基于社會交換理論的應(yīng)急管理中公眾參與動力和困境分析

摘" "要：近年來，我國頻繁發(fā)生的各式各樣的的突發(fā)事件，如新冠疫情、南方洪災(zāi)、四川涼山火災(zāi)等，給社會和公眾帶來了嚴(yán)重的危害和影響。公眾參與作為應(yīng)急管理中不可或缺的重要部分，不僅有利于公民自身，而且可以彌補(bǔ)政府在應(yīng)急管理中的失靈。因此，基于布勞的社會交換理論分析公眾參與的動機(jī)和困境，以加強(qiáng)我國公眾參與應(yīng)急管理建設(shè)，充分發(fā)揮公眾參與的價值。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；公眾參與；社會交換理論

中圖分類號：D632.5" " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" 文章編號：1673-291X（2023）20-0149-03

引言

習(xí)近平總書記指出，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀?！笔录患纫蟹婪讹L(fēng)險的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)。隨著風(fēng)險社會的到來，各種各樣的突發(fā)事件頻頻發(fā)生，還有“黑天鵝”“灰犀?！钡仍斐芍卮笥绊懞秃蠊氖录{著國家的發(fā)展和人民的安穩(wěn)。政府是國家權(quán)威性的表現(xiàn)形式，代表著社會公權(quán)力，同時也承擔(dān)著國家管理和社會治理的義務(wù)和職責(zé)。在應(yīng)急管理中，政府占有諸多的優(yōu)勢，其他個人或組織無法替代政府的主導(dǎo)地位。但是，若僅憑政府的力量是不可能完全應(yīng)對好各種緊急事件的，政府還必須充分動員公眾和社會組織的力量和資源，才能將突發(fā)事件的危害降到最小甚至消滅。在當(dāng)今建設(shè)公民社會及社會管理創(chuàng)新的大趨勢下，公眾參與是應(yīng)急管理體系中不可或缺的環(huán)節(jié)，是突發(fā)事件中應(yīng)急管理體系中的能動因素和基石，對提升應(yīng)急管理成效具有重要價值。本文旨在探討應(yīng)急管理中的公眾參與，基于布勞的社會交換理論來分析公眾參與的動機(jī)和困境，旨在對政府主導(dǎo)下的公眾參與工作有積極的啟示價值，以及推進(jìn)公眾參與的深度與效度。

一、理論基礎(chǔ)

（一）應(yīng)急管理

關(guān)于應(yīng)急管理的定義，國內(nèi)外諸多學(xué)者有著不同看法。我國有學(xué)者提出，應(yīng)急管理并不單指突發(fā)事件后的處置工作，還包括有關(guān)政府部門根據(jù)突發(fā)事件的形成機(jī)理及表現(xiàn)特征，以突發(fā)事件應(yīng)對和處置全過程為主線，具體實(shí)施預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)為一體的系統(tǒng)工程和管理過程。在某種意義上，任何防止突發(fā)事件發(fā)生的行動、任何可以杜絕突發(fā)事件產(chǎn)生風(fēng)險的力量，都是在突發(fā)事件應(yīng)急管理的范疇之內(nèi)。

關(guān)于應(yīng)急管理階段，羅伯特希斯提出了應(yīng)急管理中危機(jī)的縮減、預(yù)備、反應(yīng)和危機(jī)恢復(fù)四個階段，也稱應(yīng)急管理的4R 模式。伊恩米特羅夫認(rèn)為，應(yīng)急管理可分為五階段，第一個階段是信號偵測時期，第二個階段是探測和預(yù)防時期，第三個階段是控制損害時期，第四個階段是恢復(fù)時期，第五個階段是學(xué)習(xí)時期。筆者根據(jù)應(yīng)急管理的基本過程和思路，將其劃分為三個階段，即危機(jī)爆發(fā)前的預(yù)防、危機(jī)爆發(fā)時的處理、危機(jī)后的總結(jié)三個階段。

（二）公眾參與

基于政治學(xué)的背景，公眾參與可以等同于政治參與。現(xiàn)代民主的基礎(chǔ)來源于政治參與，即公民通過一系列有組織的政治活動表達(dá)自己的利益訴求的一種民主制度。例如，塞繆爾等學(xué)者提出政治參與是公民試圖影響政府決策的活動，從法律的角度來看，公民的主要權(quán)利包括“參與”，即賦予公民參與的權(quán)利，公眾參與的過程可以看做是政府部門與公民意見的整合，是公民利用法律賦予的權(quán)利去對政府的權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督和制約。

除了上述所說的政治角度和法學(xué)角度，新公共管理理論、社會管理理論、公民社會理論和參與民主制理論也為公眾參與應(yīng)急管理提供了理論基礎(chǔ)和實(shí)踐支持，成為公眾參與發(fā)展的理論支撐。公眾參與政府應(yīng)急管理，是指政府主導(dǎo)動員公眾參與預(yù)防和管理公共危機(jī)。唯有建立起多主體的應(yīng)急管理聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，才能增強(qiáng)社會抵御突發(fā)事件的能力和增加民眾免受危機(jī)侵害的能力，從而進(jìn)一步提高社會秩序的穩(wěn)定性與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展。

（三）社會交換理論

霍曼斯建立了社會交換理論，而布勞和埃默森是這個理論的主要代表人。其基本思想是，人類（部分）行為是一種交換，在這種交換中，人們與他人互動，以獲得某種獎勵。埃默森關(guān)注的是微觀結(jié)構(gòu)中個體行為層面的社會交換，布勞則將交換理論從微觀結(jié)構(gòu)發(fā)展到宏觀結(jié)構(gòu)，以考察更復(fù)雜的社會環(huán)境中的社會交換。

在應(yīng)急管理中，公眾和政府為了避免或減少突發(fā)事件造成的損失，必須通過信息交換、讓渡權(quán)利、服從管理、提供保護(hù)等互動行為來提高危機(jī)發(fā)生前的預(yù)見能力、危機(jī)發(fā)生后的處置能力和事后的恢復(fù)能力。

二、應(yīng)急管理中公眾參與的動力

（一）獲取社會報酬

布勞在他的著作《社會生活中的交換和權(quán)力》中，區(qū)分了兩種社會報酬：外在報酬和內(nèi)在報酬。例如金錢、物品、邀請、幫助、服從等內(nèi)在獎勵，即來自社會關(guān)系本身的獎勵，如快樂、社會認(rèn)可、愛、感激等，并將尋求內(nèi)在獎勵。

首先，公眾參與應(yīng)急管理可以表達(dá)自己的訴求，以獲得政府、社會和他人的幫助，防止自己利益受到損害、生命受到威脅。例如，在河南暴雨所造成的洪水自然災(zāi)害中，許多民眾通過微博、微信等媒體發(fā)出自己的求助信息，獲得眾多的評論和轉(zhuǎn)發(fā)，從而得到了專業(yè)救助人員和志愿者的救援。其次，公眾響應(yīng)政府有關(guān)應(yīng)急管理的號召，可以減少突發(fā)事件給自己生命安全帶來的威脅，減輕突發(fā)事件給日常生活帶來的干擾和不便，如在新冠肺炎疫情防治中民眾積極接種疫苗，在出入公共場所時出示健康碼和佩戴好口罩。最后，公民基于內(nèi)在報酬的需要，主動積極地參與到應(yīng)急管理中，是為了獲得社會贊同和自我意義的實(shí)現(xiàn)，如在汶川地震為保護(hù)學(xué)生而不懼危險重返教學(xué)樓的年輕老師。

除此之外，公眾參與與自身利益相關(guān)的突發(fā)事件應(yīng)急管理，不僅能發(fā)展自身的應(yīng)急知識和技能，表達(dá)自身的內(nèi)在需求，而且能引導(dǎo)其他公眾個體參與突發(fā)事件應(yīng)急救援活動，從而達(dá)到一個良性循環(huán)。

（二）權(quán)力不平等的壓力

某人如果在沒有某種特定服務(wù)和資源情況下也能生存和生活，那么他就可以不去依賴某種特定服務(wù)的提供者。社會交換理論認(rèn)為在社會交換中義務(wù)不平等會使一方獲得權(quán)力，而另一方喪失社會獨(dú)立性。根據(jù)布勞的說法，個人或團(tuán)體若想保持自己的社會獨(dú)立，就必須具備以下戰(zhàn)略資源、替代資源和強(qiáng)制力。具體來說，如果一個人可以在沒有某種服務(wù)或資源的境況下生活，那么他就不必依賴特定服務(wù)或資源的提供者。

而在突發(fā)事件中，特別是重大突發(fā)事件中，應(yīng)急管理的一系列活動和措施都需要在政府的主導(dǎo)下，通過調(diào)動各種資源，統(tǒng)籌安排、計劃協(xié)調(diào)和組織實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)。政府作為應(yīng)急管理的主體，主要采取自上而下的路徑，實(shí)行等級化和集中化的管理模式，使用“命令—控制”的任務(wù)分配方式，使擁有專業(yè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和人才的政府部門有效運(yùn)行，完成危機(jī)預(yù)警、最終決策、資源配置與保障、新聞發(fā)布、控制處理、善后處理與評估等一系列活動。而公民缺乏專業(yè)應(yīng)急知識、技術(shù)和能力，在危機(jī)緊急情景下，公眾所擁有的合法權(quán)利受到威脅，其他個體或社會組織沒辦法提供必要服務(wù)和保障合法利益，其不擁有可以替代政府所提供資源的途徑，所以必須依靠政府部門的支持和救援。其次，政府在突發(fā)事件中享有行政緊急權(quán)力，為了應(yīng)對危機(jī)，必須賦予政府公共部門權(quán)力和責(zé)任，使其能夠根據(jù)緊急情況依法限制公民的權(quán)利、增加公民的義務(wù)。所以，迫于政府權(quán)力的壓力，公民也會參與到應(yīng)急管理中去。除此之外，社會輿論和規(guī)范以及道德要求也會促進(jìn)公民參與應(yīng)急管理。

三、應(yīng)急管理中公眾參與的困境

有五種兩難困境存在于布勞的社會交換框架中，即共同利益與沖突利益的兩難，吸引與反抗的兩難，社會贊同、支援與其價值的兩難，獲得社會贊同與保持獨(dú)立性的兩難，權(quán)力反抗者的兩難。

根據(jù)我國公眾參與應(yīng)急管理中的表現(xiàn)和特征，可將上述五種兩難簡化為公民個人和政府部門角度的三種困境。

（一）共同利益與沖突利益的困境

布勞認(rèn)為，交易是一個混合博弈，其中合伙人既有共同的利益，也有沖突的利益。

公眾和政府所擁有的共同利益是公眾參與應(yīng)急管理的前提之一，但在實(shí)現(xiàn)公眾和政府之間共同利益的過程中又存在著不同的利益。公眾更多考慮的是個人生命財產(chǎn)安全，而政府更多關(guān)注的是社會穩(wěn)定和諧，此間，雙方都想要獲得更多報酬，而公民在應(yīng)急管理活動中常常需要主動或被動地犧牲個人利益去維護(hù)公共利益，這時便產(chǎn)生利益沖突的困境。其次，政府部門和公眾秉持著“少做少錯，不做不錯”的觀念，有些人為了避免承擔(dān)較大責(zé)任，不愿意積極主動參與到應(yīng)急管理中，而只是被動地執(zhí)行上級下達(dá)的要求命令，導(dǎo)致公眾參與的積極性不高、程度不深。

（二）贊同、支援與其價值困境

在社會交換理論中，交換若想持續(xù)進(jìn)行下去，就需要個人向他人提供贊同、認(rèn)可和支持作為報酬，但過于頻繁地去認(rèn)可他人，會降低其本身的價值。

報酬的價值本身有其所固有的矛盾性。公眾參與應(yīng)急管理活動的原因之一是為了獲得內(nèi)在報酬和外在報酬，但頻繁的報酬或過于豐富的報酬又會降低報酬的價值。譬如，在鄭州特大洪水危機(jī)中，公眾會頻繁地接觸到救助信息，而大量的信息會使得所發(fā)布的信息價值降低，即公眾獲得的信息報酬也會降低。在疫情防控管理初期，居民回家第一件事便是響應(yīng)政府號召對自己進(jìn)行酒精消毒，而在管理后期，酒精消毒這一行為未能及時帶來相應(yīng)的報酬，這類行為就會在公眾中漸漸減少或消失。這讓公眾進(jìn)退兩難：在回報的減值超過其增值的重要性之前，社會和政府應(yīng)該提供多少補(bǔ)償來維持公眾參與應(yīng)急管理活動意愿和行為。

（三）獲得贊同與保持獨(dú)立性的困境

就權(quán)力的條件而言，政府必須保持自己的社會獨(dú)立性，也就是說，政府可以不依靠他人而獲得凌駕于他人之上的權(quán)力。但為了使權(quán)力合法化，政府必須獲得追隨者的社會認(rèn)可，因此政府必須承認(rèn)他們對交換伙伴的依賴，并主動向他人提供服務(wù)和資源。這無疑在政府的獨(dú)立性和獲得認(rèn)可的必要性之間制造了一個兩難境地。

政府是突發(fā)事件管理的主體，只有政府才能在突發(fā)事件發(fā)生時緊急調(diào)集大量的人力、財力和物力予以應(yīng)對。但是現(xiàn)實(shí)中，由于受到各種不確定因素的影響，政府越來越難以獨(dú)立應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件。許多學(xué)者的研究表明，政府必須授予社會組織和公眾參與應(yīng)急管理相應(yīng)的權(quán)力，但要通過法律制度的制定來使公民參與應(yīng)急管理的權(quán)利責(zé)任明確化和地位合法化。可是政府如果授權(quán)過多或者授權(quán)不當(dāng)，將難以在突發(fā)事件中起到統(tǒng)領(lǐng)全局的地位和協(xié)調(diào)各方的作用，如此，政府便陷入獲得公眾贊同和保持自身獨(dú)立性的困境。

四、總結(jié)與反思

布勞對于社會交換的定義是“當(dāng)對方回報時發(fā)生的行為，當(dāng)對方停止回報時行為停止”。所以，對于公民參與到應(yīng)急管理中的行為，政府和社會必須給予正面反饋，可以從增加公眾參與的內(nèi)在報酬和外在報酬來增加其參與的動力，還應(yīng)將外在的權(quán)力轉(zhuǎn)換為內(nèi)在的權(quán)威。面對公眾參與應(yīng)急管理的困境，政府應(yīng)努力平衡公眾所面對的利益沖突，通過增加針對性和多樣的報酬來維持公眾參與行為和意愿，但要注意授權(quán)的力度和深度。通過國內(nèi)國外的實(shí)踐證明，本文從布勞的社會交換理論出發(fā)討論公眾參與應(yīng)急管理的動力和困境，從而有效激發(fā)公眾參與意向，進(jìn)而落實(shí)公眾參與行動，為應(yīng)急管理中政府有效的公共管理和維護(hù)社會秩序提供了一定思路。

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