鄉(xiāng)村振興視角下的“一村一警”模式研究

摘 要：近年來，鄉(xiāng)村振興是社會治理的重要組成，“一村一警”警務(wù)模式的完善對維護鄉(xiāng)村治安具有重要意義，能夠在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮輔助作用。目前鄉(xiāng)村治安治理面臨多元主體下鄉(xiāng)村與部門聯(lián)動困難、工作任務(wù)加重與配套保障不足等矛盾。因此，要想提升鄉(xiāng)村治安治理水平，必深化治理理念、厘清配套制度、盤活治理資源、倡導(dǎo)警民融合、引入信息技術(shù)，研究并應(yīng)用符合鄉(xiāng)土民情的治安治理策略。

關(guān)鍵詞：“一村一警” 治安治理 鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：F320.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）12-048-03

一、時代背景及研究意義

我國正處于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要歷史時刻，黨的十九屆五中全會已經(jīng)要求國家治理應(yīng)實現(xiàn)如下目標：基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本建成法治國家、法治政府、法治社會；優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興[1]。

但由于鄉(xiāng)村人口的長期流出，警力不足已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治安治理工作的重要瓶頸。農(nóng)民的法律意識通常較為淡薄，再加上長期缺乏警力維護村莊治安秩序，使得鄉(xiāng)村容易出現(xiàn)“村霸”等不良群體，進而滋生犯罪行為，極不利于鄉(xiāng)村的文化、經(jīng)濟發(fā)展，難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，而“一村一警”能夠切實實現(xiàn)將國家治理與鄉(xiāng)村治理有機結(jié)合。所謂“一村一警”，就是從市縣級公安機關(guān)挑選適合和熟悉當?shù)厍闆r的民警進駐每一個行政村，實現(xiàn)“村村有警”，把警力下沉到基層一線，進而有效推進鄉(xiāng)村治安治理體系的建設(shè)。

二、當前存在的不足

（一）民警多被動下鄉(xiāng)，自身定位不明確

鄉(xiāng)村的長治久安是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基石，因此維護鄉(xiāng)村治安秩序、化解鄉(xiāng)村矛盾糾紛、提升鄉(xiāng)村自治能力便成為“一村一警”的出發(fā)點和落腳點。與其他政府機關(guān)人員相比，警察的職責(zé)存在特殊性，只有將民警置于鄉(xiāng)村治理體系中的基層位置才能與群眾緊密結(jié)合從而發(fā)揮最大作用。然而現(xiàn)實情況是鄉(xiāng)村的生活條件不符合城市人群的心理預(yù)期，駐村民警大多為應(yīng)付考核、檢查和提干而機械式下鄉(xiāng)，可謂“人在曹營心在漢”，并未在情感上將自身融入鄉(xiāng)村，只是警力資源的結(jié)構(gòu)性下沉，使得“一村一警”成為利益工具，失去了原本的意義。同時，當前民警的培訓(xùn)重點在于如何打擊違法犯罪，沒有深入學(xué)習(xí)鄉(xiāng)村治理政策，不清楚城鄉(xiāng)文化習(xí)俗的差異性，無法成為引導(dǎo)村民自治、共治的有力推動者。[2]

（二）多元主體同下鄉(xiāng)，左右聯(lián)動難協(xié)調(diào)

新中國成立以來，鄉(xiāng)村長期奉行自治，但隨著鄉(xiāng)村振興的推進，城鎮(zhèn)人員的介入則重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理的藍圖，為鄉(xiāng)村治理增添了外界力量。這種外生性治理力量突破科層制的限制，延伸至鄉(xiāng)村，不僅導(dǎo)致人力資源在空間分布上發(fā)生變化，也會引起各鄉(xiāng)村治理主體的職能調(diào)整，但可以發(fā)現(xiàn)各主體的職能定位尚不夠具體，某些部門的職能相互覆蓋。多元主體同時下鄉(xiāng)，使得鄉(xiāng)村的治理主體變得復(fù)雜，如何規(guī)范駐村民警的工作職責(zé)、搭建合理的左右聯(lián)動機制還需進一步探討。我國存在嚴重的地區(qū)發(fā)展不平衡問題，各地文化底蘊、經(jīng)濟水平各不相同，示范地區(qū)的成功經(jīng)驗無法直接套用，需要駐村民警不斷地創(chuàng)新思路、勤于嘗試，在實踐中摸索出一條符合當?shù)孛袂榈牡缆罚l(fā)揮公安在鄉(xiāng)村治安治理工作中的作用，構(gòu)建出符合當?shù)孛袂榈闹伟仓卫眢w系。

（三）工作環(huán)境不透明，上下聯(lián)系不緊密

“領(lǐng)導(dǎo)一句話，基層跑斷腿”的工作現(xiàn)狀令許多民警苦不堪言，許多地區(qū)的駐村工作僅憑領(lǐng)導(dǎo)幾句話就被“安排明白”。可以說，“一村一警”模式的制度保障欠缺，許多地區(qū)在實際工作中暴露出下鄉(xiāng)制度不健全、考核標準不合理、人員選派不透明、待遇保障不跟進等問題，從整體上看，“一村一警”的運行要素存在缺位，在制度制定、考核評價、人員選派、待遇補助等環(huán)節(jié)嚴重脫節(jié)，導(dǎo)致制度更新滯后、考核標準不對位、人員選派夾雜私利、后勤保障難落實等諸多困境，使得駐村民警在“夾縫”中生存。一方面，鄉(xiāng)村難以提供與城鎮(zhèn)相同的財政創(chuàng)收，上級單位對鄉(xiāng)村治安工作缺乏重視，在經(jīng)濟下行的大環(huán)境下，駐村民警在政策和物質(zhì)上得不到強有力的支持。另一方面，駐村民警與村委會等部門沒有緊密結(jié)合，無法充分調(diào)動群眾和村組織，駐村民警在滿足群眾訴求工作中表現(xiàn)良好，但在吸納、引導(dǎo)群眾共建治安治理體系、推動經(jīng)濟建設(shè)等方面尚有不足，群眾工作難以開展。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施不完善，信息技術(shù)難下鄉(xiāng)

智慧警務(wù)已成為公安機關(guān)技術(shù)改進的關(guān)鍵著力點，多數(shù)城市已經(jīng)實現(xiàn)基層所隊接入公安網(wǎng)。但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡使得鄉(xiāng)村在信息化建設(shè)上相對落后，偏遠地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)普及率較低，警務(wù)工作信息化進展緩慢，警務(wù)信息采集錄入不及時、更新維護不完善[3]；同時，在基層工作經(jīng)驗豐富的民警中，能夠熟練操作計算機的公安民警較少，而能夠熟練操作計算機的民警大多在機關(guān)，基層工作經(jīng)驗欠缺，導(dǎo)致信息技術(shù)在鄉(xiāng)村治安中難以發(fā)揮應(yīng)有的功效。

三、鄉(xiāng)村治安治理完善路徑

（一）筑牢思想基石，提高民警站位

公安機關(guān)應(yīng)對駐村民警開展崗前教育培訓(xùn)，使廣大駐村民警能夠厘清“一村一警”和鄉(xiāng)村治安治理的聯(lián)系，要筑牢駐村民警的鄉(xiāng)村治安治理“主人翁意識”，一改傳統(tǒng)的唯上級命令是從、唯考核指標值是從的局面，以“進百家門、建百家群、知百家情、暖百家心”為導(dǎo)向[4]，激發(fā)駐村民警在鄉(xiāng)村治安中努力擔當?shù)臎Q心，進而肩負起鄉(xiāng)村治安和經(jīng)濟建設(shè)工作中的重要使命。在實際操作中，公安機關(guān)可依托政法院校對民警開展鄉(xiāng)村振興理念及駐村民警職責(zé)的教育學(xué)習(xí)，結(jié)合該鄉(xiāng)村治安、文化和經(jīng)濟等發(fā)展情況，制定長期治理目標，在駐村民警心中勾勒出完整的治理藍圖。同時，通過公安講座、機關(guān)交流學(xué)習(xí)等內(nèi)部教育，結(jié)合先進地區(qū)的成功經(jīng)驗，加深對鄉(xiāng)村警務(wù)模式的理解，提升駐村民警實地調(diào)研、分析問題、創(chuàng)新治理的能力，明確自身使命，堅定理想信念，樹立起正確的價值觀，做好鄉(xiāng)村治安治理體系建設(shè)的排頭兵，在工作中切實提升鄉(xiāng)村治安治理水平，進而推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效進行。

（二）共治共建共享，部門高效聯(lián)動

在鄉(xiāng)村振興、縣域發(fā)展的背景下，城市中多部門的共同下鄉(xiāng)幫扶，為經(jīng)濟發(fā)展提供了不竭動力，但實踐中實現(xiàn)多部門協(xié)同聯(lián)動卻成為難題。警察下鄉(xiāng)工作由黨委牽頭、政府部門主導(dǎo)，但治安工作的特殊性決定作公安機關(guān)在“一村一警”工作中必須發(fā)揮主體作用，在與其他部門合作時，要牢牢把握“共建共治共享”的發(fā)展理念，建設(shè)鄉(xiāng)村治安共同體[5]。

為保證與其他部門之間的高效聯(lián)動，公安機關(guān)需積極搭建警務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)班子，在上級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，明確“一村一警”機制中各部門職權(quán)，確保財權(quán)、事權(quán)責(zé)任壓實，與其他部門建立長效聯(lián)動機制。而上級黨委和政府應(yīng)定期召開黨政聯(lián)席會議，指導(dǎo)工作理念、協(xié)調(diào)部門聯(lián)動。在黨委和政府部門之外，公安機關(guān)也應(yīng)重視對民間資源的有機整合。在信息化時代，媒體、企業(yè)、志愿者協(xié)會等資源在鄉(xiāng)村振興事業(yè)中也發(fā)揮著重要作用，公安機關(guān)要努力引導(dǎo)民間資源參與鄉(xiāng)村治安建設(shè)，在拉攏投資、宣傳教育、人力動員等方面，打造“鄉(xiāng)村治安命運共同體”。

（三）筑牢制度基石，盤活治理資源

“一村一警”是鄉(xiāng)村治安治理的長期性工作，難以在短時間內(nèi)取得提振效果，使其短板在不斷凸顯。我國鄉(xiāng)村普遍缺乏城市中發(fā)達的服務(wù)資源，駐村民警在精神和物質(zhì)方面難免空虛，想優(yōu)化鄉(xiāng)村治安環(huán)境，補齊駐村民警人數(shù)和質(zhì)量短板，在思想和政策引導(dǎo)之余，更應(yīng)該筑牢“一村一警”的制度基石，結(jié)合鄉(xiāng)村警務(wù)的特點做出合理的政策傾斜，盡量降低鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)環(huán)境差異所帶來的不利影響，充分盤活村治安治理資源，保證“一村一警”工作平穩(wěn)推進。

當前“一村一警”工作多由省級機關(guān)負責(zé)宏觀指導(dǎo)，各市縣級機關(guān)出臺具體工作規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最終執(zhí)行者，從上層規(guī)劃到基層執(zhí)行逐級遞進，形成了覆蓋“省—市—鄉(xiāng)”的三級體系。在制度構(gòu)建中，不僅各層級要明確自身分工，還要時刻保持以切合地區(qū)實際、高效盤活治理資源為工作導(dǎo)向[6]。省級機關(guān)在頂層設(shè)計時著重體現(xiàn)出指導(dǎo)原則，充分發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃能力，積極下鄉(xiāng)調(diào)研，協(xié)調(diào)多方主體，試點先行開展工作。由于省級覆蓋的區(qū)域中各鄉(xiāng)村環(huán)境存在差異，因此對宏觀政策的制定不宜過細，避免鄉(xiāng)級在政策執(zhí)行中出現(xiàn)教條化、功利化現(xiàn)象，無法保持治安治理工作應(yīng)有的靈活性；市級機關(guān)根據(jù)所管轄鄉(xiāng)村的實際情況，有針對性地制定下鄉(xiāng)流程、工作職責(zé)、服務(wù)期限、激勵措施，在民警下鄉(xiāng)期間對其家屬妥善安置，解決民警后顧之憂；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在民警下鄉(xiāng)前走訪群眾廣泛采集意見，綜合民意、企業(yè)訴求和治安環(huán)境幫助民警制定工作計劃[7]，快速厘清重點治理和一般治理目標，并充當民警與群眾和其它部門的中間人、協(xié)調(diào)人，方便駐村警務(wù)工作順利開展。

鄉(xiāng)村振興正在逐步顯現(xiàn)成效，“一村一警”制度的設(shè)計必須具備前瞻性和戰(zhàn)略性，既要注意釋放制度壓力，符合上級戰(zhàn)略規(guī)劃，又要保證其能跟緊鄉(xiāng)村振興和發(fā)展的步伐，賦予下鄉(xiāng)警務(wù)力量更多時間空間。目前“一村一警”制度中仍需對職責(zé)考核、干群監(jiān)督、上級檢查、工作匯報等要素進行人性化設(shè)計，精簡不必要的流程和指標，讓民警有更多時間投身于實際工作中，激發(fā)下鄉(xiāng)民警的工作積極性，盤活治理資源。

（四）情感融入鄉(xiāng)村，警鄉(xiāng)關(guān)系融洽

當前民警下鄉(xiāng)往往是由政策驅(qū)動的”被動下鄉(xiāng)“，引導(dǎo)民警在情感上融入鄉(xiāng)村才能激發(fā)民警主動下鄉(xiāng)的意愿，更加積極地完成自身在鄉(xiāng)村振興中的使命。因此“一村一警”需要在制度改革釋放運行活力的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“警民一條心”，在警民之間建立融洽的關(guān)系。駐村民警的群眾工作能力對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進有著重要影響，所以要將群眾工作能力納入考核范圍。同時在選定各村鎮(zhèn)駐派人員后，公安機關(guān)應(yīng)以符合各鄉(xiāng)生產(chǎn)需求、尊重當?shù)貎?yōu)良文化為導(dǎo)向制定培訓(xùn)方案[8]。并在駐派期間建立長效的群眾工作教育和考核機制，保障民警權(quán)益的同時，盡最大努力使駐村民警在工作和精神上快速融入鄉(xiāng)村。

不僅如此，為及時發(fā)現(xiàn)、處理警民關(guān)系矛盾，還需建立起“警鄉(xiāng)關(guān)系”雙向反饋機制，駐村民警從鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)、工作強度、鄉(xiāng)村自治能力等方面對鄉(xiāng)村建設(shè)提出建議；村民從民警工作態(tài)度、情感融入程度、顯性用警、村民評價等對駐村警務(wù)工作提出建議。雙方持續(xù)提升“警鄉(xiāng)關(guān)系”，做到矛盾不上交、服務(wù)不缺位，保證駐村警力與村民、村委會的和諧相處。

（五）緊抓科技紅利，智慧警務(wù)下鄉(xiāng)

互聯(lián)網(wǎng)的突飛猛進為鄉(xiāng)村治安治理提供了更有力的先進技術(shù)支持[9]。信息技術(shù)是智慧警務(wù)的重要組成部分，可作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要推手，是“一村一警”的重要配套保障。公安機關(guān)必須學(xué)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)將理念、手段、權(quán)責(zé)等切實“下放”到鄉(xiāng)村，將治理責(zé)任落到實處，開創(chuàng)鄉(xiāng)村治安治理新局面。

網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)不受地理空間限制，應(yīng)大面積推廣“一村一警”網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)?！耙淮逡痪逼脚_的建設(shè)應(yīng)以“易操作、高連通、低成本、便維護”為導(dǎo)向，根據(jù)各地主要業(yè)務(wù)內(nèi)容，設(shè)置任務(wù)調(diào)度、部門聯(lián)動、績效考核、數(shù)字案卷、群眾信訪、工作留痕等功能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治安治理平臺通辦，以智能代替人工，既解決警力不足的問題，也便于上級對“一村一警”實施全方位監(jiān)管[10]。在傳統(tǒng)工作中注入數(shù)字活力，在鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村與城市之間搭起高效聯(lián)動紐帶，極大地開拓鄉(xiāng)村管理者眼界，充分整合鄉(xiāng)村治安治理資源。

鄉(xiāng)村治安治理資源的整合，不僅要引入先進的智慧警務(wù)平臺，還要明確駐村民警在使用平臺辦公時的責(zé)任義務(wù)、規(guī)范操作權(quán)限。同時可在警務(wù)平臺的基礎(chǔ)上配套引入便民服務(wù)平臺，引導(dǎo)駐村民警逐步從鄉(xiāng)村管理者變?yōu)猷l(xiāng)村服務(wù)者，為村民在家門口提供惠民利民的行政事項辦理服務(wù)。

智慧警務(wù)下鄉(xiāng)是新時代鄉(xiāng)村治安治理的重要發(fā)力點，在新興技術(shù)突飛猛進的時代變局中，公安機關(guān)緊抓科技紅利，綜合考量智慧警務(wù)設(shè)備的購置、維護、實操陪訓(xùn)等硬性成本[11]，在各地財力允許的范圍內(nèi)漸進實現(xiàn)智慧警務(wù)下鄉(xiāng)，以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)賦能鄉(xiāng)村警務(wù)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治安治理新局面將指日可待。

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[8] 侯曉菁，李瑞昌.論新時代基層社會治理中警民關(guān)系再發(fā)展[C]//上海市法學(xué)會.《上海法學(xué)研究》集刊（2021年第15卷總第63卷）——上海市域社會治理現(xiàn)代化文集，2021：161-170.

[9] 孟佳.“互聯(lián)網(wǎng)+”在公安信息化行政執(zhí)法中的應(yīng)用[J].網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)與應(yīng)用，2022（10）：116-117.

[10] 王明峰，李凱旋.警務(wù)更智慧服務(wù)更高效[N].人民日報，，2022-12-28（11）

[11] 謝佳，王柳月，江山.創(chuàng)新智慧警務(wù)模式提升基層治理效能[N].人民公安報，2023-02-15（004）

（作者單位：中國刑事警察學(xué)院禁毒與治安學(xué)院 遼寧沈陽 110000）

[作者簡介：王一顯治（1998—），男，遼寧阜新人，中國刑事警察學(xué)院碩士研究生在讀，研究方向：治安學(xué)。]

（責(zé)編：若佳）