公用事業(yè)視角下縣域國(guó)企綠化投資管養(yǎng)體制改革研究

摘 要：城市綠化作為公用事業(yè)供給的重要組成部分，在提高城市品味、美化環(huán)境和保障群眾身心健康方面有重要價(jià)值。浙江省海寧市圍繞綠化資產(chǎn)整合投資及長(zhǎng)效管養(yǎng)這一核心問(wèn)題開(kāi)展長(zhǎng)期探索實(shí)踐。文章對(duì)浙江省海寧縣域國(guó)企相關(guān)綠化投資管養(yǎng)體制機(jī)制改革展開(kāi)討論，一是從理論與實(shí)踐層面深刻認(rèn)識(shí)這一改革重要價(jià)值；二是力圖給后期工作開(kāi)展和相關(guān)政策制定提供新思路。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè) 綠化供給 財(cái)政產(chǎn)權(quán) 體制改革

中圖分類號(hào)：F270

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2023）12-130-02

一、研究背景及問(wèn)題提出

黨的十九大報(bào)告指出，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)的角度解讀這一矛盾，就會(huì)發(fā)現(xiàn)隨著物質(zhì)條件改善與城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，人民群眾對(duì)生活品質(zhì)的要求也進(jìn)一步提高，這對(duì)扮演著公共政策制定者、公共服務(wù)提供者角色的地方政府部門(mén)提出了更高要求。城市綠化服務(wù)本質(zhì)上是一種政府運(yùn)用權(quán)威資源回應(yīng)社會(huì)需求，使最大多數(shù)人得到福利的公共產(chǎn)品，它在提供過(guò)程中不僅受到外部困擾，也面臨著供需不平衡等矛盾。因此從公共物品、公用事業(yè)視角出發(fā)，研究城市綠化供給相關(guān)問(wèn)題，對(duì)拓展社會(huì)學(xué)、管理學(xué)學(xué)科在實(shí)踐中的應(yīng)用范圍，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)以人為本的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，提高政府相關(guān)部門(mén)社會(huì)治理水平有理論和實(shí)踐價(jià)值。

二、國(guó)企公共綠化投資管養(yǎng)體制改革的理論邏輯

自改革開(kāi)放特別是近20年來(lái)，城鎮(zhèn)化建設(shè)飛速發(fā)展，原為整體建設(shè)工作“點(diǎn)綴”而存在的綠化工作，越來(lái)越受到各方關(guān)注。從政府、市場(chǎng)和民眾層面，都產(chǎn)生了許多新變化。浙江省海寧市于2018年起探索綠化公用事業(yè)的國(guó)企投資管養(yǎng)改革，由國(guó)資辦牽頭成立綠化國(guó)有資產(chǎn)整合提升工作領(lǐng)導(dǎo)小組，2019年6月基本實(shí)現(xiàn)市級(jí)國(guó)有綠化施工和養(yǎng)護(hù)資源的有效整合，并在此后駛上發(fā)展快車道。對(duì)這一創(chuàng)新改革，本文有必要從理論和實(shí)踐角度深入梳理解讀其發(fā)展過(guò)程、理論邏輯和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）“公地悲劇”——造成產(chǎn)權(quán)碎片化和資源浪費(fèi)

“公地悲劇”是經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的理論，即排他性產(chǎn)權(quán)的缺失或者太弱釀成了競(jìng)用性資源被過(guò)度使用，人們主張通過(guò)私有化的方式對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行徹底劃分，從而實(shí)現(xiàn)“去公地化”。然而，區(qū)別于前者，過(guò)度分割造成了資源與產(chǎn)權(quán)的破碎化，進(jìn)而使得資源產(chǎn)生了過(guò)強(qiáng)的排他性，過(guò)多的排他性所有者對(duì)潛在的帕累托改進(jìn)形成了人為阻礙，最終造成資源利用效率低下的“反公地悲劇”[1]。負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)的國(guó)有企業(yè)面臨相似外部性困境，因缺乏有效統(tǒng)一管理，各項(xiàng)分散的、沒(méi)有入賬的國(guó)有資產(chǎn)在加大內(nèi)部資源調(diào)配難度同時(shí)，還容易被管理者遺漏，這些都將造成資源的閑置與浪費(fèi)。以綠化國(guó)企整合前的海寧市為例，過(guò)去全市范圍內(nèi)共有國(guó)有綠化單位6家，綠化國(guó)有資產(chǎn)主要分苗圃類和工程建設(shè)類兩種，分布和管理都較分散，涉及交通道路、水利河道、城市園林等領(lǐng)域，資產(chǎn)綜合利用績(jī)效不高。整體經(jīng)濟(jì)效益薄弱，每年還需投入大量養(yǎng)護(hù)、人員工資等費(fèi)用，造成政府資源浪費(fèi)。

（二）集團(tuán)規(guī)模——造成責(zé)任分散和組織成本提高

從傳統(tǒng)集團(tuán)理論看[2]，集團(tuán)數(shù)量越大，集體利益所涉及成員越多，組織成本就越高，越難以提供最優(yōu)水平的集體物品，且大集團(tuán)在沒(méi)有強(qiáng)制或獨(dú)立的外界激勵(lì)條件下，一般不會(huì)主動(dòng)提供集體物品。將集團(tuán)規(guī)模有關(guān)理論延伸到公用事業(yè)和公共物品供給問(wèn)題上，就會(huì)發(fā)現(xiàn)兩者存在共通之處：綠化公共服務(wù)提供中，種植與養(yǎng)護(hù)工作如由不同主體負(fù)責(zé)，就會(huì)使一些項(xiàng)目的整體性得不到應(yīng)有保障，工程建設(shè)階段往往較少考慮后期養(yǎng)護(hù)運(yùn)行需求，養(yǎng)護(hù)階段與建設(shè)階段割裂，工程技術(shù)與養(yǎng)護(hù)技術(shù)無(wú)法有效銜接，做出“只種不養(yǎng)”的行為決策。負(fù)責(zé)后續(xù)養(yǎng)護(hù)的主體在接手時(shí)也易喪失積極性，負(fù)責(zé)“騰退”不合格苗木的主體也無(wú)從下手，選擇“一刀切”。同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)又和養(yǎng)護(hù)單位重合，既有監(jiān)督權(quán)又有養(yǎng)護(hù)權(quán)，較難開(kāi)展公平公正有效監(jiān)管，束縛了養(yǎng)護(hù)技術(shù)水平提高。而建設(shè)及養(yǎng)護(hù)資金主要依靠財(cái)政撥付，有限的資金難以滿足不斷增加的建設(shè)及養(yǎng)護(hù)任務(wù)需求。尤其是在出現(xiàn)管養(yǎng)不力等問(wèn)題時(shí)，不同階段的各主體間會(huì)產(chǎn)生互相扯皮推諉，這樣，一個(gè)從種植到移除到重新種植的“管種不管活”的死循環(huán)就形成了，部門(mén)間組織成本水漲船高，造成公共資源浪費(fèi)。

（三）“搭便車”——增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)并降低供給效率

相關(guān)理論認(rèn)為，由于公共物品具有消費(fèi)的“非排他性”與“非競(jìng)爭(zhēng)性”，在消費(fèi)公共物品的過(guò)程中存在大量“搭便車”現(xiàn)象。所以傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：市場(chǎng)無(wú)法有效提供公共物品，政府等公共部門(mén)理應(yīng)成為公共物品的唯一提供者[3]。瑞典等西方國(guó)家的實(shí)踐卻證明私人部門(mén)乃至社會(huì)資本可以參與并在公共服務(wù)供給工作中發(fā)揮積極作用[4]。學(xué)界就這點(diǎn)在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行理論創(chuàng)新，重新界定公共物品的提供范圍與供給模式，認(rèn)為可以通過(guò)規(guī)范非營(yíng)利組織行為、適當(dāng)引入多元供給主體等手段提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。近年來(lái)，什么才是公共物品最佳提供模式這一命題在學(xué)界引起廣泛討論，我國(guó)也逐漸意識(shí)到原有主體單一、政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給模式的弊端，將部分公用事業(yè)以政府委托、內(nèi)部管理招標(biāo)形式承包給私人部門(mén)，同時(shí)鼓勵(lì)市政類國(guó)有企業(yè)借助社會(huì)資本，拓寬業(yè)務(wù)渠道，減輕對(duì)財(cái)政支出的依賴，這一點(diǎn)也在海寧市實(shí)踐中得到體現(xiàn)。

三、海寧國(guó)企綠化投資管養(yǎng)體制改革的實(shí)踐邏輯

當(dāng)前我國(guó)城市綠化服務(wù)一般由市政部門(mén)提供，也不排斥民營(yíng)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入[5]，經(jīng)調(diào)查，各地在具體開(kāi)展這項(xiàng)工作中存在通病，具體表現(xiàn)為：一是，國(guó)有資產(chǎn)較為分散，存在很多資產(chǎn)未能入賬情況，給后期管理帶來(lái)不便；二是，種植、養(yǎng)護(hù)等不同主體間工作缺乏連貫性，長(zhǎng)期程序性項(xiàng)目得不到應(yīng)有保障，造成財(cái)政與人力資源浪費(fèi)；三是，對(duì)植株品質(zhì)缺乏完善專業(yè)評(píng)估機(jī)制，管理者不能準(zhǔn)確了解植株數(shù)量、品種、現(xiàn)狀等，“騰退”工作進(jìn)展困難；四是，部分城市居民公共意識(shí)淡薄，存在破壞綠化景觀行為。

針對(duì)此類外部性困境，海寧市啟動(dòng)縣域內(nèi)綠化國(guó)有資產(chǎn)整合工作，真正實(shí)現(xiàn)“種養(yǎng)一體”。不僅提高公用事業(yè)供給水平，也有效盤(pán)活經(jīng)營(yíng)性國(guó)有綠化資產(chǎn)。經(jīng)過(guò)數(shù)年統(tǒng)籌整合與內(nèi)部機(jī)制大膽創(chuàng)新，這項(xiàng)自下而上的創(chuàng)新工作在實(shí)踐中收效良好。

（一）明晰產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)入賬，實(shí)現(xiàn)資源整合

為解決原本國(guó)有資產(chǎn)較為分散弊端，市國(guó)資牽頭通過(guò)整合、脫鉤、剝離等方式，統(tǒng)籌整合范圍內(nèi)市級(jí)國(guó)有綠化施工和養(yǎng)護(hù)資產(chǎn)，統(tǒng)一劃入既有國(guó)資平臺(tái)，由市交投集團(tuán)承接，統(tǒng)一管理模式與經(jīng)營(yíng)方式，并依法合規(guī)授予經(jīng)營(yíng)權(quán)。市交投集團(tuán)下屬通程綠化公司將名下國(guó)有資產(chǎn)以資產(chǎn)形式全部入賬，聚攏分散資源，為后續(xù)統(tǒng)一管理打下良好基礎(chǔ)。過(guò)去承包給個(gè)體戶經(jīng)營(yíng)的國(guó)有林地，近年來(lái)存在無(wú)法保證所需苗木供給質(zhì)量等問(wèn)題，通程公司選擇有序?qū)⒔?jīng)營(yíng)不善的林地收回，并聯(lián)合第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)啟動(dòng)苗木回購(gòu)，擺脫“反公地悲劇”困境，改變?cè)井a(chǎn)權(quán)碎片化局面，提高資源調(diào)配效率。

（二）明確責(zé)任、“種養(yǎng)一體”，保障整體一貫

為解決種養(yǎng)主體不同引起的程序性割裂，探索推行綠化國(guó)有資產(chǎn)管理“監(jiān)管分離、種養(yǎng)一體，計(jì)價(jià)流通、經(jīng)營(yíng)挖潛”新模式，實(shí)現(xiàn)“公益+經(jīng)營(yíng)”統(tǒng)籌兼顧、規(guī)范運(yùn)營(yíng)。分離原市級(jí)歸口主管部門(mén)綠化養(yǎng)護(hù)職能，管理權(quán)限不變，強(qiáng)化其統(tǒng)一監(jiān)管責(zé)任，主要負(fù)責(zé)綠化管養(yǎng)和項(xiàng)目建設(shè)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、驗(yàn)收、考核和資金核撥等工作。國(guó)資綠化公司充分發(fā)揮規(guī)模效益，承擔(dān)既有國(guó)有綠化資產(chǎn)養(yǎng)護(hù)職責(zé)，積極承接政府投資項(xiàng)目綠化苗木供應(yīng)和種植，項(xiàng)目完成種植建設(shè)后直接納入養(yǎng)護(hù)管理，實(shí)現(xiàn)“種養(yǎng)一體”，有效降低建設(shè)成本和提升綠化品質(zhì)。通程公司在政府有關(guān)部門(mén)支持下，承接大型公共項(xiàng)目的種植養(yǎng)護(hù)工作，并在企業(yè)內(nèi)部明確職能分工與責(zé)任劃分，通過(guò)精簡(jiǎn)項(xiàng)目涉及主體數(shù)量，統(tǒng)一內(nèi)部養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，減少主體過(guò)多引起的推諉與資源浪費(fèi)，提高團(tuán)隊(duì)工作效率與苗木成活率。

（三）建立機(jī)制、完善標(biāo)準(zhǔn)，提高管理水平

為持續(xù)鼓勵(lì)項(xiàng)目員工積極性，通程綠化公司將管養(yǎng)費(fèi)用單獨(dú)列入預(yù)算，如有因懈怠而管養(yǎng)不力，則將此項(xiàng)費(fèi)用劃撥給后續(xù)接手養(yǎng)護(hù)工作單位，避免陷入“只種不養(yǎng)”怪圈。在規(guī)范項(xiàng)目完成質(zhì)量上，公司建立了一套完整的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系，對(duì)得分較高團(tuán)隊(duì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。此外，對(duì)已承接的綠化項(xiàng)目根據(jù)區(qū)域進(jìn)行劃分，將資產(chǎn)賬目中的苗木按品種劃分，有序騰退質(zhì)量不合格、已經(jīng)失去經(jīng)濟(jì)價(jià)值的部分，提高整體管理水平。

（四）引入社會(huì)資本、減輕資金壓力，推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程

在轉(zhuǎn)變自身定位、調(diào)整業(yè)務(wù)范圍后，通程綠化公司收入來(lái)源主要分三部分：首先，政府部門(mén)撥付的專項(xiàng)資金，主要用于市區(qū)各綠化景觀長(zhǎng)期管養(yǎng)維護(hù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市30%綠化項(xiàng)目和幾乎所有大型綠化項(xiàng)目在經(jīng)流程整合后交由通程公司負(fù)責(zé)實(shí)施。同時(shí)，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制參與市內(nèi)綠化苗木市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，努力實(shí)現(xiàn)雙贏。其次，承接社會(huì)委托項(xiàng)目所得管理費(fèi)，這部分收入主要來(lái)自維護(hù)非公有綠化景觀。最后，苗木銷售所得，通程公司科學(xué)評(píng)估、合理計(jì)價(jià)，以疏密移栽、苗木經(jīng)營(yíng)等方式，重點(diǎn)優(yōu)化苗木（資產(chǎn)）進(jìn)出口管理，并與農(nóng)林大學(xué)合作建立產(chǎn)學(xué)研基地，推進(jìn)精品苗木培育工作，在提高團(tuán)隊(duì)專業(yè)化水平同時(shí)，提高產(chǎn)出苗木整體質(zhì)量與自身市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（五）項(xiàng)目反哺、推進(jìn)公益，彰顯國(guó)企擔(dān)當(dāng)

從實(shí)現(xiàn)方式看，一般性企業(yè)能否將社會(huì)責(zé)任付諸實(shí)踐取決于三個(gè)要素，分別是履責(zé)意愿、履責(zé)管理與履責(zé)環(huán)境，國(guó)有企業(yè)因其特殊性，天然內(nèi)生承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、回應(yīng)社會(huì)需求的動(dòng)力。國(guó)企的角色定位不應(yīng)局限于政府部門(mén)的附屬，而應(yīng)成為一種兼有生產(chǎn)屬性、交易屬性、社會(huì)屬性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織。在整合國(guó)有綠化資產(chǎn)過(guò)程中，通程綠化公司堅(jiān)持項(xiàng)目反哺，投身社會(huì)公益事業(yè)，自發(fā)主動(dòng)對(duì)項(xiàng)目未覆蓋到的城市區(qū)域進(jìn)行綠化景觀建設(shè)，體現(xiàn)出國(guó)有企業(yè)不僅聚焦經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，也愈發(fā)注重社會(huì)責(zé)任。

[課題信息：嘉興市黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)2022年度常規(guī)課題（CG2222），課題名稱：《城市公用事業(yè)供給模式改革研究》。]

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（作者單位：1.中共海寧市委黨校 浙江海寧 314400；2.中共浙江省委黨校 浙江杭州 310000）

[作者簡(jiǎn)介：朱晨斕（1992—），女，漢族，浙江海寧人，碩士研究生，講師，研究方向：馬克思主義社會(huì)學(xué)理論、縣域基層改革；楊佳怡（1998—），女，漢族，江蘇泰州人，碩士研究生，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。]

（責(zé)編：趙毅）