多元主體參與鄉(xiāng)村治理的困境與對(duì)策：基于“三治融合”體系的思考

摘" "要：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，黨的十九大明確提出了“自治、法治、德治”的鄉(xiāng)村治理框架。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村的群眾組織、普通村民、公益組織、社會(huì)精英都逐漸在鄉(xiāng)村治理中扮演重要的角色，而且鄉(xiāng)村治理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要聚集多方的智慧和力量，因此治理主體多元化是未來(lái)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展趨勢(shì)。尤其在當(dāng)前健全“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系的框架下，需要引入更多主體力量積極參與到鄉(xiāng)村社會(huì)治理中才能最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；多元主體；“三治融合”體系

中圖分類號(hào)：F302.2；D422.6" " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" 文章編號(hào)：1673-291X（2023）20-0014-03

引言

當(dāng)前我國(guó)還是一個(gè)農(nóng)村人口占多數(shù)的國(guó)家，處理好鄉(xiāng)村治理問(wèn)題將能夠有力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略向前推進(jìn)，從全局意義上推動(dòng)社會(huì)的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，則需要從基層治理層面有效推動(dòng)治理現(xiàn)代化發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)基層治理效能的有效提升，讓基層治理層面的治理能力現(xiàn)代化建設(shè)助力鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程。“三治融合”作為基層治理實(shí)踐中涌現(xiàn)出的典型示范治理模式，能夠構(gòu)建三位一體的基層治理實(shí)施路徑，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的效能提升，對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有建設(shè)性作用。

一、三治融合的內(nèi)涵和意義

自治、法治、德治具有不同的內(nèi)涵和意義，三者之間既相互獨(dú)立，又相互補(bǔ)充，缺一不可。自治是法治和德治的前提和基礎(chǔ)。村民自治強(qiáng)調(diào)以村民為主，須充分調(diào)動(dòng)村民的積極性，從而激發(fā)鄉(xiāng)村治理的活力，實(shí)現(xiàn)治理資源的優(yōu)化配置。不同鄉(xiāng)村有著不同的地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。當(dāng)?shù)卮迕窳私獗敬鍖?shí)際情況，村子的發(fā)展也與自身利益密切相關(guān)，所以由村民自身對(duì)本村事務(wù)做出的決策更貼切實(shí)際，往往能因地制宜發(fā)揮好地方特色。法治是自治和德治的保障和界線。要通過(guò)法律手段，為參與鄉(xiāng)村治理的主體提供公平、公正的環(huán)境，保證多元主體依法參與、依法辦事。德治是自治和法治的支撐和依靠。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一些鄉(xiāng)村原有的道德規(guī)范受到外來(lái)新生文化的沖擊。

二、多元主體參與鄉(xiāng)村治理的困境

（一）自治基礎(chǔ)有待完善

1.治理主體作用發(fā)揮不充分

多元治理主體因?yàn)槁氊?zé)邊界不清晰、主體地位不明確、主體地位“缺失”，導(dǎo)致應(yīng)有的作用不能充分發(fā)揮，如村黨組織在鄉(xiāng)村治理方面投入精力過(guò)少、村委會(huì)在組織村民自治活動(dòng)方面有欠缺、村民沒(méi)有充分參與鄉(xiāng)村治理等。

2.監(jiān)督約束機(jī)制不健全

由于多元主體間監(jiān)督約束機(jī)制不健全，對(duì)治理主體的行為缺乏監(jiān)督，容易出現(xiàn)治理主體過(guò)分參與、消極參與甚至違規(guī)參與的問(wèn)題，造成“越位”的現(xiàn)象，導(dǎo)致缺乏有效的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)對(duì)多元主體參與治理的行為和結(jié)果進(jìn)行有效評(píng)估，無(wú)法準(zhǔn)確對(duì)多元主體參與鄉(xiāng)村治理的行為進(jìn)行定性。

（二）依法治理尚顯不足

多元主體法治意識(shí)尚待提高。治理主體整體素質(zhì)差異很大，相當(dāng)一部分村民文化程度較低，特別是年紀(jì)較大的群體多為小學(xué)文化水平，法律意識(shí)淺薄，缺乏用法意識(shí)，對(duì)國(guó)家的方針政策也不太了解。在面對(duì)合法權(quán)益受到侵害時(shí)，這部分群體不會(huì)使用法律武器，更不了解合法的維權(quán)途徑和措施。與此同時(shí)，治理主體不能明晰自身參與鄉(xiāng)村治理的權(quán)利與義務(wù)。譬如，村民通過(guò)村民大會(huì)參與了鄉(xiāng)村治理，但對(duì)自身在鄉(xiāng)村治理中所應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)沒(méi)有清晰概念；部分基層干部工作延續(xù)“老一套”，存在人情社會(huì)的的思想，導(dǎo)致做出的決定存在很大的隨意性和主觀性。多元主體依法執(zhí)行不規(guī)范，就會(huì)造成鄉(xiāng)村治理行為缺乏公信力，不利于依法治理的良性態(tài)勢(shì)。

（三）道德約束仍需強(qiáng)化

在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，多元主體的行為大多是通過(guò)主體自身的道德素養(yǎng)水平形成的，因此需要其發(fā)揮主觀能動(dòng)性。加強(qiáng)德治水平就是通過(guò)加強(qiáng)道德教化的柔性力量，令人由內(nèi)而外地糾正和約束自己的行為。與法治相比，德治具有更大的彈性治理能力，可以彌補(bǔ)法治的治理盲點(diǎn)，作用空間更為廣泛。而德治也是人治的一種體現(xiàn)，治理主體的整體素質(zhì)亟需提高。在農(nóng)村，一部分村民受教育水平低、文化素質(zhì)低，對(duì)多元文化信息缺乏基本的辨別能力，需要對(duì)其進(jìn)行正確的規(guī)范和引導(dǎo)。相比之下，有一部分受教育水平較高的鄉(xiāng)村精英在村民中威信比較高，他們?cè)谔幚砉彩聞?wù)過(guò)程中有較強(qiáng)的號(hào)召力和組織力，對(duì)村民具有模范帶頭作用。因此，多元主體在參與鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，在土地流轉(zhuǎn)、征地拆遷價(jià)值觀念等方面利益不一致、立場(chǎng)不一致，容易產(chǎn)生沖突和矛盾，這導(dǎo)致各治理主體參與鄉(xiāng)村治理合作極易喪失基本的信任基礎(chǔ)。

三、多元主體參與鄉(xiāng)村治理的對(duì)策

（一）健全自治機(jī)制

1.明晰多元主體職能

鄉(xiāng)村治理涉及主體眾多，而各主體之間職責(zé)界限不明確，容易出現(xiàn)各治理主體職能越位、缺位等問(wèn)題，致使各治理主體作用不能有效發(fā)揮，使鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中出現(xiàn)諸多難以解決的困境問(wèn)題。

第一，明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、村“兩委”的職責(zé)范圍。要發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，提升黨員干部的整體素質(zhì)，在不斷加強(qiáng)基層黨建的同時(shí)，履行鄉(xiāng)村治理統(tǒng)籌工作職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層要政府不斷優(yōu)化自身的治理行為，明確自身職能定位，由傳統(tǒng)的“社會(huì)管理”轉(zhuǎn)向“社會(huì)服務(wù)”，轉(zhuǎn)型成為服務(wù)型政府，將政府與其他主體之間關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榛ハ啾O(jiān)督、互助合作、共同進(jìn)步的關(guān)系。在面對(duì)權(quán)利交叉領(lǐng)域時(shí)，要積極建立溝通渠道，解決問(wèn)題，從而激發(fā)鄉(xiāng)村治理主體的活力。

第二，明確基層社會(huì)組織的功能。一方面，要積極培育新型經(jīng)濟(jì)組織、各類公益組織等涉及鄉(xiāng)村社會(huì)各方面的基層社會(huì)組織，充分發(fā)揮其服務(wù)鄉(xiāng)村的功能；另一方面，基層社會(huì)組織要保持自身獨(dú)立性和非政府性的特征，及時(shí)轉(zhuǎn)變自我身份，由管理客體轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碇黧w，幫助政府和村民之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。

第三，確保村民的主體地位。一方面要尊重村民的主體地位，積極發(fā)揮村民參與鄉(xiāng)村治理的能動(dòng)作用，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理；另一方面，要充分了解和尊重村民的訴求，使鄉(xiāng)村治理工作與村民生活息息相關(guān)，讓村民在參與鄉(xiāng)村治理過(guò)程中提高責(zé)任感和認(rèn)同感，激發(fā)村民參與鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性、積極性。

2.建立權(quán)力監(jiān)督平臺(tái)

鄉(xiāng)村治理具有系統(tǒng)性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，需要全社會(huì)范圍內(nèi)共同參與。參與鄉(xiāng)村治理的不同主體有各自不同的利益訴求，有的想獲得經(jīng)濟(jì)利益，有的想獲得社會(huì)認(rèn)同。因此，必須建立與之相匹配的自治監(jiān)督平臺(tái)，對(duì)多元主體參與鄉(xiāng)村治理的行為進(jìn)行合理監(jiān)督，將權(quán)力約束在框架內(nèi)，依法依規(guī)開(kāi)展工作。

第一，在組織形式上成立自治監(jiān)督委員會(huì)。成立由老黨員、老干部、村民代表等多方人員構(gòu)成的自治監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)多元主體參與鄉(xiāng)村治理行為進(jìn)行監(jiān)督，確保多元主體的治理行為合法合規(guī)，符合公共利益。監(jiān)督內(nèi)容以線上線下相結(jié)合的方式公開(kāi)，在線下充分利用好政務(wù)公開(kāi)欄、村集體廣播，在線上依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造方便農(nóng)民使用的微信公眾號(hào)、微信群，將監(jiān)督和新媒體有效結(jié)合，保證多元主體運(yùn)用權(quán)力（利）的全透明、公開(kāi)化。

第二，在制度形式上建立自治評(píng)議制度。建立與之匹配的量化考核指標(biāo)體系，明確多元主體參與鄉(xiāng)村治理的考核目標(biāo)和方式。例如，每季度召開(kāi)一次村民評(píng)議大會(huì)，通過(guò)村干部報(bào)告工作、村民代表民主評(píng)議的形式，對(duì)多元主體參與鄉(xiāng)村治理的結(jié)果進(jìn)行評(píng)估考核，并適當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)或處罰。

（二）優(yōu)化法治環(huán)境

1.優(yōu)化法治內(nèi)部環(huán)境

一方面，樹(shù)立法治思維。培育法治文化，最先要解決的問(wèn)題是法治思想基礎(chǔ)薄弱的問(wèn)題。鄉(xiāng)村治理的法制化往往會(huì)與傳統(tǒng)的村規(guī)民約產(chǎn)生沖突。許多農(nóng)村村干部法律意識(shí)淺薄，在面對(duì)問(wèn)題時(shí)依法辦事的能力弱，對(duì)法治建設(shè)認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致在處理日常事務(wù)糾紛時(shí)側(cè)重于強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系，或以權(quán)力壓制，或想做“老好人”“和稀泥”，重人情、輕法治。參與鄉(xiāng)村治理的多元主體首先要知法懂法用法，懂得用法律武器來(lái)維護(hù)自己的權(quán)利。其次要了解自身參與鄉(xiāng)村治理的法定權(quán)利和義務(wù)，明確自己的主體地位。尤其是鄉(xiāng)村基層干部，更應(yīng)該接受良好的的法治教育，提高法律意識(shí)和法治素養(yǎng)，提高運(yùn)用法律思維處理鄉(xiāng)村治理過(guò)程中遇到的矛盾和問(wèn)題的能力，樹(shù)立基層干部用法為民、服務(wù)為民的意識(shí)。

另一方面，加強(qiáng)普法教育。要加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)的法治化建設(shè)，就必須堅(jiān)定不移地推動(dòng)普法教育，使法律成為地方政府、鄉(xiāng)村社會(huì)組織及村民行為的基本規(guī)則。如今鄉(xiāng)村大量青壯年走向城市，留下的村民群體多為老年人和兒童，對(duì)于學(xué)習(xí)新思想的能力較弱，因此必須加強(qiáng)法律宣傳和法治教育。通過(guò)有針對(duì)性的實(shí)踐方式開(kāi)設(shè)普法講堂，組織觀看法治宣傳節(jié)目，建設(shè)法治文化基礎(chǔ)設(shè)施等，以真正貼近農(nóng)村生活為導(dǎo)向；用農(nóng)民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式和內(nèi)容、通俗易懂的語(yǔ)言，講好法律知識(shí)，幫助多元主體理解他們最關(guān)心、最真實(shí)的行為，并在潛移默化中接受法律的熏陶。

2.優(yōu)化法治外部環(huán)境

鄉(xiāng)村治理體系的順利轉(zhuǎn)型，需要完備法律法規(guī)體系。當(dāng)前我國(guó)相關(guān)法律內(nèi)容涵蓋鄉(xiāng)村治理各個(gè)方面，具有多層次的特點(diǎn)，但仍需要進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。

第一，完善多元主體參與法律制度框架。要通過(guò)完善法律法規(guī)體系，明確界定主體地位、內(nèi)容、程序、監(jiān)督等方面，建立黨組織、政府、社會(huì)組織、村兩委以及村民等的良好合作關(guān)系，并搭建鄉(xiāng)村治理制度平臺(tái)。這一過(guò)程中尤其要強(qiáng)調(diào)確保公民的法律主體地位，在各流程上要充分吸收、采納村民的意見(jiàn)與建議，尊重村民的主人翁意識(shí)，加強(qiáng)村民的參與感和責(zé)任感。

第二，堅(jiān)持黨對(duì)法治建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的重要政治保障，因此，各級(jí)黨組織要加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，提升村民法治意識(shí)，保障鄉(xiāng)村治理不偏離正軌。

（三）提升德治水平

1.加強(qiáng)道德自律約束

德治是一種以傳統(tǒng)的道德規(guī)范作為手段進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的方式。所謂道德自律，是道德主體自愿地認(rèn)同并踐行道德規(guī)范，把外在的道德要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的自主行動(dòng)的行為。相對(duì)于法治被動(dòng)地接受法律法規(guī)的強(qiáng)制約束，道德自律通過(guò)主體自覺(jué)地遵守行為規(guī)范，從行為源頭上約束主體行為，更有效地減少矛盾的發(fā)生，更能夠大幅度地降低自治和法治的成本，彌補(bǔ)治理過(guò)程中的行為缺失。做好道德自律，最重要的是要弘揚(yáng)好社會(huì)主義核心價(jià)值觀。對(duì)于一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族來(lái)說(shuō)，最具持久力的力量就是擁有共同認(rèn)可的文化和價(jià)值觀。社會(huì)主義核心價(jià)值觀是中華民族共同的精神紐帶，必須要通過(guò)不斷的教育引導(dǎo)和普及宣傳，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀內(nèi)化于心、外化于行。

2.重塑村規(guī)民約

村規(guī)民約指的是某個(gè)鄉(xiāng)村的“老規(guī)矩”，是鄉(xiāng)村幾十年甚至幾百年傳承下來(lái)的傳統(tǒng)文化，對(duì)該村的村民具有較大的約束加之村民對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)可度很高，村規(guī)民約相比于法律條文更深入人心、通俗易懂，因?yàn)槠渲邪舜迕竦募w智慧。它引導(dǎo)多元主體自我約束、自我管理、自我監(jiān)督。其涉及面、覆蓋面廣泛，包括鄉(xiāng)村社會(huì)的禮儀規(guī)范、社會(huì)美德、道德修養(yǎng)等等。村規(guī)民約重塑過(guò)程也是與時(shí)俱進(jìn)的重造過(guò)程，是“取其精華，去其糟粕”的過(guò)程。其制定要有規(guī)范的程序，同時(shí)必須要得到廣大村民和各鄉(xiāng)村治理主體的認(rèn)同，結(jié)合當(dāng)?shù)氐拇屣L(fēng)民俗、鄉(xiāng)村社會(huì)公共道德、鄉(xiāng)村治安保衛(wèi)工作和其他社會(huì)的公共秩序等實(shí)際情況制定。

3.培育新鄉(xiāng)賢群體

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施使農(nóng)村面貌發(fā)生了巨大改變，但鄉(xiāng)土人才資源始終是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村持久創(chuàng)新發(fā)展的不竭動(dòng)力。提升鄉(xiāng)村德治需要充分挖掘傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化的精髓，積極培育新鄉(xiāng)賢群體。近幾年中央一號(hào)文件多次強(qiáng)調(diào)要重塑鄉(xiāng)賢文化，地方政府在貫徹中央政策精神時(shí)要因地制宜，實(shí)施各類新鄉(xiāng)賢培育工程，支持村莊成立鄉(xiāng)賢社會(huì)組織等，為新鄉(xiāng)賢參與家鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。新鄉(xiāng)賢出身農(nóng)村，與村民天然地親近，容易獲得村民的支持；同時(shí)，新鄉(xiāng)賢也能從村民身上獲得價(jià)值認(rèn)同，從內(nèi)心生發(fā)出更多的精神動(dòng)力，從而在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中更積極地作為。

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