在堅(jiān)持開展領(lǐng)導(dǎo)干部人大代表、人大常委會(huì)組成人員、人大機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站基礎(chǔ)上，以制度化手段全面推動(dòng)“一府一委兩院”等國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站接待選民群眾，現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)解決群眾反映的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。三是強(qiáng)化主題活動(dòng)。結(jié)合助推共同富裕、六訪六促、助力經(jīng)濟(jì)穩(wěn)進(jìn)提質(zhì)等專題活動(dòng)，組織代表主題接待，匯聚代表與群眾意見建議，梳理重點(diǎn)意見建議，供“一府一委兩院”負(fù)責(zé)人參考。四是完善民主協(xié)商機(jī)制。推動(dòng)各級(jí)人大圍繞立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定等工作中群眾關(guān)注的共性問題，與人大代表和人民群眾開展協(xié)商、論證，推動(dòng)人大履職行權(quán)提質(zhì)增效，將人大代表聯(lián)絡(luò)站拓展為人大立法聯(lián)系點(diǎn)、人大監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)。五是完善群眾意見匯總梳理、分析研判、交辦督辦、反饋評(píng)價(jià)等閉環(huán)機(jī)制。與基層治理“四平臺(tái)”打通聯(lián)通，便捷交辦處理人民群眾具體意見和要求，使人民群眾反映的具體問題、民生小事直達(dá)“一府一委兩院”及相關(guān)部門，推動(dòng)問題及時(shí)處理落實(shí)，讓人民群眾有參與的獲得感。

（二）強(qiáng)化參與綜合治理的功能

堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，人大參與深化訴源治理，進(jìn)一步完善社會(huì)矛盾多元化解機(jī)制，強(qiáng)化矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，提高矛盾糾紛多元化解的整體效果和效力。一是助推代表聯(lián)絡(luò)站與社會(huì)治理中心、社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心、共享法庭等融合對(duì)接。鼓勵(lì)支持人大代表下沉到村社、行業(yè)等最前端，兼任共享法庭庭務(wù)主任、人民調(diào)解員，助力深化訴源治理、化解矛盾糾紛，打造一站式多元解紛、一站式基層治理的最小支點(diǎn)。如南潯區(qū)探索融合“兩站一庭”（人大代表聯(lián)絡(luò)站、社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)工作站和共享法庭），凝聚各方解紛力量，形成社會(huì)治理共同體，推進(jìn)“基層大事、小事、煩心事不出站，矛盾不上交”，有效助力訴源治理，推動(dòng)社會(huì)矛盾糾紛得到妥善化解。二是深化“代表進(jìn)網(wǎng)格”“代表亮身份”等經(jīng)驗(yàn)，組織人大代表及時(shí)排除、預(yù)警、化解各類矛盾隱患和風(fēng)險(xiǎn)，最大限度調(diào)動(dòng)積極因素、化解消極因素。如海鹽縣結(jié)合選區(qū)把縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表編入民情網(wǎng)格，定期開展“進(jìn)選區(qū)、入網(wǎng)格”走訪活動(dòng)，收集民情民意。龍游縣探索“一網(wǎng)三聯(lián)”工作，組織代表聯(lián)系網(wǎng)格，結(jié)對(duì)基層治理重點(diǎn)戶、生活困難戶、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戶，助力共同富裕和基層治理。三是強(qiáng)化法治供給。條件成熟時(shí)，人大常委會(huì)可出臺(tái)相關(guān)決定，為打造一站式、實(shí)體化運(yùn)行的代表聯(lián)絡(luò)站、社會(huì)治理中心、共享法庭提供法治保障，助推形成“一站式接受、一攬子調(diào)處、全鏈條解決”的工作格局，建設(shè)“解紛資源一個(gè)系統(tǒng)應(yīng)用，糾紛事件一個(gè)平臺(tái)處置、治理數(shù)據(jù)多個(gè)部門共享”的工作場(chǎng)景，促進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解機(jī)制建設(shè)走深走實(shí)。四是強(qiáng)化數(shù)智賦能治理。依托“基層單元”數(shù)字化場(chǎng)景、“共享法庭，一根網(wǎng)線、一塊屏”為媒介，構(gòu)建五級(jí)人大代表和人大代表聯(lián)絡(luò)站數(shù)據(jù)庫。人大代表、人民調(diào)解員在調(diào)處糾紛時(shí)，通過“共享法庭”平臺(tái)獲得司法人員的在線指導(dǎo)、專業(yè)法律咨詢和司法服務(wù)，增強(qiáng)調(diào)解工作的權(quán)威性，讓當(dāng)事人更加信服，推動(dòng)糾紛得到圓滿化解，并以案釋法，擴(kuò)大法治宣傳的影響力和覆蓋面，培育基層群眾的法治意識(shí)。

（三）強(qiáng)化督政議事的功能

加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為了保障人民群眾的合法權(quán)益，以代表聯(lián)絡(luò)站為依托，抓住人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，問需于民、問計(jì)于民，提升民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的質(zhì)量和水平，讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，將黨的群眾路線優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能。一是助推中心工作落地落實(shí)。支持服務(wù)“一府一委兩院”及相關(guān)部門圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題、重大規(guī)劃、重要政策的制定實(shí)施、人民群眾的急難愁盼等，引導(dǎo)人大代表及時(shí)反映相關(guān)政策和措施在實(shí)施過程中遇到的痛點(diǎn)堵點(diǎn)難點(diǎn)問題，督促有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)加強(qiáng)和改進(jìn)相關(guān)工作。二是強(qiáng)化民生事項(xiàng)專項(xiàng)督促。通過人大代表聯(lián)絡(luò)站收集上報(bào)人民群眾關(guān)注的“民生大事”“關(guān)鍵小事”，加強(qiáng)上下級(jí)人大之間協(xié)同協(xié)作，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大在開展年度監(jiān)督工作、民生實(shí)事人大代表票決以及上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督活動(dòng)，組織人大代表開展視察座談、詢問約見等活動(dòng)，促進(jìn)群眾利益表達(dá)，擴(kuò)大群眾有序政治參與。如寧波市全域推廣“代表督事”機(jī)制，建立問題收集、轉(zhuǎn)辦交辦、吹哨報(bào)到、開展監(jiān)督、調(diào)查研究、評(píng)價(jià)評(píng)議等工作流程。三是強(qiáng)化法治政策宣傳。發(fā)揮人大代表聯(lián)絡(luò)站凝聚民心的重要作用，廣泛宣傳黨和國(guó)家路線方針政策和憲法法律法規(guī)，深入解讀重大決策和重要措施，形成凝心聚力助發(fā)展、促和諧的良好氛圍。

注釋：

[1]胡玉鴻：《全過程人民民主的法治向度闡析》，載《法學(xué)研究》2022年第3期。

[2]許身?。骸吨袊?guó)式民主的法治保障》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2022第3期上。

[3]劉須寬：《國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，人民日?qǐng)?bào)出版社2019年版，第16頁。

[4]高銘暄、傅躍建：《新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與國(guó)家治理現(xiàn)代化：內(nèi)在邏輯與實(shí)現(xiàn)進(jìn)路》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2022年第4期。

[5]龔?fù)⑻骸缎聲r(shí)代中國(guó)社會(huì)治理法治化發(fā)展進(jìn)程的邏輯展開》，載《法學(xué)》2022年第6期。

[6]趙致遠(yuǎn)、鐘壯壯：《新時(shí)代社會(huì)治理的內(nèi)涵、原則與路徑研究》，載《哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第3期。

[7]莫紀(jì)宏：《在法治軌道上有序推進(jìn)“全過程人民民主”》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第6期。

（作者分別系浙江省人大常委會(huì)研究室副主任，浙江省人大常委會(huì)研究室宣傳處副處長(zhǎng)）