中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放影響因素

摘" "要：隨著數(shù)字治理時(shí)代的到來，開放政府?dāng)?shù)據(jù)成為了政府提升治理能力的必然要求。因此，剖析我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的影響因素。經(jīng)研究，從內(nèi)部因素來看，公眾需求、信息發(fā)展、信息化水平等都不同程度影響著政府?dāng)?shù)據(jù)開放；從外部因素來看，自上而下的政策推動(dòng)、府際學(xué)習(xí)以及競(jìng)爭(zhēng)是地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的基本動(dòng)力。研究揭示了政府?dāng)?shù)據(jù)開放創(chuàng)新擴(kuò)散的規(guī)律，分析了影響其擴(kuò)散的因素，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放創(chuàng)新擴(kuò)散提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

關(guān)鍵詞：地方政府；數(shù)據(jù)開放；政策擴(kuò)散；影響因素

中圖分類號(hào)：D630" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " 文章編號(hào)：1673-291X（2023）20-0140-03

引言

全球化時(shí)代帶來了信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，各類大型數(shù)字化政府綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)不斷完善，政務(wù)服務(wù)不斷普及，政府在信息服務(wù)的過程中積累了豐富的數(shù)據(jù)資源。當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)已然成為一種寶貴的戰(zhàn)略資源時(shí)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅可以顯著提高政府的透明度指數(shù)，還能引導(dǎo)公眾主動(dòng)參與治理，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)利用并體現(xiàn)其價(jià)值。然而，數(shù)據(jù)不應(yīng)僅僅用于儲(chǔ)存以及為政府部門服務(wù)，只有當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)面向社會(huì)公眾開放、共享，才能將其所蘊(yùn)藏的價(jià)值最大限度發(fā)揮出來。美國(guó)引領(lǐng)了全球“政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)”的潮流。據(jù)美國(guó)網(wǎng)站的最新統(tǒng)計(jì)顯示，目前全球共有53個(gè)國(guó)家陸續(xù)加入了“政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)”[1]。我國(guó)也從地方層面開始積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享。2012年6月，上海市政府推出了“上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”，表明我國(guó)正式加入全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動(dòng)。2015年8月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，明確提出通過加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展，加快建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)。截至2021年，中國(guó)已有多達(dá)193個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上線。當(dāng)前，我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展不平衡，東部地區(qū)明顯領(lǐng)先于中西部地區(qū)。在當(dāng)今全球競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈的數(shù)字化治理時(shí)代，新一輪地方政府競(jìng)爭(zhēng)由此開啟。

一、文獻(xiàn)回顧

（一）國(guó)內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究

國(guó)外研究政府開放數(shù)據(jù)大致分為兩種觀點(diǎn)，即政府部門內(nèi)部機(jī)制推動(dòng)和外部因素驅(qū)動(dòng)。首先，政府會(huì)因?yàn)橼吚远_放政府?dāng)?shù)據(jù)。Altayar發(fā)現(xiàn)，政府通過改善政府服務(wù)、提高政府透明度、促進(jìn)公眾參與和提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等方式從中獲益。其次，外部公眾的訴求也是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要?jiǎng)右?。有學(xué)者認(rèn)為，公眾通過網(wǎng)絡(luò)、社交平臺(tái)等大眾傳媒方式發(fā)起倡議，這在推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面起著重要作用。除此之外，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的另一重要?jiǎng)右蚴巧霞?jí)政府的政策推動(dòng)。當(dāng)越來越多的政府機(jī)構(gòu)參與到數(shù)據(jù)開放行動(dòng)中時(shí)，尚未行動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)由于同儕競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)壓力而被動(dòng)參與行動(dòng)。

國(guó)內(nèi)對(duì)此的研究主要從政府?dāng)?shù)據(jù)開放的多重復(fù)雜影響因素入手。韓普[2]等研究發(fā)現(xiàn)，立法是影響政府開放數(shù)據(jù)的關(guān)鍵，并基于TOE模型，構(gòu)建了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的指標(biāo)體系。湯志偉[3]等發(fā)現(xiàn)，有效保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)發(fā)展的三大因素分別是政府補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及信息化程度，并構(gòu)建了“政治—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”模型。李梅等[4]研究得出，推動(dòng)政府參與開放數(shù)據(jù)的直接動(dòng)因在于建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)和保障數(shù)據(jù)的管理機(jī)構(gòu)。

（二）公共政策擴(kuò)散研究

公共政策擴(kuò)散理論是公共政策過程的重要理論之一，主要是指一項(xiàng)創(chuàng)新型政策受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等眾多因素的影響，從政策發(fā)源地向周圍其他區(qū)域擴(kuò)散，其他主體普遍采納創(chuàng)新的過程[5]。近年來，隨著我國(guó)積極創(chuàng)新政策，政策創(chuàng)新擴(kuò)散也引起了不少學(xué)者的重視，并產(chǎn)出了較為豐碩的成果。例如，殷存毅[6]等學(xué)者基于政策擴(kuò)散理論，構(gòu)建了電子政務(wù)回應(yīng)性影響因素分析模型，并采用我國(guó)923家縣級(jí)政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，進(jìn)一步解釋了當(dāng)今我國(guó)基層政府電子政務(wù)回應(yīng)性建設(shè)的區(qū)域差異現(xiàn)狀；馬亮[7]等基于政府創(chuàng)新擴(kuò)散理論視角研究顯示，公眾需求越強(qiáng)烈、政府擁有的資源和能力越豐富，電子政務(wù)發(fā)展越好。由此可見，在近年來有關(guān)政務(wù)新技術(shù)問題的研究中，創(chuàng)新擴(kuò)散理論得到了國(guó)內(nèi)許多學(xué)者的高度認(rèn)可和采納。因而，本文將基于政策擴(kuò)散理論，分析影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放擴(kuò)散的因素，為后續(xù)的研究提供幫助。

二、我國(guó)地方政府開放數(shù)據(jù)的擴(kuò)散

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的時(shí)間演進(jìn)機(jī)理

中央的規(guī)劃部署對(duì)于各地方政府推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散產(chǎn)生了巨大的影響。到2021年10月為止，我國(guó)已有193個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。從時(shí)間橫向上看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放在城市層面的擴(kuò)散大致可以分為平緩期（2012—2014年）和快速期（2015—2021年）。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的空間演進(jìn)趨勢(shì)

從空間維度來看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放擴(kuò)散呈現(xiàn)出從東部地區(qū)向西部地區(qū)擴(kuò)散的趨向。其擴(kuò)散效應(yīng)主要概括為以下三點(diǎn)。

1.鄰近效應(yīng)。創(chuàng)新信息傳播的有效性受鄰近地理位置的影響，發(fā)起者位于東部地區(qū)，與它臨近的東部地區(qū)城市比中西部地區(qū)的城市更容易獲得有關(guān)創(chuàng)新政策的信息并采納。

2.等級(jí)效應(yīng)。創(chuàng)新政策首先產(chǎn)生于高位勢(shì)地區(qū)，然后逐漸向低位勢(shì)地區(qū)擴(kuò)散轉(zhuǎn)移。由于中西部地區(qū)存在著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、接受能力差等劣勢(shì)，因此政策創(chuàng)新擴(kuò)散表現(xiàn)出東部地區(qū)先于西部地區(qū)的“梯度效應(yīng)”。

3.集聚效應(yīng)。當(dāng)城市之間處于相鄰的區(qū)域環(huán)境，且距離較近時(shí)，對(duì)同一政策的采納會(huì)出現(xiàn)時(shí)間與空間相近的特點(diǎn)。例如，山東省青島市政府作為先行者，率先開放政府?dāng)?shù)據(jù)，隨后迅速向省內(nèi)其他地級(jí)市政府平穩(wěn)擴(kuò)散。

（三）影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放的因素

1.外部因素

（1）府際學(xué)習(xí)。府際之間的學(xué)習(xí)是推動(dòng)政策擴(kuò)散的重要因素。轄區(qū)間信息溝通越順暢、創(chuàng)新學(xué)習(xí)能力越強(qiáng)，創(chuàng)新政策越容易被該地方政府采納。

（2）自上而下政策推動(dòng)。在我國(guó)，上級(jí)政府政策對(duì)下級(jí)政府有制度上的壓力，因此，自上而下的政策推廣成為了政策擴(kuò)散的重要方式。當(dāng)上級(jí)政府立法或出臺(tái)政策作為保障時(shí)，能夠極大程度地推動(dòng)政策采納，下級(jí)政府基于此會(huì)更愿意采納該創(chuàng)新政策。

（3）相鄰政府競(jìng)爭(zhēng)壓力。地理位置相鄰的政府之間往往會(huì)互相關(guān)注對(duì)方的政策動(dòng)態(tài)，通過互相學(xué)習(xí)盡量縮小競(jìng)爭(zhēng)差距。這種競(jìng)爭(zhēng)壓力會(huì)影響創(chuàng)新政策的擴(kuò)散過程。全國(guó)開放數(shù)據(jù)的平臺(tái)數(shù)量越多，則相鄰地方政府之間就越可能采納政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策。

2.內(nèi)部因素

（1）公眾信息需求。眾多學(xué)者對(duì)政策擴(kuò)散的研究發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)信息的需求與政策采納之間呈正相關(guān)關(guān)系。在一個(gè)轄區(qū)內(nèi)，人口越密集、需求越多樣，就意味著越需要政府通過創(chuàng)新管理體制和采納建議來回應(yīng)公眾的政策訴求。公眾不僅是開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)的主要對(duì)象，同時(shí)也是獲取與應(yīng)用數(shù)據(jù)的需求主體。

（2）經(jīng)濟(jì)因素。要采納一項(xiàng)新的政策，往往需要持續(xù)投入大量的經(jīng)濟(jì)成本。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的城市，越可能進(jìn)行創(chuàng)新采納。

（3）公眾受教育因素。公眾作為數(shù)據(jù)利用者，他們對(duì)數(shù)據(jù)的檢索能力和理解能力也會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)的開放進(jìn)程產(chǎn)生一定影響。因而，只有公眾積極參與，政府開放的數(shù)據(jù)才能發(fā)揮其蘊(yùn)藏的最大價(jià)值。且當(dāng)公眾的受教育程度越高時(shí)，越容易形成對(duì)開放數(shù)據(jù)的社會(huì)認(rèn)同感，進(jìn)而促使政府進(jìn)行數(shù)據(jù)開放。

（4）信息產(chǎn)業(yè)因素。信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平是推動(dòng)政府開放數(shù)據(jù)的又一重要因素。政府門戶網(wǎng)站承載著數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展是政府平臺(tái)建設(shè)和民眾參與的重要支撐，當(dāng)信息化水平越高，政府信息管理系統(tǒng)就越完善，同時(shí)，政務(wù)人員信息技術(shù)越高，數(shù)據(jù)開放準(zhǔn)備度就會(huì)越好。

（5）政府補(bǔ)貼因素。我國(guó)實(shí)行五級(jí)財(cái)政管理體制，市級(jí)政府的部分財(cái)政轉(zhuǎn)移支付需要通過省級(jí)才能獲得。因此，市政府對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴程度越高，就越可能響應(yīng)政策創(chuàng)新的號(hào)召，越要加強(qiáng)上下級(jí)的交流，從而獲得財(cái)政補(bǔ)貼。

（6）科技因素?？萍嫉陌l(fā)展是數(shù)據(jù)開放得以實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。地方政府采納開放數(shù)據(jù)政策的意愿與科技發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的推動(dòng)作用是多方面的。譬如，GPS地理數(shù)據(jù)服務(wù)和云計(jì)算的應(yīng)用，豐富了政府?dāng)?shù)據(jù)的應(yīng)用范圍和來源；人工智能技術(shù)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)的創(chuàng)新，在一定程度上提高了公眾分析、理解和應(yīng)用政府?dāng)?shù)據(jù)資源的能力。

（7）制度因素。制度因素是影響政府進(jìn)行創(chuàng)新采納的環(huán)境因素，約束著政府的行為。當(dāng)?shù)氐闹贫拳h(huán)境越成熟、政務(wù)越公開透明，數(shù)據(jù)開放政策越容易被采納。

三、結(jié)論

政府?dāng)?shù)據(jù)開放對(duì)我國(guó)政府提升治理效能、增強(qiáng)透明度、促進(jìn)公眾參與以及推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有重要意義。政府?dāng)?shù)據(jù)開放受多種因素相互交織的影響。學(xué)者們大多研究政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的過程。本文基于此，揭示了哪些因素影響著政府?dāng)?shù)據(jù)開放的進(jìn)程。研究發(fā)現(xiàn)，首先，中央政府創(chuàng)造的制度環(huán)境給政府?dāng)?shù)據(jù)開放創(chuàng)造了大環(huán)境，在外部諸因素的推動(dòng)下，地方政府對(duì)新政策的采納會(huì)呈現(xiàn)積極態(tài)度。其次，府際學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)也推動(dòng)著創(chuàng)新擴(kuò)散，某一地方政府實(shí)踐的成功會(huì)深刻影響鄰近政府的學(xué)習(xí)。第三，公眾受教育程度、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平越高，公眾對(duì)數(shù)據(jù)開放的需求也越高。公眾的需求對(duì)政府形成的壓力會(huì)倒逼政府進(jìn)行數(shù)據(jù)開放創(chuàng)新采納。最后，信息化產(chǎn)業(yè)是開放數(shù)據(jù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，要通過依托技術(shù)革新建立良好的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)環(huán)境，激發(fā)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，并創(chuàng)造價(jià)值。

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Factors Influencing the Openness of Local Government Data in China

— Explanation Based on Policy Diffusion Theory

Fu Cong， Zhu Shuicheng， Gao Yun

（School of Management， University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200093， China）

Abstract： With the advent of the era of digital governance， opening up government data has been an inevitable requirement for the government to improve its capability. Therefore， analyzing the influencing factors of the diffusion of local government data openness policies in China. After research， from the perspective of internal factors， public demand， information development， and information technology level all affect government data openness to varying degrees; from the perspective of external factors， top-down policy promotion， intergovernmental learning， and competition are the fundamental driving forces behind the diffusion of local government data openness policies. This paper reveals the diffusion rules and influencing factors of the open government data，and provides theoretical guidance for further diffusion of open government data in Chinese local governments.

Key words： local government; open up government data; policy diffusion; influential factors

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